Проект Конституции Российской Федерации, одобренный Конституционным совещанием
Конституционное совещание открыло новый этап в российском конституционном процессе и, безусловно, стимулировало завершение подготовки проекта нового Основного Закона во взаимовлиянии двух проектов Конституции - президентского проекта и проекта Конституционной комиссии.
К чести участников Конституционного совещания, и, прежде всего, членов его Рабочей комиссии, они вышли за установленные изначально формальные рамки. Внесенный Президентом РФ проект Конституции РФ обсуждался в группах совещания и в его Рабочей комиссии параллельно с проектом Конституции РФ, подготовленным Конституционной комиссией. Проект Конституционной комиссии в полной мере лег в основу материалов работы Конституционного совещания и в основу ряда глав Конституции РФ, хотя сама Конституционная комиссия как орган к этому времени все более оказывалась на периферии конституционного процесса.
Конституционная комиссия свою функцию подготовки и согласования проекта Конституции Российской Федерации во многом выполнила на предыдущей стадии конституционной реформы. Проект Конституционной комиссии вовсе не превратился в историю, во что-то постороннее; с его богатой политико-правовой историей, научным и общественным весом он был серьезным фактором, который учло Конституционное совещание.
Понимая, что Конституционную комиссию отодвигают от подготовки и согласования проекта Конституции, 28 членов Комиссии и ряд ее ведущих экспертов (прежде всего, Л.С. Мамут, Б.А. Страшун, Е.А. Данилов и некоторые другие) приняли участие в Конституционном совещании, где продолжали проводить идеи проекта Конституционной комиссии и в сложившейся ситуации вносили свой вклад в корректировку многих положений первоначального президентского проекта.
И это им в немалой степени удалось, что подчеркивалось в Заявлении этих коллег, направленном 16 июня в адрес Конституционной комиссии: «Значение Конституционного совещания, по нашему мнению, состоит в том, что на нем фактически уже произошло объединение двух исходных проектов новой Конституции Российской Федерации (президентского и парламентского), и их как отдельных проектов, с нашей точки зрения, больше не существует. Речь идет о доработке единого общего проекта, в который должно войти все лучшее, что есть в парламентском и президентском проектах»[38].
На Конституционном совещании происходила своего рода реабилитация норм проекта Конституционной комиссии, подвергшегося в СМИ зачастую огульной политической обструкции, но признаваемого многими политиками и правоведами. Многое, что говорилось тогда в пылу борьбы против проекта Конституционной комиссии, делалось только внешне, в угоду актуальной политике и отчасти чьим-то амбициям. Но по содержанию проект воспринимался все-таки достаточно адекватно: многие из его норм были тщательнее отработаны и к тому же прошли многократную «обкатку» на обсуждениях разного уровня.
Свидетельство тому - одна из упоминавшихся записок Ю.М. Батурина Б.Н. Ельцину от 9 июня 1993 г.: «Есть уже примеры взаимоперехода проектов - президентского и Конституционной комиссии. Начинают обсуждение с президентской формулировки статьи и последовательными поправками приходят к формулировке Комиссии. Но и наоборот. Это выигрышный пример»[39].
Наблюдатели отмечали относительную близость двух проектов, тексты которых на две трети были схожими. Но ведь констатация совпадения текстов на самом деле свидетельствовала о восприятии текста проекта Конституционной комиссии изначальным президентским проектом. Второй появился позже и не без влияния первого.
Публикуемые в ходе общественного исследовательского и издательского проекта «Из истории создания Конституции РФ» документы подтверждают наше понимание, что Конституция РФ как конечный продукт стала результатом единения двух равнозначных проектов, в основном осуществленного Конституционным совещанием под политическим руководством Президента РФ и его Администрации. При этом признаем, за проектом Конституционной комиссии был значимый конституционно-идеологический и текстуальный вклад в окончательный документ, за исключением роли и места Президента, Правительства и парламента – «сердцевины» новой Конституции[40].
Проект Комиссии отличался высокой степенью легитимности: проект в свое время был представлен Президентом, утвержден шестым Съездом народных депутатов и Конституционной комиссией, а массив решений Съезда и Верховного Совета РФ по конституционной реформе во многом касался именно этого проекта. Но были и содержательные различия.
