Система и иерархия источников уставного права города Москвы
В общем виде в теории права под источником права понимают “условный юридический термин, служащий для обозначения тех форм, в которых находят выражение и закрепляются правовые нормы, а также объективных факторов правообразования, правовых идей, принципов, концепций”[21].
В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" под нормативным правовым актом понимается "изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом"[22].
Несмотря на различие точек зрения, относительно понятия источника права, всех ученых объединяет то, что, во-первых, в любой отрасли российского права имеется определенная система источников; во-вторых, выбор таких источников зависит от принятой в стране системы права; в-третьих, внешняя форма выражения источника права указывает на ту юридическую силу, которой он обладает и соответственно определяет его место в системе таких источников или их иерархию.
В этой связи для будущих юристов, представляется очень важным на основе знания теоретических положений о иерархичности источников права, обладать навыками практического их применения, исходя из понимания юридической силы такого источника, определяющей место каждого из них в системе таких источников.
Не вызывает сомнения тот факт, что в основе системности и иерархичности, а значит и определения видов источников как отрасли конституционного права Российской Федерации так и его подотрасли – уставного права города Москвы лежат важнейшие положения, характеризующие принятую в настоящее время в Российской Федерации романо-германскую правовую систему, важнейшим источником которой является нормативный правовой акт. Исходя из этого, Конституция федеральное законодательство определяет следующие виды и иерархичность источников конституционного права:
1. Конституция Российской Федерации;
2. Федеральные конституционные законы, федеральные законы;
3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации;
4. Указы и распоряжения главы Российского государства;
5. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
6. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и др.
Важно отметить, что приведенные источники отрасли конституционного права являются одновременно источниками его подотрасли - уставного права города Москвы, что находит, в частности отражение во многих положениях Устава, подчеркивающих верховенство Конституции и федерального законодательства над правовыми актами города, например, согласно ст.1 Устава статус города Москвы как субъекта и столицы Российской Федерации определяется Конституцией и соответственно Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".
Кроме этого, Устав детализирует и конкретизирует положения Конституции и федерального законодательства об источниках уставного права города Москвы. В частности в ст.9 Устава определяются следующие виды (система) и иерархия правовых актов города Москвы, которые, следует, отнести к числу указанных источников:
1. Устав города Москвы и иные законы города Москвы;
2. Решения Уставного суда города Москвы;
3. Постановления Московской городской Думы;
4. Акты Мэра Москвы;
5. Акты Правительства Москвы;
6. Акты органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы в установленных законом случаях;
7. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы и соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти города Москвы.
1. Согласно ст.10 Устава Основной закон города Москвы в соответствии с Конституцией, федеральным законодательством устанавливает полномочия субъекта Российской Федерации, территориальное устройство города, статус органов государственной власти, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую и финансово-экономическую основу их деятельности, организацию местного самоуправления, формы прямого волеизъявления жителей и их участия в деятельности органов публичной власти города Москвы. Устав имеет прямое действие и применяется на всей территории города Москвы. Он имеет высшую юридическую силу по отношению к другим законам города Москвы, правовым актам органов государственной власти города и органов местного самоуправления, их должностных лиц[23].
Закон города Москвы от 14 декабря 2001 г. № 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" (ст.1) устанавливает, что законы города Москвы - нормативные правовые акты города Москвы высшей юридической силы, принимаемые Московской городской Думой или жителями города Москвы на референдуме города и подписываемые Мэром. Постановления Московской городской Думы - правовые акты города Москвы организационно-распорядительного характера, принимаемые указанным законодательным и представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам его компетенции и подписываемые Председателем Московской городской Думы.
В случае противоречия закону города Москвы иных правовых актов города Москвы действует закон города Москвы. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы города, постановления Московской городской Думы. Законы города Москвы, постановления Московской городской Думы не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон.
Кроме этого, данный закон детально регламентирует порядок принятия законов города Москвы (законодательный процесс), который состоит из следующих стадий: реализация права законодательной инициативы; рассмотрение проекта закона на заседаниях Московской городской Думы в трех чтениях; принятие закона; подписание и обнародование закона Мэром Москвы; опубликование и введение в действие закона[24].
2. В соответствии с Законом г. Москвы от 13 февраля 2002 г. № 10 "Об Уставном суде города Москвы" (ст.67) решением такого суда является правовой акт, принимаемый на его заседании, выражающий волю Уставного суда или констатирующий, определенные обстоятельства. Решение Уставного суда окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения[25]. Такое решение действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Уставу, утрачивают силу и не подлежат применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных не соответствующими Уставу, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном законом порядке.
