Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года
Если с января по апрель 1993 г. велась интенсивная подготовка к всероссийскому референдуму (сначала по основным положениям проекта новой Конституции, а затем по вопросам, утвержденным Съездом народных депутатов в ответ на предложенный Президентом РФ перечень), то май, июнь и июль 1993 г. прошли под знаком ощутимого всплеска интереса (общественного, политического, научного, международного) непосредственно к проекту Конституции Российской Федерации.
Всероссийский референдум состоялся 25 апреля 1993 г. Активно отстаивавшаяся формула ответов по четырем вопросам «да-да-нет-да» была в итоге получена не целиком. Референдум показал, что значительная часть активных избирателей хотят проведения досрочных выборов как народных депутатов (свыше двух третей участвовавших), так и Президента РФ (практически половина принявших участие в голосовании, 49,5 процента, при этом «нет» новым выборам сказало меньшее количество - 47,1 процента). Но почти 59% высказались за доверие Б.Н. Ельцину.
Решающими для его итогов, как отмечает в своем труде по истории парламента В.Л. Шейнис, явились «перевес в средствах массовой информации и воздействие на избирателей, которое чуть позже получило название административного ресурса»[47]. Однако ввиду очевидной патовости ситуации именно указанная формула была названа победной и стала краеугольным основанием для дальнейших действий получившего доверие избирателей Президента в части конституционной реформы. Примечательно высказывание Г.Э. Бурбулиса в день открытия Конституционного совещания в Кремле 5 июня 1993 г.: «Я согласен на компромисс в рамках того рубежа, который определен был референдумом 25 апреля... Понимаю я его очень просто: большинство активных избирателей сказали «нет» советской политической системе и сказали «да» новому общественному государственному строю в России».
Для конституционного процесса референдум означал то, что Съезд народных депутатов может принять новую Конституцию; мандата на его роспуск требуемое Конституционным Судом большинство избирателей не дало.
Итак, с одной стороны, Президент получил вотум доверия, а с другой - иного законного органа для принятия Конституции, кроме как Съезда народных депутатов РФ, строго говоря, не было. И конституционную реформу следовало довести до логического конца в полной неопределенности ситуации.
Инструментарий референдума был апробирован Президентом уже второй раз за два года. Поскольку набор сильнодействующих средств в арсенале был ограниченным, следующим неизбежно должен был стать проект Конституции Российской Федерации.
Референдум придал ускорение конституционному процессу. 29 - 30 апреля был представлен и опубликован подготовленный по инициативе Президента РФ проект Конституции Российской Федерации. В период сосуществования двух официальных проектов Конституции - президентского и Конституционной комиссии (последний не вполне точно называли парламентским) все органы государственной власти РФ, субъекты Федерации, многие граждане России, отечественные и зарубежные эксперты оказались вовлечены в открытый состязательный конституционный процесс.
Надо сказать, что спор двух проектов Конституции имел для судеб российского конституционализма принципиальное значение.
К тому времени, в немалой степени благодаря усилиям Президента России и возглавлявшейся им Конституционной комиссии, произошло внедрение в политический лексикон и общественное сознание самой концепции конституционного строя. Мало кто уже оспаривал нацеленность реформы на построение в Российской Федерации суверенного, демократического, федеративного социального правового государства, где власть ограничена правом и конституционным строем.
Основные споры велись по поводу других вопросов.
Во-первых, о механизмах конституционализма, гарантиях невозвращения государства к строю, на доктрине конституционализма вроде бы основанному, но во многих своих чертах таковым не являющемуся[48].
Здесь предметом дебатов стал ключевой момент организации высшей государственной власти. Сторонники одной линии отмечали неготовность России работать в условиях разделения ветвей власти, утверждая, что для нашей страны традиционным является иерархическое подчинение, которому соответствовало бы единство государственной власти под началом Президента. Ставилась под сомнение применимость самого принципа разделения властей, который требует высокой конституционной и политической культуры, навыков и практики сосуществования и сотрудничества институтов власти.
Речь велась о неизбежности особенного института, ствола власти, который смог бы стоять на страже конституционного строя, выступая гарантом и посредником между ветвями власти на переходный период. Предложенная в президентском проекте форма правления предполагалась как модель для переходного периода, ибо полагали, что думать о Конституции национального согласия станет возможным лишь тогда, когда Россия станет стабильным обществом, а базисные ценности будут разделяемы основными политическими силами; в условиях же раскола в обществе невозможно создать Конституцию на десятилетия[49].
