Навыками использования института межмуниципального сотрудничества.
§ 1. Проблемы соотношения организационной
и социальной основ местного самоуправления
Организационная и социальная основы местного самоуправления тесно связаны между собой. Их соотношение вызывает дискуссии в юридической литературе. Рассмотрим вопрос о природе и понятии этих двух типов общественных отношений местного самоуправления.
Социальная основа включает в себя жителей муниципального образования, образующих социально-территориальную (поселенческую) общность <1>, а также функции социального характера. К функциям социального характера А.Ф. Галкин и А.В. Пикулькин относят: образование, здравоохранение, культуру, физкультуру и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, средства массовой информации и др. <2>.
--------------------------------
<1> Барулин В.С. Социальная философия. М., 1999. С. 83.
<2> Государственное регулирование экономики и социальный комплекс / Под ред. Т.Н. Морозовой и др. М., 1997. С. 107 - 112.
Законодательство Российской Федерации и ее субъектов закрепляет социальную природу местного самоуправления. Это проявляется в том, что местное самоуправление осуществляется обязательно в населенных пунктах, т.е. там, где проживают люди. Кроме того, социальный характер местного самоуправления выражен в целой системе прав граждан на местное самоуправление. Каждый житель в отдельности и сообщество в целом обладают правом участия в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, в местных референдумах, в собраниях (сходах), в проведении отзыва депутатов и других выборных должностных лиц, в митингах, демонстрациях, шествиях, пикетировании, в осуществлении народной правотворческой инициативы и т.д.
Реализуя эти права, жители становятся участниками процесса управления, которое имеет социальный характер. Социальная общность, являясь субъектом отношений, сознательно организует все процессы, связанные с осуществлением управления. Действия жителей направлены на установление, изменение и прекращение определенной группы прав и обязанностей, образуемых ими других субъектов местного самоуправления, а также субъектов, не создаваемых ими, но вступающих с ними в различные отношения.
Главная цель местного самоуправления состоит в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь людей.
В условиях социального государства, которое провозглашает ст. 7 Конституции РФ, иного и быть не может.
Социальная основа местного самоуправления тесно связана с организационной основой, т.к. организационная основа производна от социальной. Это означает, что социальная основа является первичной по отношению к организационной. Они соотносятся как система (социальная основа) и ее элемент (организационная основа).
Социальная основа состоит из более широкого круга общественных отношений, нежели организационная. Социальную основу местного самоуправления можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации социальных функций местного самоуправления.
Как видим, организационная основа является составной частью социальной основы. Местное сообщество, состоящее из социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного значения, но еще и создает организационную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление.
Социальная основа тесно связана и с территориальной основой. Это две взаимозависимые группы отношений, складывающихся в местном самоуправлении. Весьма важный вывод о взаимосвязи этих двух основ делает В.С. Барулин <1>. Он считает, что территория является естественной предпосылкой в любой существующей и функционирующей социальной общности, ибо общностей вне конкретных территорий вообще нет и не может быть. Пожалуй, это абсолютно точное утверждение с точки зрения как объективного, так и субъективного права.
--------------------------------
<1> Барулин В.С. Социальная философия. М., 1999. С. 88.
Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления, поэтому она не может выступать в качестве самостоятельного структурного элемента организационной основы. Она не является субъектом правоотношений, в качестве которых выступают, например, органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления.
Разночтения в определении элементов, составляющих организационную основу местного самоуправления, по-видимому, связаны со значением терминов "организационный", "орган", "организация".
Так, в Словаре русского языка С.И. Ожегова <1> термин "организационный" определяется как относящийся к организации.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1975. С. 418.
В Советском энциклопедическом словаре "организационное" бюро ЦК ВКП(б) определяется как исполнительный орган <1>. Из этого следует, что термин "организационный" произведен от терминов "орган", "организация".
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1986. С. 936.