Положения констатирующей и мотивировочной частей решения Уставного суда не могут служить основанием для принятия каких-либо правовых актов или совершения юридически значимых действий[26].
Решение Уставного суда подлежит исполнению немедленно после опубликования, если иные сроки специально в нем не оговорены. Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Уставного суда влечет ответственность, установленную федеральным законодательством и законодательством города Москвы[27].
Представляется, что отнесение решений Уставного права города Москвы к числу источников уставного права является вполне оправданным исходя из того, что они имеют единую конституционно-правовую природу с решениями и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, которые в настоящее время фактически выступают в качестве источников конституционного права[28].
Это подтверждается и зарубежным опытом конституционно-правового регулирования общественных отношений. В частности, в странах с романо-германской системой права, наряду с юридическим непризнанием судебной практики в качестве источника права, решения конституционных судов традиционно признаются в качестве нормативных правовых актов, имеющих общеобязательный характер. Так, в ФРГ и Литве решения конституционных судов определяются как имеющие силу закона, в Австрии - содержащие правоположения, в Испании - по сути как судебные прецеденты, в Казахстане - нормативные акты, являющиеся составной частью действующего права, в Азербайджан, Армении, и Беларуси - акты нормативного характера).
3. Согласно ст.41 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. акты Мэра Москвы являются обязательными для исполнения на всей территории города. Такие акты бывают двух видов: указы Мэра - правовые акты, издаваемые им по вопросам нормативного характера, а также по иным вопросам, предусмотренным федеральными законами и законами города Москвы; распоряжения Мэра - правовые акты, издаваемые им по вопросам оперативно-распорядительного характера. Правовые акты, издаваемые Мэром, не могут противоречить Конституции, федеральным конституционным и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, указам Президента, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу и законам города Москвы.
Нормативные правовые акты Мэра Москвы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. Они направляются в Московскую городскую Думу в двухнедельный срок со дня их подписания[29].
4. Согласно ч.6, ст.44 Устава города Москвы Правительство Москвы принимает постановления, которые подписываются Мэром Москвы, а в его отсутствие - лицом, осуществляющим его полномочия в соответствии с указом Мэра Москвы. Постановление считается принятым, если за него проголосовало более половины членов Правительства Москвы[30].
В соответствии с ст.19 Закона Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 "О Правительстве Москвы" в форме постановлений издаются правовые акты Правительства Москвы, имеющие нормативный характер. Правовые акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Мэром Москвы или лицом, исполняющим его обязанности. Такие правовые акты являются обязательными для исполнения всеми органами исполнительной власти города Москвы, всеми физическими и юридическими лицами на территории города.
Правительство Москвы осуществляет контроль за исполнением принятых им актов непосредственно и через подведомственные ему органы исполнительной власти города Москвы. Правовые акты Правительства Москвы могут быть признаны недействительными в судебном порядке[31].
5. К числу актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы помимо перечисленных выше правовых актов Мэра и Правительства, ст.48 Устава города относит следующие правовые акты, которые не могут носить нормативный характер, а значит являться источником уставного права Москвы:
- распоряжения заместителей Мэра в Правительстве Москвы;
- распоряжения и приказы руководителей отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти города Москвы;
- приказы и распоряжения руководителя Аппарата Правительства;
- распоряжения министров Правительства;
- распоряжения и приказы руководителей отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города;
- распоряжения и приказы префектов административных округов;
- распоряжения и приказы руководителей управ районов;
- акты других должностных лиц органов исполнительной власти города Москвы, принятые в рамках их компетенции;
- акты, изданные органами исполнительной власти города Москвы и должностными лицами органов исполнительной власти города Москвы совместно с иными органами и должностными лицами органов исполнительной власти.
Указанные акты могут быть отменены Мэром города Москвы в случае, если они не соответствуют законодательству, приняты с нарушением действующих правовых актов или их выполнение не обеспечено финансовыми или материальными ресурсами[32].
6. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы и соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти города Москвы. При этом, Устав и законодательство города Москвы отнеся указанные договоры и соглашения к числу правовых актов города Москвы, не определяют их место в иерархии источников уставного права, что в какой-то мере не соответствует требованиям ч.5, ст.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которыми такие договоры и соглашения в иерархии нормативных правовых актов, занимают следующее место после Конституции Российской Федерации и федеральных законов[33].