Примечательное заявление на эту тему сделал 12 мая на совещании руководителей субъектов РФ Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин: «Если мы не найдем в себе духовные силы, волевые усилия для того, чтобы предотвратить эти односторонности, тогда завтра можно с помощью односторонней воли навязывать все что угодно; общество, проглотившее один раз неконституционные методы, никогда, долгие, может быть, годы не выберется к конституционализму. Недавно я слышал рассуждения по поводу споров о проекте Конституции, и даже сторонники одного из вариантов, вот этого последнего президентского, признали в диспуте: да, что-то такое с полномочиями парламента и балансом Президента и парламента не то. И в споре один из этих сторонников говорит: ну ничего, через 15 лет мы поправим положение и сделаем парламент более сильным. Это уже, по-моему, очень ценное признание, чтобы задуматься»[50].
Не веря в самоограничение верховной власти, многие, напротив, указывали на основополагающую роль положения о разделении властей, обязывающего их к взаимному сотрудничеству и взаимному контролю, подчеркивая, что новые традиции поведения государственной власти должны закладываться именно во время «переходного конституционного периода», а не десятилетия спустя, когда конституционная реформа завершится с возможными перекосами.
После референдума Президент стал последовательно проводить свою линию конституционного процесса. На пресс-конференции в Кремле 8 мая 1993 г. он обосновал ее так: «Легитимность на сегодняшний момент из всех ветвей власти имеет только Президент. У других ветвей власти легитимность бывшей РСФСР. Согласно Конституции первичным носителем власти является народовластие, а народ своим голосованием на референдуме отдал это право власти Президенту. Поэтому Президент вправе внести предложение о том, чтобы Конституция принималась или Советом Федерации, или Конституционным собранием. Это опыт многих стран мира».
Этой линии строго придерживались члены президентской команды. Руководитель Администрации Президента С.А. Филатов на встрече с автором этих строк 19 мая 1993 г. заявил, что референдум дал Президенту легитимное право направлять конституционный процесс. Похожую позицию занял и С.М. Шахрай: после референдума Съезд уже не имеет легитимного права самостоятельно принимать новую Конституцию.
Президент опирался на глав республик, руководителей администраций регионов, а также задуманное Конституционное совещание. Проводилась мысль, что при такой поддержке Президент сможет сам назначить новые выборы и вынести вопрос о Конституции на референдум (в частности, об этом говорил Г.Х. Попов). План действий по завершению конституционной реформы был предложен 14 мая группой влиятельных соратников Б.Н. Ельцина из числа действующих и бывших народных депутатов РФ и СССР; вариант был реализован лишь частично[51].
Однако в соответствии с Постановлением Седьмого СНД РФ необходимо было подготовить и провести специальный Съезд, посвященный вопросам о новой Конституции Российской Федерации. 29 апреля 1993 г. Верховный Совет Российской Федерации установил его дату - 17 ноября 1993 г. В контексте выполнения этих двух решений высшего органа власти и его постоянно действующего законодательного органа и следует рассматривать деятельность Конституционной комиссии, связанную с работой над проектом Конституции в тот период.
Председатель Конституционной комиссии Б.Н. Ельцин после пленарного заседания 9 февраля 1993 г. на семь месяцев отошел от непосредственного руководства Комиссией (но не от предмета ее деятельности). Комиссия потеряла несколько видных членов, перешедших на работу в структуры исполнительной власти. В то же время возрос интерес к участию в ее работе со стороны народных депутатов РФ - не членов Комиссии, а также представителей конституционных комиссий субъектов Федерации (договоренность о чем была достигнута в 1992 г.). Формы проведения заседаний стали более разнообразными, о чем свидетельствует их перечень в 1993 г. Как минимум половина заседаний этого перечня состоялась в творчески и политически насыщенный период мая - июня.
Усилия представителей Конституционной комиссии, делегированных для переговоров с президентской стороной, завершились взаимным обменом проектов Конституции. 5 мая Президенту РФ был направлен проект, подготовленный Конституционной комиссией. 6 и 8 мая Президент РФ официально направил свой проект Конституции (Основного Закона) Российской Федерации в Комиссию, а также в Верховный Совет. Документ стал предметом детального изучения.
7 мая состоялось пленарное заседание Конституционной комиссии. Был утвержден доработанный в Комиссии проект Конституции Российской Федерации, а на рассмотрение Верховного Совета решили внести проект Постановления «О порядке учета предложений субъектов Федерации по проекту новой Конституции Российской Федерации». Был рассмотрен и проект Конституции (Основного Закона) Российской Федерации, направленный в Конституционную комиссию Президентом РФ. Комиссия признала, что президентский проект содержит ряд положений, которые необходимо учесть при доработке проекта Конституции Российской Федерации, заодно отметив, что отдельные положения президентского проекта существенно ограничивают экономические, политические и гражданские права человека, нарушают принцип разделения властей. Председателю Конституционной комиссии Б.Н. Ельцину совместно с заместителем Председателя Н.Т. Рябовым было предложено сформировать рабочую группу для завершения работы над проектом Конституции Российской Федерации.
