Процедура изменения действующей Конституции РФ 1993 года
В главе 9 Конституции регулируются порядок ее текстуального изменения, призванный обеспечить стабильность конституционного строя и вместе с тем динамику его развития с учетом постоянно меняющихся общественных потребностей. Обозначенной части Конституции РФ свойственна рефлексивность, в некотором смысле это глава Конституции о самой Конституции, т.е. о том, каким образом возможно ее текстуальное изменение[53]. Обоснованно задать вопрос, все ли аспекты процесса пересмотра Конституции и внесения поправок она освещает и какие проблемы могут возникнуть при реализации норм, регламентирующих процесс ее пересмотра и внесения в нее изменений и поправок?
В Конституции Российской Федерации в главе 9 употребляется несколько понятий, призванных обозначить различные способы текстуального изменения Основного закона: «конституционные поправки», «пересмотр Конституции» и «изменения в статью 65 Конституции РФ». Первые категориальные обозначения содержатся в самом наименовании главы 9 основного закона «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Данное наименование позволяет говорить о различении двух способов текстуального изменения Конституции. Оба эти способа должны рассматриваться как самостоятельные, объем одного не должен поглощать объем другого.
Первая статья главы 9 - статья 134 перечисляет субъекты, обладающие правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Основного закона. Следует подчеркнуть, что в их число входят не только органы государственной власти (Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные органы субъектов РФ), но и группы депутатов обеих палат Федерального Собрания.
В период временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства последний не вправе выступать с предложениями о поправках и пересмотре положений Конституции (часть 3 статьи 92), хотя Правительство (а, значит, и действующий от его имени Председатель Правительства) и упомянуто в перечне субъектов, обладающих такими полномочиями. По всей видимости, законодатель связал это с особым статусом Президента как лица, избираемого всем населением, и с тем, что пересмотр Конституции может повлечь серьезные изменения в государственном устройстве страны.
Конституционная инициатива органов государственной власти оформляется в виде соответствующих актов (например, постановлений Государственной Думы и т.д.). Конституционная инициатива групп депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания оформляется в виде законопроекта или предложения о конституционном пересмотре, которые подписываются не менее чем одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Предложения о пересмотре Конституции должны быть оформлены в соответствии с требованиями, которые установлены Регламентами соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Так, например, в Государственной Думе необходимыми условиями внесения законопроекта являются: представление текста законопроекта; обоснование необходимости его принятия; перечень законов и иных нормативных актов, отмены, изменения или дополнения которых, потребует принятие данного законопроекта; финансово-экономическое обоснование, если реализация законопроекта потребует дополнительных материальных затрат (статья 96 Регламента Государственной Думы).
Часть 1 статьи 135 Конституции Российской Федерации устанавливает в отношении пересмотра положений Конституции следующее правило: «Положение глав 1, 2, 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием» [54].
Необходимо здесь учесть, что вопрос о поправках к главам 1,2, 9 Конституции РФ не может быть поднят, поскольку подобная возможность не установлена Конституцией РФ. Но есть часть 2 статьи 135 Конституции РФ, допускающая рассмотрение вопроса об изменении глав 1, 2, 9 Конституции РФ, внесенного в качестве пересмотра положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ. В этом значении термин «пересмотр положений Конституции» выступает самостоятельно, имеет право на существование в конституционном тексте.
Рассмотрим вопрос о соотношении таких понятий, как «пересмотр Конституции», обозначенного в наименовании главы 9, и «пересмотр положений Конституции», содержащегося в статьях 134, 135 основного закона. Термин «пересмотр Конституции» является общим и в его объем помимо понятия «пересмотр положений Конституции» входят и другие понятия того же вида, обозначенные в главе 9 основного закона РФ. Речь идет о таком способе обновления текста, как принятие новой Конституции. Оно имеет место в случае существенных изменений характера общественных отношений, когда действующий основной закон не отвечает требованиям сложившихся обстоятельств по принципиальным вопросам государственной организации власти в стране.
В соответствии с частью 2 статьи 135 Конституции РФ возможность принятия нового основного закона возникает с момента поддержания 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложения о пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ, после чего в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы здесь следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты, установленной части 2, 3 статьи 95 Конституции РФ[55].
На сегодняшний день федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании еще не принят. Но, представляется, что в нем должны быть определены состав, статус, полномочия, порядок формирования и деятельности данного органа. В самом общем виде функции Конституционного Собрания зафиксированы в части 3 статьи 135: оно «либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование».
Возникает вопрос: зачем разрабатывать проект новой Конституции, если достаточно внести изменения в статьи, требующие новой редакции? Сколь весома незыблемость действующей Конституции, если она может быть заменена новой только из-за одной фразы, которая, вероятно, улучшит качество старой? Внесение поправок в главу 9, в соответствии с процедурой, закрепленной в основной законе, приведет к принятию новой Конституции.
