Органы Прокуратуры и иные субъекты правовой охраны Основного закона
Существенную роль в деле правовой охраны Российской Конституции играет Прокуратура Российской Федерации. Деятельность данного органа носит преимущественно надзорный характер. Необходимость сохранения прокуратуры как самостоятельного органа, усиления ее общенадзорной деятельности напрямую связывается с необходимостью обеспечения реальной, эффективной, всеохватывающей правовой охраны Конституции Российской Федерации. Анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о нерешении вопроса о контроле за соответствием Конституции РФ правовых актов, издаваемых по вопросам ведения субъектов РФ, актов местного самоуправления. Это такие сферы, где не могут развернуться ни конституционные суды, ни Уполномоченный по правам человека, ни иные органы контроля, надзора. Данную функцию правовой охраны Конституции РФ могут выполнять фактически лишь органы прокуратуры в силу их сложившейся системы предоставленных им полномочий.
Надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти законы и издающих правовые акты, соответствие законам которых также проверяется прокурором[102].
В соответствии со статьей 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность прокурора в данном направлении состоит в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнении законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанных выше органов и организаций.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления, власти в субъектах РФ и общественными организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, иным законам Российской Федерации.
Согласно статье 21 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора является:
1. соблюдение Конституции РФ;
2. исполнение законов;
3. законность правовых актов.
К числу лиц, чье соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов проверяется прокурором, законодателем отнесены следующие:
1. федеральные министерства;
2. федеральные службы и иные федеральные органы исполнительной власти;
3. представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
4. органы местного самоуправления;
5. органы военного управления;
6. органы контроля, их должностные лица;
7. органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Для эффективного осуществления своей деятельности прокурор наделен законом определенными полномочиями. В соответствии со статьей 22 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» в их число входит вынесение предостережения о недопустимости нарушения закона, опротестование противоречащих закону правовых актов, внесение представлений об устранении нарушений закона и другое.
С требованием об устранении нарушений закона прокурор может обратиться к тем органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Необходимо отметить, что в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.
Прокуроры некоторых республик активно используют право обращения с ходатайствами в республиканские конституционные суды о неконституционности региональных законов. Так, по запросу прокурора Республики Адыгея Конституционной палатой признан неконституционным указ Президента республики «О временном порядке обеспечения непрерывного функционирования органов местного самоуправления в Республике Адыгея». С аналогичными ходатайствами в Конституционные суды обращались прокуроры Республик Карелия и Саха (Якутия)[103].
Следует отметить, что Конституция РФ 1993 года не включила Генерального прокурора РФ в перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы и обращения в Конституционный Суд РФ. Однако данный пробел в определенной степени восполнен Законом о прокуратуре. Так, в соответствии со статьей 9 прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Пункт 6 статьи 35 закрепил право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Данные полномочия укрепляют взаимодействие органов, осуществляющих правовую охрану Конституции, и тем самым делают эту деятельность более совершенной. Конституция РФ и Закон «О Прокуратуре Российской Федерации» стали, несомненно, важным шагом на пути совершенствования общенадзорной деятельности прокуратуры. Анализ указанных актов позволяет нам сделать вывод о том, что Прокуратура РФ играет большую роль в деле осуществления правовой охраны Основного закона нашей страны, в частности, конституционного надзора.
Отметим, что в Конституции РФ фактически отсутствуют положения, касающиеся полномочий Федерального Собрания РФ в области конституционной охраны. Заметим, что в прежнем Основном законе предусматривались полномочия парламента на отмену тех или иных актов, не соответствующих Конституции. Сейчас прямое отношение к институту правовой охраны основного закона имеет лишь право Совета Федерации назначать на должность судей Конституционного Суда РФ. Однако большая роль в деле осуществления предварительного конституционного контроля в ходе подготовки и принятия законопроектов принадлежит Федеральному Собранию.
Указом Президента РФ № 741 от 21 июня 2001 года была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. На эту Комиссию возлагается обязанность оказания содействия в устранении возможных разногласий в процессе работы по приведению конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
На Министерство юстиции Российской Федерации также возлагаются определенные задачи и функции в сфере правовой охраны Основного закона. Оно обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности; проводит юридическую экспертизу проектов нормативно-правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ; принимает участие в подготовке проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также проектов поправок к ним.
Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что в деле охраны Конституции РФ участвует широкий круг органов и лиц. И это вполне объяснимо. Ведь Конституция РФ является основным законом нашего государства, в котором закреплены важнейшие устои жизни общества и страны в целом. Конституция Российской Федерации, как основной закон нуждается в особой правовой защите. Причем осуществлять ее должны как органы государственной власти Российской Федерации и их должностные лица, так и органы государственной власти в ее субъектах. В широком смысле субъектами охраны Конституции должны являться все те организации, органы, учреждения и лица, которые разделяют конституционные положения и хотят, чтобы они нашли свое воплощение в жизни. Полномочия органов, обладающих правом осуществлять юридическую охрану Конституции России, должны быть четко прописаны в законодательстве.
Создание такого органа, как Общественная палата в нашем государстве, также является важным шагом в деле правовой охраны Российской Конституции.
Тема 1.3. Основы конституционного строя