Решения пленарного заседания Комиссии получили развитие на расширенном совещании членов Рабочей группы Комиссии 11 мая, где была подтверждена линия, направленная на предотвращение ситуации «двух проектов Конституции» за основу принять легитимный проект, в свое время представленный Президентом и утвержденный Шестым СНД РФ и Конституционной комиссией, но с обязательным использованием положений президентского проекта при его доработке.
Утвержденный график работы над конституционным проектом на май впоследствии был строго выдержан, все его пункты оказались выполнены.
Тем временем был издан принципиальный Указ Президента России от 12 мая 1993 г. № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации», которым был определен порядок завершения подготовки новой Конституции через соответствующие органы - рабочую комиссию и Конституционное совещание. Его положения получили развитие в Указе Президента РФ от 20 мая 1993 г. № 718 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации».
В сложившихся условиях начиная с конца апреля 1993 г. Комиссия стала ощущать поддержку со стороны руководства Верховного Совета. Р.И. Хасбулатов 12 мая на заседании Верховного Совета, призывая к принятию предложенного Комиссией проекта постановления, даже подчеркнул, что это «морально укрепило бы как-то Конституционную комиссию». Понятно, что такое «потепление» было вызвано решительными действиями Президента.
Но инициатива была уже упущена. Вопреки ранее принятым решениям Съезда, Верховного Совета, Конституционной комиссии, работавшей под председательством Президента, за основу для доработки на Конституционном совещании был взят проект Конституции, представленный Президентом главам субъектов Федерации. Действия и решения Президента, связанные с процедурой принятия новой Конституции, вызвали серьезную озабоченность парламента, отметившего, что от работы над проектом Конституции фактически отстранены представительные органы субъектов Федерации, а обозначенные в Указе сроки доработки проекта исключают его широкое общественное обсуждение. Верховный Совет РФ опасался «параллельного» законодательного процесса, организованного Президентом РФ в обход конституционных органов государственной власти[52].
Камнем преткновения, конечно же, являлся вопрос о роли Съезда народных депутатов в схеме принятия Конституции. Новая Конституция, согласно действовавшему законодательству, могла быть принята или Съездом, или всероссийским референдумом. По вопросу подсчета голосов, необходимых для ее принятия на референдуме, существовала четкая правовая норма: решение считается принятым, если за него проголосовали более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.
Некоторые демократы между тем высказывали сомнения в успехе досрочных выборов депутатов в октябре 1993 г. (именно этот срок предрекал Б.Н. Ельцин). Так, один из учредителей блока реформистских сил, В.Ф. Шумейко, и член Президентского совета П.С. Филиппов сообщали, что, по мнению аналитиков, «новый парламент будет еще хуже, чем нынешний, - в смысле количества и организованности антиреформаторских сил», а «если в ходе предстоящих выборов мы получим популистский непрофессиональный парламент, то - в силу его большей легитимности - он спокойно может остановить любые реформы». Упование на административный ресурс тогда еще представлялось достаточно зыбким основанием для успеха на выборах.
Вопрос постепенно выходил за рамки научного спора о модели устройства государственной власти. Р.И. Хасбулатов на совещании в Самаре 28 мая заявил, что «шоу с новой Конституцией затеяно с целью отвлечь внимание общественности от провалов в экономике и кричащих фактов коррупции, о которых говорил А.В. Руцкой», и предложил провести референдум сразу по трем проектам Конституции, которые отражают точки зрения трех групп, на которые разделено общество, - «радикалов», «центристов, поддерживающих парламентский строй» и «приверженцев социалистической идеи».
Между тем за спором двух ветвей федеральной власти внимательно следили в республиках в составе Российской Федерации. В условиях все большей политизации конституционного процесса представители субъектов Федерации, собравшиеся на консультативной встрече в Санкт-Петербурге 29 мая, заявили: порядок рассмотрения и принятия новой Конституции России должен быть приведен в соответствие с той политической реальностью, которая сложилась после подписания Федеративного договора и референдума 25 апреля. В случае если федеральные власти не сумеют прийти к согласию по вопросу о принятии Конституции, руководители регионов были готовы взять инициативу на себя. Руководители верховных советов 11 из 19 российских республик отвергли «неконституционные способы принятия» Конституции. (Включение в президентский проект Федеративного договора, как видим, не привело еще к его безоговорочной поддержке бывшими автономиями.) Но выдвижение со стороны субъектов РФ ультимативных требований о принятии ими инициативы на себя тоже не могло рассматриваться как конституционный способ принятия Конституции РФ.