Правовое положение территориальных единиц города Москвы
Правила, определяющие правовое положение современных территориальных единиц столицы России, впервые были определены законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации»[169] (с изменениями от 18 июля 1995 г., 22 августа 2004 г., 26 июня 2007 г.). Учитывая особенности территориального деления города Москвы, указанный закон (ст. 13) установил, что территория города Москвы может включать в себя территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а правовое положение указанных административно-территориальных единиц и территорий регулируется Уставом города Москвы.
28 июня 1995 года Московская Городская Дума приняла Основной Закон города Москвы – «Устав города Москвы»[170], где территориальному делению столицы России посвящена 3-я глава.
Устав Москвы (ст. 14) закрепил принципиальное положение о том, что территориальное деление города Москвы осуществляется на основании норм самого Устава и правовых актов города Москвы. В качестве важнейшего правого акта в указанной сфере выступает Закон г. Москвы от 5 июля 1995 г. №13-47 «О территориальном делении города Москвы» (с изменениями от 16 июля 1997 г., 9 сентября 1998 г., 12 июля 1999 г., 12 апреля, 28 июня 2000 г., 4 декабря 2002 г., 24 сентября, 12 ноября 2003 г., 22 июня 2005 г., 28 ноября 2007 г.)[171].
Названный закон определил, что территорию Москвы образуют земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы. В свою очередь, территория Москвы входит в состав территории Российской Федерации. Установлено, что в состав территории Москвы входят: территории в пределах Московской кольцевой автомобильной дороги (МКАД); территории, примыкающие к внешним границам полосы отвода МКАД; поселки Акулово и Восточный; Некрасовка; Рублево (с деревней Мякинино); Внуково и Толстопальцевский сельсовет в составе поселка Толстопальцево и деревни Толстопальцево; Новобратцевский, Липки и Милицейский (бывшая часть города Щербинка); деревни: Захарьино, Захарьинские дворики (часть), Федосьино и Щербинка; аэропорт Шереметьево; город Зеленоград, а также территории, включенные в состав города Зеленограда с населенными пунктами: поселок Малино; дачный поселок Алабушево (часть); деревни: Кутузово, Новомалино и Рожки.
Законом определено, что изменения границ Москвы утверждаются Советом Федерации с согласия органов государственной власти Москвы и Московской области. Это соответствует требованиям ст. 67 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с Уставом Москвы (ст. 15) территориальными единицами столицы являются районы и административные округа, имеющие наименования и границы, закрепленные правовыми актами города Москвы.
При этом Устав Москвы (ст.16) определил районы города Москвы как территориальные единицы Москвы, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий. Полномочиями по образованию, преобразованию и упразднению районов, присвоению им наименований, установлению и изменению их границ наделена Московская городская Дума, которая принимает соответствующие решения по представлению Мэра Москвы.
Действующий перечень всех 125 районов, образованных на территории столицы, закреплен в Законе города Москвы от 5 июля 1995 г. №13-47 «О территориальном делении города Москвы»[172]. В нем же содержится описание их границ. Так, например, граница района «Арбат», входящего в Центральный административный округ, произведено следующим образом: «Граница района Арбат проходит: по оси Бородинского моста, далее по оси русла р. Москвы, оси Новоарбатского моста, осям: Конюшковской ул., Б. Девятинского пер., Новинского б-ра, Поварской ул., Скатертного пер., Хлебного пер., далее, пересекая Мерзляковский пер., по южным границам владения № 8 по Мерзляковскому пер. и владения № 7б по Никитскому б-ру, далее, пересекая Никитский б-р, по северным границам владения № 6 по Никитскому б-ру и владения № 1 по Калашному пер., осям: Калашного, Н. Кисловского, Б. Кисловского переулков, Б. Никитской ул., ул. Моховой, ул. Знаменки, Б. Знаменского пер., Колымажного пер., далее, пересекая Гоголевский б-р, по осям: западного проезда Гоголевского б-ра, пер. Сивцев Вражек, Денежного пер., Глазовского пер., Смоленского б-ра, южного проезда Смоленской ул. и Смоленской ул. до Бородинского моста».
