ПРАВОВОЙ СТАТУС ЕВРОРЕГИОНА
1.Понятие еврорегиона
Четкого определения еврорегионам до сих пор нет ни в праве Совета Европы (далее - СЕ) , ни в юридическом инструментарии Европейского союза . Несмотря на то, что первый еврорегион был создан в 1958 году («EUREGIO» на границе Германии и Голландии), первый документ, регулирующий деятельность подобных структур, был принят Евросоюзом в 2006 году (Регламент 1082/2006).
Эксперты СЕ исходят из того, что в римском праве понятие «регион» (Regio) использовалось для географического обозначения какой-либо территориальной идентичности, но не ее государственной принадлежности и/или административного устройства. В доктрине дается следующие определение: «еврорегион» – это европейская форма международной интеграции, основанная на тесном сотрудничестве двух или нескольких территориальных образований (местного и/или регионального уровня), расположенных в приграничных районах соседствующих государств.
Анализ деятельности еврорегионов в Европейском союзе и государствах Центральной и Восточной Европы показывает, что эти приграничные сообщества местных и региональных властей на сегодняшний день являются наиболее продвинутой формой приграничного сотрудничества.
По данным Совета Европы, в настоящее время на континенте зарегистрировано около 80 еврорегионов, существенно отличающихся друг от друга по институционально-правовому устройству, составу, целям и формам деятельности, источникам финансирования. При этом Ассоциация европейских приграничных регионов дает иную статистику, насчитывая порядка 130 действующих еврорегионов.
Виды еврорегионов:
С точки зрения институционального устройства их можно разделить на три основные категории:
- созданные на базе публичного права (межгосударственных соглашений) с участием заинтересованных административно-территориальных образований и имеющие статус юридического лица («Рейн-Маас-Север»);
- созданные на базе частного права с участием некоммерческих объединений по обе стороны границы и имеющие статус юридического лица («Эмс-Долларт», «Нейсе»);
- структуры без образования юридического лица в формате постоянно действующих конференций, совещаний, объединений по интересам административно-территориальных образований соседних государств. Такая форма характерна для многих еврорегионов: Германо-датский еврорегион – на базе общего соглашения о партнерстве; «Тронау» – «целевое объединение»; «Памина» – «рабочее сообщество»; «Эльба» – «сообщество по интересам» и др.
Характерная черта еврорегионов – наличие общих рабочих органов. Таковыми, как правило, являются: Совет, его Президиум, Секретариат, рабочие группы. Их количество и состав напрямую зависят от пожеланий участников и выделенных ими сумм на содержание администрации. Членами еврорегионов выступают, в основном, муниципальные образования или их объединения, реже административно-территориальные образования регионального уровня.
Бывают случаи, когда в качестве сторон при учреждении еврорегионов выступают ранее зарегистрированные еврорегионы, некоммерческие объединения и ассоциации, а также целые государства (Герцогство Люксембургкое в составе еврорегиона «СаарЛорЛюксРейн» или Албания и Черногория в составе Адриатического еврорегиона).
Основными сферами деятельности еврорегионов являются: экономика и занятость, транспорт и связь, культура и образование, туризм, здравоохранение и социальная сфера, инфраструктура и защита окружающей среды. В любом случае не обходится без обустройства совместной границы и взаимодействия в чрезвычайных ситуациях. Зачастую стороны решают задачи чисто местного характера: водообеспечение, управление бытовыми отходами, миграция населения и др.
Финансирование деятельности еврорегионов заинтересованными сторонами осуществляется в зависимости от оговоренных в соглашениях условий, обычно на паритетной основе. Не исключается привлечение средств частных инвесторов и международных организаций. Евросоюз частично финансирует работу тех еврорегионов, членами которых являются страны-члены ЕС. Часть таких средств выделяется и партнерам по еврорегиону из государств-нечленов ЕС.
Рост еврорегиональных структур в 80-е – 90-е годы XX века не в последнюю очередь был обеспечен общими интересами Совет Европы и Евросоюза, а также четким разделением ролей между ними.
Совет Европы обеспечивал еврорегионам (как одной из форм приграничного сотрудничества) правовую и идеологическую поддержку.
Подразумевалось, что развитие данного формата взаимодействия особенно в восточном направлении позволит продвигать основополагающие советоевропейские ценности (демократия, верховенство закона, права человека) на местном и региональном уровне, а также, в определенной степени, способствовать достижению большего единства между странами-членами и укреплению политической стабильности на исторически спорных территориях.
3. Правовой режим еврорегионов.
Юридической базой для создания и деятельности еврорегионов являются Дополнительный протокол и Протокол № 2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, которые нацеливают государства и местные власти на заключение конкретных соглашений о создании таких сообществ. Деятельность местных и региональных властей в составе еврорегионов строится строго в соответствии с внутренним законодательством своих стран, что прямо вытекает из упомянутых протоколов.
Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадридская конвенция) действует с 1980 года и объединяет 34 из 47 государств-членов Совета Европы. Российская Федерация является ее участницей с 5 января 2003 года. В 2008 году Российская Федерация ратифицировала Дополнительный протокол и Протокол № 2 к Мадридской конвенции.
В соответствии с этими основополагающими правовыми актами Россия, исходя из общепризнанных в Европе оценок и подходов к приграничному сотрудничеству, признает право субъектов Федерации и муниципальных образований сотрудничать в пределах общих с партнерами полномочий путем заключения соответствующих соглашений. Из конвенции вытекают обязательства государства поощрять приграничные связи путем создания для них благоприятных условий, включая принятие новых, изменение или аннулирование действующих внутренних законодательных актов.
Что касается Евросоюза, то он был, прежде всего, заинтересован в оказании еврорегионам содействия на максимально прагматичной основе в виде деидеологизированного финансирования наиболее интересных практических проектов по линии запущенной в 1990 году программы Интеррег. Поскольку – согласно статистике – получаемые по линии Интеррег средства значительно превосходят поступления из иных источников финансирования, еврорегионам приходится учитывать в своей работе действующие нормативные акты Евросоюза.
Принципиально важен вопрос об эффективности еврорегионов.
Практика показала, что в своей деятельности еврорегионам приходится преодолевать ряд существенных трудностей объективного характера. Это – несоответствие полномочий властей аналогичного уровня, связанное с различиями во внутреннем законодательстве сотрудничающих стран; различия в уровнях экономического развития, дисбаланс в вопросах занятости, производства и торговли, культурные и языковые барьеры, различные стереотипы и фобии.
Опыт показывает, что деятельность приграничных сообществ, несмотря на возникающие проблемы и трудности, дает в целом положительный эффект как в плане экономического развития, совместного решения социальных и хозяйственных проблем, так и улучшения контактов между людьми.
Каких-либо дополнительных проблем в отношения между государствами еврорегионы не привносят. Не отмечено и случаев утраты суверенитета государств над своими территориальными образованиями, участвующими в деятельности еврорегионов.
Характерно, однако, что центральные власти во всех европейских странах держат под контролем процесс формирования и деятельности еврорегионов.
В соответствии с польским законодательством регионы обязаны информировать МВД и МИД с предоставлением на экспертизу уставных документов еврорегиона. В случае если создание еврорегиона противоречит государственным интересам Польши, ее внешнеполитическим приоритетам, правительство может заблокировать вступление в него польского территориального образования.
В Германии вопросы деятельности еврорегионов находятся в ведении министерства юстиции, координатором их деятельности является также министерство экономики. В Нидерландах соответствие национальному законодательству тех или иных нормативных документов или решений, принимаемых по ходу деятельности еврорегионов, определяет МВД.
Учитывая, что задача расширения приграничного сотрудничества фактически возведена в ранг государственной политики европейских государств и Европейского союза, всемерно поощряется Советом Европы и Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, можно с уверенностью говорить, что нынешние темпы развития этой «строительной площадки» общеевропейского дома не будут ослабевать.
В интересах России активно участвовать в данном процессе. Это дало бы дополнительную возможность для развития приграничных территорий, которые в большинстве своем сегодня являются депрессивными. При этом такая форма взаимодействия нуждается в соответствующей поддержке со стороны федерального центра.
К настоящему времени с российским участием на стыке с ЕС функционируют следующие еврорегионы: «Карелия» (Республика Карелия), «Псков-Ливония» (муниципальные образования Псковской области), «Балтика», «Сауле», «Неман», «Лына-Лава», «Шешупе» (все – муниципальные образования Калининградской области). Три еврорегиона действуют в рамках СНГ: «Днепр» (Брянская область), «Слобожанщина» (Белгородская область), «Ярославна» (Курская область). Последние два еврорегиона активно сотрудничают с Ассоциацией европейских приграничных регионов. В стадии формирования новый еврорегион «Донбасс» (Ростовская область).
По существу еврорегионом является Совет руководителей приграничных областей Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины. В 1994 году Совет принял устав и создал рабочий орган (Исполком), что характерно для приграничного сообщества по типу еврорегиона. В настоящее время из-за неактивности украинской стороны Совет фактически не работает.
Эффективность деятельности указанных еврорегионов связана главным образом с заинтересованностью территориальных властей и активностью сотрудников секретариатов, финансовыми возможностями и экономическими потенциалами участников. В целом, еврорегионы с российским участием являются практически полезной и прогрессивной формой приграничного сотрудничества.
