Уставно-правовые нормы и отношения в городе Москве
К числу таких норм могут быть отнесены государственно-правовые нормы, содержащиеся не только в Уставе, но и других правовых актах города Москвы (законах, решениях Уставного суда, постановлениях Московской городской Думы, актах Мэра, актах Правительства, актах органов и должностных лиц исполнительной власти в установленных законом случаях), а также договорах и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города.
Для уставно-правовых норм характерны такие классические признаки нормы права как: общеобязательность, установление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами и т.д.
Вместе с тем, указанные нормы имеют и определенные особенности, характерные для норм конституционного права. Во-первых, ядро уставно-правовых норм в городе Москве составляют нормы Устава города, регулирующие наиболее важные, коренные общественные отношения. Во-вторых, нормы Устава города устанавливают правила поведения в самом общем виде, без детализации, конкретизации. Они являются основополагающими для норм, содержащихся в других правовых актах города Москвы и актах органов и должностных лиц исполнительной власти, не относящихся к числу таковых[13].
В-третьих, нормы уставного права города Москвы имеют свои структурные особенности. В отличие от правовых норм других отраслей, которые, как правило, имеют три структурных элемента гипотезу (условие, при котором применяется данное правило поведения); диспозицию (само правило поведения); санкцию (указания на последствия неисполнения обязательства), уставно-правовые нормы имеют одноэлементную или двух элементную структуру. В таких нормах, как правило, отсутствуют санкции, которые находят свое отражение в нормах административного и уголовного права. Исключение составляют государственно-правовые нормы, в том числе уставного права города Москвы, закрепляющие основания и порядок наступления государственно-правовой (уставно-правовой) ответственности Московской городской Думы и Мэра Москвы по основаниям и в порядке, предусмотренном ст.ст. 39 и 42 Устава[14].
Уставно-правовые нормы принято классифицировать. Эта классификация может быть произведена по различным признакам, критериям. В государственно-правой науке существуют немало таких критериев. Так, в зависимости от объекта правового регулирования указанные нормы делятся на группы, относящиеся к государственно-правовым институтам, образующим данную подотрасль конституционного права Российской Федерации. По характеру содержащихся предписаний уставно-правовые нормы классифицируются на: управомочивающие, обязывающие и запрещающие. По степени определенности содержащихся предписаний - на: императивные; диспозитивные. По юридической силе (форме закрепления): уставные (обладающие большей юридической силой) и не уставные, т.е. содержащиеся в других правовых актах города Москвы. По территории действия (по субъектам нормотворчества): региональные (действуют на всей территории города Москвы); местные или муниципальные (действуют в пределах отдельного внутригородского муниципального образования). По функциональному (целевому) предназначению: регулятивные (закрепляют правила правомерного поведения), охранительные (направлены на охрану и защиту общественных отношений, возникающих в конкретной области).
Как уже было сказано при рассмотрении первого вопроса данной главы, нормы уставного права города Москвы могут объединяться в государственно-правовые институты по признаку регулирования качественно однородных и взаимосвязанных общественных отношений, имеющих относительную обособленность. Таковыми являются, государственно-правовые институты: основ уставного строя города Москвы; основ правового положения города федерального значения как субъекта и столицы Российской Федерации; основ городского территориального деления; основ организации и функционирования системы публичной власти; финансово-экономических основ уставного строя Москвы; основ правового статуса жителя города и др.
Уставно-правовыми отношениями в городе Москве следует считать общественные отношения, урегулированные нормами уставного права.
Из курса теории государства и права известно, что любые правоотношения, в том числе и рассматриваемые в данном вопросе, состоят из трех основных элементов: объекты; субъекты; юридические факты.
Объектами уставно-правовых отношений в городе Москве являются перечисленные выше государственно-правовые институты, образующие в своей совокупности уставное право города как подотрасль конституционного права Российской Федерации.
В самом общем виде можно сказать, что субъектами уставного права является город Москвы как публично-правовое образование, являющееся субъектом и столицей Российской Федерации, а также лица, наделенные государственной властью (юридические лица), так и подчиненные этой власти лица (физические лица). При этом несомненно, что круг таких субъектов производен от круга субъектов государственно-правовых отношений, определяемых в конституционном праве Российской Федерации.
Особый интерес в науке государствоведения представляет проблема правового исследования народа как субъекта государственно-правовых отношений. Согласно основополагающим международно-пра-вовым актам, установлениям конституций большинства современных демократических государств, в том числе Конституции Российской Федерации, народ является единой в политическом отношении государственно-правовой и международно-правовой личностью, т.е. самостоятельным субъектом государственно-правовых отношений. В этом смысле конституция есть закон, формирующий и обеспечивающий политическое единство народа.