Устав Москвы (ст. 17) содержит также основные характеристики административных округов города Москвы. Определено назначение административных округов как территориальных единиц города Москвы, образуемых для административного управления соответствующими территориями. Установлено, что образование, преобразование и упразднение административных округов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляется Мэром Москвы. И, наконец, установлены правила, что административный округ включает в себя несколько районов города Москвы, границы административного округа не могут пересекать границ районов.
Реализуя свои полномочия, Мэр Москвы распоряжением от 24 ноября 2005 г. № 384-РМ «Об установлении границ административных округов города Москвы»[173] определил пределы территории каждого из них. Так, например, установлено, что территорию Центрального административного округа составляют территории следующих районов: Арбат, Басманный, Замоскворечье, Красносельский, Мещанский, Пресненский, Таганский, Тверской, Хамовники, Якиманка. С учетом того, что Законом города Москвы от 5 июля 1995 г. №13-47 «О территориальном делении города Москвы» границы районов, входящих в каждый из 10 административных округов столицы описаны предельно точно, задача установления их границ решена исчерпывающим образом.
Следует отметить, что до 2002 года Устав Москвы содержал статью 18, предусматривавшую образование и существование в столице территориальных единиц с особым статусом. В соответствии с Законом города Москвы от 10 марта 1999 г. № 13 «О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве», под ними понимались историко-культурные, лесопарковые, промышленные зоны, а также территории, используемые для обеспечения городского хозяйства, транспортных коммуникаций, энерго- и водоснабжения города Москвы, территории ярмарок, выставок и другие. Полномочиями по образованию территориальных единиц с особым статусом, включающих полностью или частично территорию района (районов) города Москвы, обладала Московская городская Дума (по представлению Мэра Москвы), а правом создавать такие единицы вне территорий районов был наделен Мэр Москвы. Определялось, что статус территориальных единиц с особым статусом и порядок их образования устанавливается законом города Москвы. И, действительно, законами города Москвы были созданы четыре территориальные единицы с особым статусом: «Зеленоград», «Водный стадион», «Юго-Западный научно-производственный центр» и «Московский международный деловой центр «Москва-Сити»[174]. Однако опыт показал, что создание и функционирования таких территориальных единиц, не оправдало себя ни в социально-экономическом, ни в организационно-управленческом отношении, и они были упразднены.
Правовые основы обеспечения единого и стабильного порядка присвоения, изменения и употребления наименований территориальных единиц столицы установлены Закон г. Москвы от 8 октября 1997 г. № 40-70 «О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы»[175] (с изменениями от 2 июля 2003 г., 24 декабря 2008 г.).
Указанный Закон установил, что правовые акты о наименовании территориальных единиц, улиц, станций метрополитена и других объектов города Москвы состоят из федеральных законов, Устава города Москвы, настоящего Закона и иных законов города Москвы, а также указов Мэра Москвы и постановлений Правительства Москвы. К компетенции органов государственной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации в области наименования территориальных единиц, Закон отнес:
- осуществление исполнительных, распорядительных и контрольных функций по установлению названий территориальных единиц (их выявлению, присвоению, изменению, нормализации, употреблению, учету и сохранению);
- координация деятельности органов исполнительной власти города Москвы в области установления названий территориальных единиц;
- определение единых требований, норм и правил по присвоению, изменению, нормализации, употреблению, учету и сохранению названий территориальных единиц;
- определение порядка финансирования работ в области наименований территориальных единиц города Москвы.
С целью осуществления единой политики в области установления, выявления, присвоения, изменения, нормализации, употребления, учета и сохранения наименований территориальных единиц Закон определил, что Правительство Москвы учреждает специально уполномоченный орган. Им стала Городская межведомственная комиссия по наименованию территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы. Состав, порядок деятельности и полномочия указанной комиссии определяются на основании названного Закона положением, утверждаемым Правительством Москвы[176].
Закон установил ряд важнейших правил, связанных с наименованием территориальных единиц. Среди них:
- присвоение наименований территориальным единицам города Москвы осуществляется после прохождения экспертизы в Городской межведомственной комиссии по наименованию территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы. В таком же порядке решаются вопросы изменения названий территориальных единиц города Москвы;
- наименования территориальных единиц города Москвы должны отвечать словообразовательным, произносительным и стилистическим нормам современного русского литературного языка. Они должны быть благозвучными, удобными для произношения, краткими и легко запоминающимися;
- наименование района, административного округа города Москвы должно соответствовать историческим, географическим и градостроительным особенностям территориальной единицы города Москвы;
- имена, присваиваемые территориальным единицам и служащие для их выделения и распознавания (топонимы) должны соответствовать особенностям ландшафта города. При их наименовании в качестве основы используются названия населенных пунктов (в том числе деревень, сел, старинных слобод), урочищ, холмов и лесов, рек, ручьев, озер и прудов, вошедших в городскую черту города Москвы.