В российском законодательстве на сегодняшний день правовая база деятельности субъектов Федерации и муниципальных образований в составе еврорегионов отсутствует. Вместе с тем, предпринимаются шаги по ее отстраиванию. На финальном этапе согласования находится законопроект
«О приграничном сотрудничестве», который включает раздел о еврорегионах.
На сегодняшний день деятельность российских регионов в еврорегиональных объединениях осуществляется на основе двусторонних и многосторонних соглашений субъектов Федерации с административно-территориальными образованиями приграничных государств в соответствии с Федеральным законом № 4-ФЗ от 04.01.1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».
В 2004 году СЕ и ЕС практически одновременно приступили к разработке новых юридических инструментов в сфере еврорегионов, призванных создать единые правовые нормы их образования и деятельности: соответственно – 3-й протокол к Мадридской конвенции о Еврорегиональных объединениях по сотрудничеству и Регламент ЕС о Европейских объединениях по территориальному сотрудничеству.
Разногласия между СЕ и ЕС в еврорегиональной сфере стали обостряться по мере того, как в Брюсселе стали понимать, что продвигаемая в СЕ концепция создания подобных структур на базе межгосударственных соглашений фактически повышает статус заинтересованных административно-территориальных образований и подогревает политические (а подчас – и сепаратистские) амбиции местных элит.
На начальной стадии предложение СЕ создать единый общеевропейский документ и тем самым предотвратить «разрыв» европейского правового пространства в области еврорегионального строительства поддержки со стороны ЕС не нашло.
5 июля 2006 года Европарламент и Совет ЕС разработали и одобрили Регламент 1082/2006, где предусматривается возможность создания структур приграничного, межгосударственного и/или межрегионального сотрудничества, именуемых «европейскими объединениями территориального сотрудничества» (ЕОТС), исключительно в целях социально-экономического сплочения в рамках ЕС и при строгом соблюдении законодательства заинтересованных стран.
В состав ЕОТС могут входить государства-члены ЕС, региональные и местные власти, а также организации, созданные на основе публичного права. ЕОТС в обязательном порядке приобретают статус юридического лица, а их финансовая отчетность должна контролироваться властями страны по месту нахождения штаб-квартиры. Деятельность ЕОТС направлена в первую очередь на реализацию программ и проектов регионального развития, в финансировании которых через свои структурные фонды участвует Евросоюз. Согласно статье 13 Регламента, любое государство может приостановить деятельность своих административно-территориальных образований в ЕОТС в случае совершения первыми действий в нарушение национального законодательства в области государственной политики, по соображениям безопасности, охраны здоровья и общественной морали. Подобное решение центральных властей может быть обжаловано только через суд.
Несмотря на содержащиеся в преамбуле к Регламенту заявления об отсутствии стремления ограничить действие правовых инструментов Совета Европы в области приграничного сотрудничества местных и региональных властей или установить единые правовые рамки деятельности для уже существующих еврорегионов, подобный законодательный акт можно рассматривать как четкий сигнал о намерении Брюсселя финансировать в дальнейшем – по крайней мере на территории ЕС – только рентабельные социально-экономические проекты.
Под давлением стран-членов Евросоюза работа над проектом Протокола № 3 в рамках Совета Европы приостанавливалась на 2007 год под предлогом сложностей в связи с имплементацией есовского регламента и необходимости учета этого фактора при дальнейшей проработке проекта третьего протокола.
Примером «прагматизации» еврорегионального сотрудничества в рамках ЕС служит учреждение 26 сентября 2008 года Черноморского еврорегиона, который фактически стал «румыно-болгарской» организацией, созданной для удовлетворения потребностей этих двух стран за счет средств Евросоюза.
Таким образом, создание собственной правовой базе СЕ в области еврорегионального строительства соответствовало бы долгосрочным интересам России и других не входящих в ЕС стран.
22 апреля 2009 г. в Страсбурге на 43-ем заседании Европейского комитета по местной и региональной демократии (ЕКМРД) – органа межправительственного сотрудничества в рамках Совета Европы – по итогам углубленного обмена мнениями был одобрен проект Протокола № 3 к Мадридской конвенции.
ЕКМРД принято решение о передаче Протокола № 3 на рассмотрение Комитета Министров Совета Европы с тем, чтобы открыть его для подписания на предстоящей 16-й Конференции министров Совета Европы, ответственных за местное и региональное управление (г.Утрехт, Нидерланды, 16–17 ноября 2009 года). При этом Комитету Министров СЕ предложено запросить мнение о проекте у Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Парламентской Ассамблеи СЕ.
В целом, стремление Евросоюза к деполитизации приграничного и межрегионального сотрудничества на собственной территории дает все основания для возможной корректировки целей и форматов подобного взаимодействия по линии Россия-ЕС и Россия-СЕ.