Вместе с тем, исходя из того, договоры и соглашения не являются источниками, характерными для принятой в России романо-германской правовой системы, заслуживает внимания точка зрения авторов комментария к Уставу города Москвы о том, что “четкое определение места и роли публично-правовых актов договорного регулирования в правовой системе Москвы могло бы привести к весьма нежелательным коллизиям между различными конституционно-договорными нормами[34].”
Нетрудно заметить, что приведенные выше положения ст.9 Устав города Москвы при определении правовых актов города Москвы, закрепляют источники, характерные как для романо-германской правовой системы, так и - англо-саксонской, а именно, договоры, соглашения в области государственного строительства и судебные решения (прецеденты), содержащих нормативные предписания, по вопросам организации государственной власти.
Сочетание в системе правовых актов города Москвы источников, характерных для различных правовых семей, объясняется, по нашему мнению, тем, что в настоящее время российская правовая система находится в переходном состоянии, открытом для обмена идеями, опытом и взаимодействия с любой правовой системой и прежде всего, англо-саксонской [35].
В отечественной, и в зарубежной литературе на основе анализа реальных процессов в мировом правовом пространстве отмечается сближение правовых систем в условиях глобализации, что проявляется и в системе источников права. Это находит выражение как в развитии в странах романо-германской правовой семьи судебного правотворчества (высшими судебными инстанциями) при сохранении ведущей роли закона среди правовых источников, так и в возрастании роли закона, статутного права в странах англосаксонской правовой семьи, где исторически главенствующая роль принадлежит такому источнику права, как судебная практика (судебный прецедент).
Оценивая значение судебного правотворчества в странах романо-германской правовой семьи, один из ведущих компаративистов мира французский ученый Р. Давид констатировал, что право в этих странах "состоит не только из правовых норм, сформулированных законодателем, оно включает и их толкование судьями". "Чтобы судить о важности судебных решений в выработке права, следует и здесь остерегаться готовых формул, которые, стремясь подчеркивать исключительность закона, отказываются признавать источником права судебную практику. Эти формулы несколько смешны, когда их употребляют в такой стране, как Франция или ФРГ, где судебная практика в ряде сфер играет ведущую роль в развитии права и где доктринальные произведения зачастую являются не чем иным, как изложением судебной практики. Они также неверны, хотя на первый взгляд может показаться иначе, и в странах, где доктрина мало или совсем не уделяет внимания судебной практике. Подобное отношение к судебной практике - чаще всего признак разрыва между теорией и практикой, между университетами и дворцами правосудия"[36].
Следует отметить, что Устав города Москвы не упоминает в качестве источника права общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Вместе с тем, согласно ч.4, ст.15 Конституции они являются составной частью её правой системы, а в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем международным договором, то применяются правила международного договора.
Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" законодательно закрепив в преамбуле положение о том, что Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение обычных и договорных норм, открывает возможность прямого действия и применения норм международного права органами власти, включая органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Заинтересованные физические и юридические лица могут ссылаться прямо на нормы международного права при разрешении споровмежду собой и с государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями[37].
Включение Конституцией России общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в правовую систему нашей страны является важным историческим шагом. Оно коренным образом меняет понятие правовой системы России, структуру системы источников как отрасли конституционного права, так и ее подотрасли – конституционного (уставного) права каждого в отдельности субъекта Российской Федерации, например города Москвы, в том числе ставит по-новому вопрос о соотношении, иерархии правовых актов по их юридической силе. Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также ратифицированные международные договоры занимают прочные позиции среди федеральных источников конституционного права, уступая в юридической силе лишь положениям Конституции России, федеральных конституционных законов о поправках к Конституции и иным федеральным конституционным законам, а согласно ч.2, ст.17 Конституции в области защиты прав человека и гражданина занимают приоритетное положение наряду с конституционными нормами. Правило ч.4, ст.15 Конституции о приоритете международных договоров над нормами национального законодательства обязательно для правотворческих и правоприменительных органов, как Российской Федерации, так и субъектов Федерации.
Таким образом, мы приходим к выводу о том, что к числу источников уставного права города могут быть отнесены:
1. Конституция Российской Федерации;
2. Федеральные конституционные законы, федеральные законы;
3. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;
3. Устав и законы города Москвы;
4. Указы и распоряжения главы Российского государства;
5. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
6. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и др.
7. Решения Уставного суда города Москвы;
8. Указы и распоряжения Мэра Москвы;
9. Постановления Правительства Москвы;
10. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы и соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти города Москвы.