Положениями Закона установлен порядок представления предложений об установлении наименовании территориальных единиц города Москвы. Он сводится к следующему: такие предложения разрабатываются ответствующими территориальными органами исполнительной власти города Москвы и вносятся на рассмотрение Мэра Москвы. При разработке предложений о наименовании районов города Москвы учитывается мнение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований на территориях районов. Мэр Москвы принимает решение о присвоении наименования административному округу, а также вносит предложение о присвоении наименования району на рассмотрение Московской городской Думы. При принятии решения учитывается мнение Городской межведомственной комиссии по наименованию территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы.
Законом определен также порядок изменения наименований территориальных единиц города Москвы. Установлено, что изменение наименований территориальных единиц города Москвы может производиться в исключительных, случаях, а именно:
- в целях восстановления исторически сложившихся наименований, имеющих особую историко-культурную ценность, установленную по результатам экспертизы, проведенной Городской межведомственной комиссией по наименованию территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы;
- в целях устранений дублирования наименований в пределах территории города Москвы;
- при изменении статуса и (или) функционального назначения соответствующего объекта города Москвы;
- по рекомендациям Президента Российской Федерации и Мэра Москвы в случае присвоения имен, фамилий известных жителей города Москвы, граждан Российской Федерации и иностранных граждан.
Процедура внесения предложений и принятие решений об изменении наименований осуществляются в том же порядке, который предусмотрен и для установления наименований территориальных единиц города Москвы.
Органы исполнительной власти города Москвы своевременно информируют жителей Москвы о принятых Правительством Москвы решениях по наименованию и переименованию территориальных единиц путем оповещения жителей Москвы через средства массовой информации (печать, радио, телевидение), путем издания карт города, справочной литературы.
Учитывая существенное историческое, социально-культурное и эстетическое значение наименований различных объектов города Москвы, постановлением Правительства Москвы утверждено Положение о Городской межведомственной комиссии по наименованию территориальных единиц, улиц и станций метрополитена г. Москвы и ее состав.
Положением установлено, что комиссия является совещательным коллегиальным органом при Правительстве Москвы. В ее состав входят представители научных, культурно-просветительских и общественных организаций, а также ответственные работники органов исполнительной власти города Москвы, имеющие отношение к вопросам наименования территориальных единиц, улиц и станций метрополитена. Комиссию возглавляет заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы.
Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, Уставом города Москвы, Законом города Москвы «О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы», а также законами города Москвы, указами и распоряжениями Мэра Москвы, постановлениями и распоряжениями Правительства Москвы по вопросам, относящимся к ее компетенции.
К основным функциям комиссии относится:
- рассмотрение предложений органов государственной власти Российской Федерации и города Москвы, органов местного самоуправления в городе Москве, юридических лиц и граждан по вопросам наименования, изменения и упразднения наименований территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы;
- подготовка, согласование с соответствующими органами власти предложений, заключений и проектов постановлений Правительства Москвы по вопросам наименования, изменения или упразднения наименований территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы;
- осуществление контроля за выполнением правовых актов города Москвы по вопросам наименования, изменения или упразднения наименований территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы.
В соответствии с Уставом города Москвы (ст. 19) Правительство Москвы регистрирует территориальные единицы города Москвы, изменения территориального деления города, информирует население города Москвы о территориальном делении города Москвы и его изменениях.
В целях совершенствования Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации в столице Москве Правительство своим постановлением от 21 октября 2008 г. № 971-ПП Москвы утвердило Общемосковский классификатор территорий Москвы (Moscow Classification of Moscow Territories)[177].