В первоначальном президентском проекте вызывала вопросы глава о правах и свободах, которая была сделана, на взгляд ряда конституционалистов (в частности, Б.А. Страшуна), неудачно, вопреки утверждениям некоторых разработчиков, что проект «пронизан духом академика Сахарова». В частности, из президентского варианта были изъяты многие из социально-экономических прав, в определении РФ пропала характеристика государства как социального, ощущалась тенденция к чистому либерализму, который мировым сообществом превзойден в середине и второй половине XX в. Обращало на себя внимание отсутствие некоторых гарантий прав и свобод человека и гражданина, уже существовавших в действующей Конституции РФ - России, а также предусмотренных конституциями некоторых республик в составе РФ и проектом Конституционной комиссии.
Президентский проект содержал особую формулу президентской власти и его конституционно-правового статуса. Критики указывали на несоразмерность значительных конституционных прав при слабости механизмов контроля реальной конституционной ответственности главы государства. Немало споров, в частности, вызывало положение проекта о единстве государственной власти, получившее развернутое воплощение в статусе Президента. Положение, что Президент вырабатывает основные направления внутренней и внешней политики, напоминало критикам ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. У одних наблюдателей возникало предчувствие, что Конституция может стать системным фактором воспроизводства единовластия в России, другие ссылались на вывод Н.А. Бердяева, сделанный вскоре после 1917 г.[41].
Проект Конституционной комиссии, по крайней мере, в начальный период и затем длительно предусматривал президентскую республику, в которой сильного Президента уравновешивал адекватно сильный парламент и содержались механизмы как взаимодействия, так и взаимного уравновешивания[42]. В новом же парламенте предлагалось сохранить лишь треть тех полномочий, которые имел Верховный Совет, причем в числе урезаемых оказывались, прежде всего, кадровые полномочия и полномочия контроля - контроля за исполнительной властью, за исполнением законов, исполнением бюджета и тратой казенных средств и многим другим.
Были вопросы и в отношении трактовки федерализма. Субъекты Федерации назывались разработчиками первоначального президентского проекта, «первичными носителями суверенитета», республики в продолжение Федеративного договора были объявлены суверенными государствами, а все федеративные договоры было предложено инкорпорировать в Конституцию, федеральные полномочия были существенно урезаны (например, в налоговой сфере - до права определять общие принципы налогообложения и сборов). Этим тактическим ходом Кремль стремился перетянуть на свою сторону влиятельную силу, которой тогда являлись республиканские элиты.
В условиях взаимовлияния двух проектов Верховный Совет согласился с этим ключевым предложением Президента РФ и пошел, словами С.Н. Бабурина, на «механическое включение Федеративного договора в текст Конституции» правда, лишь в качестве приложения. Зато на сей раз Конституционное совещание, всерьез восприняв критику за потакание договорно-конституционной концепции, поступило ровным счетом наоборот и исключило Федеративный договор из проекта Конституции.
С.М. Шахрай еще перед началом Конституционного совещания сообщал, что видит окончательный вариант текста как «сплав» из двух проектов (при этом предвидя проблемы при согласовании основных разделов: об устройстве федеральной власти и статусе субъектов Федерации). 7 июня 1993 г. он практически подтвердил вероятность согласования двух проектов. Эту позицию занял после инцидента 5 июня 1993 г. и Президент России. «В работе фактически находятся два известных проекта, именно в работе, а не в конкуренции. Это идет только на пользу дела», - подчеркнул он 10 июня[43].
Выступивший на пленарном заседании Конституционного совещания 10 июня «вместо приболевшего Хасбулатова» Н.Т. Рябов также отверг тезис о взаимной противоположности, несовместимости проектов Конституции Президента и Конституционной комиссии, следовательно, о невозможности выработки единого текста. «Наоборот, получили подтверждение заключения специалистов и политиков о значительном сходстве содержания большинства их положений. Работа в группах показала не только это, но и реальную возможность инкорпорирования ряда норм и даже целых институтов. Например, гарантий прав и свобод человека в один проект из текста другого. Также с достаточной очевидностью выяснилось, что в статьях о правовом статусе личности каталог прав и свобод в обоих проектах в значительной мере тождественен, близки или просто совпадают и формулировки статей»[44]. Ему вторил С.М. Шахрай: «Мы попробуем максимально полно соединить проекты и выработать согласованный единый текст проекта Конституции»[45].