Большинство ученых государствоведов рассматривают проблемы правосубъектности народа с точки зрения народного суверенитета - конституционного принципа организации и функционирования власти народа, где народ, выступая сувереном во всех областях жизни, сам определяет, как ему организовать свою власть[15].
Народ выступает как носитель власти на двух уровнях: многонациональный народ России; многонациональный народ субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с требованиями ст.4 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. источником власти в городе являются жители, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством. Они осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти жителей города Москвы являются референдум города Москвы и свободные выборы[16].
По мнению других юристов, главным из субъектов государственно-правовых отношений является человек, как в статусе гражданина, так и без оного. При этом люди выступают субъектами таких правоотношений не только индивидуально, но и через добровольно созданные объединения: политические партии, общественные организации, собрания избирателей и др[17].
С. А. Авакьян считает, что круг субъектов государственно-правовых отношений не является чем-то раз и навсегда установленным. Он зависит от конкретной страны, ее строя и ценностных подходов к тем или иным конституционно-правовым явлениям и институтам, эволюции институтов власти[18].
Обобщая различные точки зрения на состав субъектов государственно-правовых отношений, О. Е. Кутафин к их числу относит:
- народ России и образующие его нации и народности;
- граждан Российской Федерацию, их группы и собрания, лиц без гражданства и иностранцев;
- Россию как суверенное государство;
- субъекты Российской Федерации;
- административно-территориальные единицы;
- государственные органы России и ее субъектов;
- органы местного самоуправления;
- должностных лиц;
- депутатов органов публичной власти различных уровней и их объединения;
- общественные объединения граждан[19].
Исходя из отмеченного выше производного характера государственно-правовых институтов уставного права города Москвы от такого рода институтов конституционного права Российской Федерации представляется правильным к числу субъектов уставно-правовых отношений в городе Москве отнести:
- жителей города (городское сообщество);
- иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или временно проживающих на территории города[20];
- город Москву как публично-правовое образование, являющееся субъектом и столицей Российской Федерации;
- территориальные единицы города;
- внутригородские муниципальные образования;
- органы государственной власти города;
- отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города;
- территориальные органы исполнительной власти города;
- органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований;
- должностных лиц городских органов публичной власти различных уровней;
- депутатов органов публичной власти различных уровней и их объединения;
- общественные объединения, в том числе политические партии и их региональные отделения, создаваемые жителями города.
Как уже было отмечено выше, уставно-правовые отношения в городе Москве, как и любые другие правоотношения, возникают, изменяются либо прекращаются в связи с определенными обстоятельствами, условиями, именуемыми юридическими фактами. Из курса теории государства и права известно, что в зависимости от отношения к воле людей юридические факты подразделяются на события и действия. События - это явления, не зависящие от воли человека. Под действиями же понимаются юридические факты, которые происходят по воле людей.
Событиями, как юридическими фактами, могут являться, например, рождение и естественная смерть человека, которые влекут за собой возникновение или прекращение уставно-правовых отношений, связанных с наличием или у жителя города Москвы прав, свобод и обязанностей, устанавливаемых как федеральным законодательством, так и правовыми актами города. При этом значение юридического факта событие приобретает по причине объективно существующей реальности самого явления (наводнение, землетрясение, обвал в горах) и наступивших последствий (исчезновение человека, уничтожение имущества). Действиевыступает в значении юридического факта в результате не только совершения волевого и осознанного действия юридического или физического лица, например, волеизъявление жителя города Москвы в ходе голосования на выборах, но и - неисполнения органом публичной власти (должностным лицом) установленных в законе полномочий или служебных обязанностей.
Некоторым действиям и состояниям закон придает искомое юридическое значение, если действия, в том числе и те, которые положены в основание состояний, совершены строго в соответствии с требованиями к форме и содержанию, и это подтверждается соответствующим документом. Так, действие по заполнению бюллетеня для голосования с нарушением формы заполнения не имеет юридической силы, и волеизъявление голосовавшего не считается состоявшимся.
Круг уставно-правовых отношений весьма широк. В целях более глубокого изучения их можно условно классифицировать на отдельные группы. В качестве критериев такой классификации берут те же признаки, что и при классификации норм уставного права города Москвы. Наиболее распространенным в государственно-правовой науке критерием классификации являются субъекты таких отношений. Уставно-правовые отношения могут также классифицироваться по целевому назначению (правоустановительные, правоохранительные), по времени действия (срочные, постоянные).