Общемосковский классификатор территорий Москвы (ОМК ТМ) входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации в городе Москве (ЕСККМ) и предназначен для:
- систематизации, кодирования и нормализации сведений о территориях, входящих в состав города Москвы;
- обеспечения данными о территориях города Москвы органов исполнительной власти Российской Федерации и города Москвы, городских организаций, а также других юридических и физических лиц;
- обеспечения совместимости информационных систем и информационных ресурсов различного уровня, использующих информацию о территориях города Москвы;
- гармонизации общегородских информационных ресурсов с общероссийскими в части использования адресов зданий и сооружений, расположенных на территории города Москвы.
В Общемосковском классификаторе территорий Москвы принята двухуровневая иерархическая система классификации. На первом уровне иерархии расположены «родительские» территории (т.е. территории, в состав которых могут входить другие территории). В настоящее время – это территории административных округов Москвы. На втором уровне иерархии расположены «дочерние» территории (т.е. территории, непосредственно входящие в состав той или иной «родительской» территории). Такими территориями являются районы города Москвы.
Пользователями Общемосковского классификатора территорий Москвы являются органы власти города Москвы, городские организации, а также другие заинтересованные юридические и физические лица, являющиеся потребителями информационных услуг, предоставляемых на основе Общемосковского классификатора территорий Москвы. Выполнение технологических функций по ведению общегородских классификаторов и информационному обслуживанию пользователей на их основе возложено на Службу ведения общегородских классификаторов (СВОК) - государственное унитарное предприятие или государственное учреждение города Москвы.
Применение Общемосковского классификатора территорий Москвы является обязательным:
- при разработке нормативно-правовых актов города Москвы, в которых используются наименования территорий города Москвы;
- при создании и эксплуатации информационных систем и информационных ресурсов города Москвы, в которых содержатся сведения о территориях, входящих в состав города Москвы;
- при реализации информационного взаимодействия информационных систем города Москвы, если передаваемые данные содержат сведения о территориях, входящих в состав города Москвы;
- при решении вопросов гармонизации информационных ресурсов, содержащих адреса зданий и сооружений, расположенных на территории города Москвы.
При разработке и эксплуатации информационных ресурсов (информационных систем) города Москвы использование Общемосковского классификатора территорий Москвы осуществляется путем прямого включения перечня позиций ОМК ТМ (принятых кодов, наименований объектов классификации и т.д.) или выборки строк из перечня позиций Общемосковского классификатора территорий Москвы в состав информационных ресурсов (информационных систем) без изменения их содержимого. При этом допускается сокращение или расширение состава полей блока дополнительных признаков перечня позиций (выборки строк из перечня позиций) Общемосковского классификатора территорий Москвы.
Открытым остается вопрос о соотношении в уставном праве Москвы сущности понятий «район города Москвы» и «внутригородское муниципальное образование». Оба понятия содержатся в тексте Устава города Москвы (ст.ст. 15, 16 и 54). При этом в его главе 9, посвященной организации местного самоуправления в городе Москве, устанавливается: «Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города Москвы (включая районы города Зеленограда) в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы».
Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»[178] (с изменениями от 12 марта, 14 мая 2003 г., 31 мая 2006 г., 26 декабря 2007 г.) закреплено (ст. 1), что «Внутригородское муниципальное образование в городе Москве (далее - муниципальное образование) - часть территории города Москвы, в границах которой осуществляется местное самоуправление».
В соответствии с Уставом города Москвы (ст. 55) границы территорий и наименования муниципальных образований в городе Москве устанавливаются законами города Москвы. Такой закон – «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве» был принят Московской городской Думой 15 октября 2003 г. Им установлены наименования и границы всех 125 внутригородских муниципальных образований в городе Москве. Однако обращает на себя внимание тот факт, что в тексте указанного Закона города Москвы очертания границ муниципальных образований полностью совпадают с границами соответствующих районов города Москвы, зафиксированными в Законе города Москвы от 5 июля 1995 г. № 13-47 «О территориальном делении города Москвы»[179].
В связи с этим следует, на наш взгляд, определиться в структуре территориального деления столицы и с целью единообразного подхода к ее сущности, устранения имеющихся противоречий в законодательстве Москвы, а, также руководствуясь положениями ст.ст. 15 и 16 Устава города Москвы, установить, что территориальными единицами города Москвы могут быть районы и административные округа. Понятие «внутригородское муниципальное образование» из текста столичного законодательства должно быть исключено. Тем более что с соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[180] внутригородские муниципальные образования должны быть упразднены с 1 января 2006 г.
Глава V.