Примечательно признание некоторых других видных участников Конституционного совещания. Так, заместитель Председателя Правительства РФ, один из представителей Президента в совещании Ю.Ф. Яров отмечал, что «главное - все-таки у нас есть проект Конституции, мы не зря потратили столько времени. Интересные люди, интересные мысли. Вы заметили, как меняется. Я уже у себя на группе говорил, что это не президентская Конституция, которую мы наработали. Это наша Конституция. Она совсем будет отличаться, и вы убедитесь, как она будет отличаться».
Между тем первый этап деятельности Конституционного совещания вскоре завершился. 12 июля 1993 г. «доработанный и согласованный» проект Конституции Российской Федерации был подписан его участниками и вскоре опубликован.
Получив от Президента одобренный Конституционным совещанием текст проекта Конституции, Верховный Совет РФ обсудил его 20 июля 1993 г. Р.И. Хасбулатов высказался в своем стиле: «Мне кажется, подтвердилось худшее опасение... В результате мы имеем два проекта: плохой и очень плохой. Я бы не сказал, что обсуждаемый вариант очень плохой. Я даже не уверен, какой из них с такой позиции лучше. Прежде всего, мы не поняли одной ясной вещи. Прекратите воспринимать конкретные личности. Президент как-нибудь доработает там два-три года. Мы как-нибудь свои год-полтора доработаем. Мы должны принимать Конституцию для каждого, для других... Откуда у вас уверенность, что завтра Президентом не станет злодей Хасбулатов? И тогда он использует эти полномочия в статье 94 для того, чтобы в два дня ввести диктатуру в стране. Вы можете заставить разум свой отрешиться от сегодняшнего мира, не примеривать президентские мундиры лицам, которые сейчас действуют?»
В итоге Верховный Совет РФ принял Постановление «О работе над проектом Конституции Российской Федерации», в котором предложил Конституционной комиссии в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 4 июня 1993 г. продолжить работу над доработанным Рабочей группой Конституционной комиссии проектом Конституции, основные положения которого одобрил шестой Съезд, с участием полномочных представителей субъектов Федерации и с широким использованием положений проекта Конституционного совещания.
Однако привлекали внимание два других пункта. Обобщение поступающих поправок и предложений к проекту было возложено уже не только на Комиссию, но и на Комитет Верховного Совета по конституционному законодательству. А в целях «повышения эффективности работы над созданием согласованного проекта Конституции» Конституционной комиссии было поручено подготовить предложения о включении в ее состав дополнительно народных депутатов РФ, полномочных представителей субъектов Федерации, специалистов в области конституционного права, представителей общественных объединений. Верховный Совет РФ обратился к представительным органам власти регионов с предложением рекомендовать по одному полномочному представителю для работы в Конституционной комиссии Съезда.
Стороны вновь имели паритет: у каждой был свой вариант «согласованного проекта Конституции Российской Федерации»[46].
Конституционная комиссия разослала по регионам свой проект Конституции, как того потребовали руководители Советов субъектов Федерации, собиравшиеся на очередное совещание в Москве. Они посчитали тогда ненормальным тот факт, что региональные власти рассматривают только проект Конституционного совещания. В сопроводительном письме Р.И. Хасбулатов попросил власти субъектов Федерации до 1 октября направить свои предложения и замечания к тексту Основного Закона, а также предложения по порядку дальнейшей работы над ним, способах и сроках принятия новой Конституции, учитывая, что Съезд по вопросам Конституции намечено провести 17 ноября. В письме же от Конституционной комиссии автор этих строк объяснил, что собой представляет проект, направляемый в регионы, какие в нем есть отличия от прежнего парламентского и от существующего президентского, а также предложил представительным органам власти субъектов высказать свое мнение о проведении в сентябре многостороннего форума для выявления и устранения разногласий по конституционной реформе.
Теперь нужно было предпринимать усилия по выработке действительно единого согласованного проекта. Заметим, что спешки никакой не было и не могло быть. Шел нормальный законодательный процесс, дававший на стадии согласования все больше примеров сближения позиций. Вопрос был в том, не изменит ли сторонам политическая выдержка.
К сожалению, все еще не получалось (а потом так и не получится) прийти к единому мнению по ключевому моменту - организации высшей власти в стране по новой Конституции Российской Федерации.