В свою очередь, термин "орган" определяется как учреждение, выполняющее определенные задачи <1>, как государственное, общественное, местное учреждение <2>, как орудие, средство <3>.
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1986. М., 1975. С. 934.
<2> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 417, 418.
<3> Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. СПб., 1996. Т. 2. С. 690.
Термин "учреждение" употребляется в двух значениях: как организация (орган) и как действие по созданию организации (органа). "Учреждение" во втором значении является одной из стадий создания организации (органа). Жители муниципального образования, выбирая в ходе выборов представительный орган местного самоуправления, тем самым учреждают его. В результате выборный орган становится представительным учреждением.
Как видим, термин "учреждение" как действие жителей имеет совершенно иное значение по сравнению с термином "учреждение" как орган (организация).
Это позволяет сделать вывод о том, что жители муниципального образования как социально-территориальная (поселенческая) общность не являются органами и не могут быть включены в качестве составного элемента организационной основы. Они лишь создают эту основу.
В состав организационной основы целесообразно включение выборных должностных лиц местного самоуправления, которые непосредственно организуют работу представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей <1>.
--------------------------------
<1> Большой энциклопедический словарь. М., 1991. Т. 1. С. 404.
Как уже было замечено, в состав социальной основы входят не только жители как социально-территориальная (поселенческая) общность, но и функции социального характера, которые занимают значительное место в системе местного самоуправления. Если рассматривать соотношение терминов "функции" и "органы" с точки зрения их первичности, то можно утвердительно сказать, что термин "функции" является первичным по отношению к термину "орган" (организация, учреждение). Объясняется это следующим.
Вначале появился человек, затем сформировались направления его деятельности, т.е. функции. Объединение людей в племена, общины, союзы общин потребовало увеличения объема и числа функций, т.е. постепенно сформировалась целая система направлений деятельности. В целях упорядочения выполнения этих функций возникла необходимость создания аппарата управления, т.е. органов (организаций).
Например, важнейшие направления деятельности органа осуществлялись собраниями его членов, в то же время большая их часть реализовывалась в оперативном порядке выборными должностными лицами, которые имели своих помощников, т.е. аппарат управления. Из этого следует, что институт должностного лица, а также органа власти как организующих элементов, возникает с определенной целью - для реализации уже сложившихся в естественных условиях функций. Иначе говоря, органы создавались на основе сложившихся функций и для реализации этих функций. Без человека, без функций нет необходимости в создании органа и тем более организационной структуры.
Организационная основа местного самоуправления представляет собой совокупность общественных отношений, касающихся наименования структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.
§ 2. Понятие и структура органов местного самоуправления.
Должностные лица местного самоуправления
2.1. Понятие и виды органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В указанной статье не сказано конкретно, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке. Причем формирование их должно осуществляться только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Что касается других органов местного самоуправления, то их Конституция не называет. Такое право Основной Закон государства предоставляет федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.
Нормы Конституции о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы. А это означает, что данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации..." (2003 г.) предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах..." (в ред. от 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15 июня 2007 г., 27 мая 2014 г.).
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Таким образом, новый Закон устранил существенный пробел относительно исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования.
Реализация функций органами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.
Правовой способ включает в себя процесс подготовки и принятия решений. Организационный способ предполагает использование структуры органов и их организаторских возможностей для выполнения принятых решений и доведения их результатов до жителей муниципального образования.
На них возложены функции комплексного развития инфраструктуры территорий. Все функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, они осуществляют самостоятельно, без вмешательства государственных органов.
Конституция Российской Федерации (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления тем, что они не входят в систему органов государственной власти.
В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются принципами взаимодействия с другими субъектами правоотношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Нельзя сказать, что они не взаимодействуют, например, с государственными органами. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований имеют специальные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами. Такое взаимодействие закреплено не только в законах и уставах. Оно все больше проявляется в практической деятельности органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции.
2.2. Структура органов местного самоуправления