Возможно, Конституционное Собрание должно быть тем органом, который был бы вправе вносить поправки в главы 1,2,9 Основного закона. Полагаем, что отсутствие норм, закрепляющих конституционно-правовой статус данного органа в самом Основном законе, является значительным упущением при разработке Конституции России.
Статья 136 Конституции Российской Федерации определяет процессуальные вопросы, связанные с принятием поправок к Конституции, а также определяет пределы поправок к Конституции - поправки могут быть приняты исключительно в отношении глав 3-8 Конституции РФ. Данная статья закрепила положение о том, что конституционные поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Эта четко и однозначно установленная процедура, как ни странно, стала камнем преткновения на пути изменения Конституции. Совершенно очевидно, что конституционная норма «поправка принимается в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона», вовсе не означает принятие федерального конституционного закона как такового. «Для принятия» это не «посредством принятия»[56].
Государственная Дума, обнаружив неопределенность в понимании данной статьи, обратилась в Конституционный Суд РФ за ее толкованием. В своем Постановлении от 31 октября 1995 г. Конституционный Суд указал, что поправки в смысле статьи 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправках к ее Конституции[57].
Вся эта процедура в соответствии с федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок в Конституцию Российской Федерации», достаточна сложна и растягивается более чем на год, что не позволяет быстро реагировать на изменения в общественно-политической жизни страны. Зато побуждает тщательнее подходить к проблеме поправок к Конституции и начинать процедуру их внесения только при реальной необходимости. Кроме этого, в принятии поправок участвуют как центральные законодательные органы, так и органы субъектов Федерации: это соответствует международной практике и не нарушает принцип федерализма.
Еще одна модель внесения поправок - это изменения, вносимые в статью 65, посвященную составу субъектов Федерации. Они могут касаться образования нового субъекта в составе РФ, изменения конституционно-правового статуса субъекта и принятия нового субъекта в состав Российской Федерации. В соответствии с юридической природой, вносимые в данную статью изменения не устанавливают новых положений в федеративном устройстве, речь идет лишь о корректировке количества субъектов, их статусе. Поэтому изменения статьи 65 не нуждаются в особой процедуре оформления, регулируются федеральным конституционным законом.
Следует отметить, что с момента принятия Конституции 1993 г. часть 1 статьи 65 претерпела определенные преобразования, в частности, изменили свои наименования Республика Северная Осетия, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия. В связи с этим текст статьи был уточнен в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ[58], где сказано, что изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа подлежит включению в статью 65 Конституции РФ указом Президента РФ. На данном примере мы видим, что толкование положений Конституции РФ является средством восполнения пробелов, содержащихся в ней.
В соответствии с частью 1 статьи 137 основного закона Российской Федерации изменения в статью 65, «определяющую состав Российской Федерации», вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 2 федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта»: 1. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, настоящим федеральным конституционным законом, а также федеральным конституционным законом о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. 2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта».
В современных условиях преобразование Основного закона без вторжения в ее текст объясняется необходимостью обеспечения политической и экономической стабильности в обществе, упрочения конституционного строя и реализации демократического потенциала Конституции. Юридически этому способствует и «жесткость» Основного закона, усложненность процедуры его пересмотра и внесения в него поправок.
Необходимо отметить, что важнейшую роль в восполнении пробелов в Конституции выполняет толкование текста Основного закона Конституционным Судом, то есть толкование официальное, общеобязательное, обладающее высшей юридической силой для всех субъектов применения права, и издание актов, конкретизирующих конституционные нормы и одновременно устраняющих неясности в тексте Конституции.
Понятие, сущность и содержание правовой охраны Конституции
Эффективная правовая охрана конституции - важнейший атрибут любого демократического государства. Без нее невозможно создание правового государства, реальное обеспечение на практике принципа разделения властей[59]. Данная тематика очень актуальна для России сегодня, т.к. проводятся глобальные по своему историческому значению реформы, связанные с воплощением в жизнь принципа разделения властей, с созданием демократического, правового, федеративного государства. В этом смысле вопрос о соблюдении Конституции на территории Российской Федерации, обеспечении верховенства Конституции в обществе, в его правовой системе, становится, пожалуй, одним из первых вопросов всей государственной власти. Особая роль здесь отведена эффективной охране Конституции России. Охрана Конституции может и должна обеспечить точное проведение ее в жизнь, усиление ее роли как основного правового, политического документа страны, главного гаранта защиты прав и свобод граждан.
Необходимость правовой охраны Конституции диктуется и государственно-правовой практикой. Мировой опыт, опыт нашей страны свидетельствуют о том, что нередки случаи принятия актов, не соответствующих основному закону, достаточно часто возникают споры по вопросам применения Конституции. В России наряду с общефедеральной Конституцией, законами и иными правовыми актами федерального уровня действуют конституции, законы и иные правовые акты субъектов Федерации. В таких условиях необходим механизм, который стоял бы на страже обеспечения единства всего законодательства, гарантировал бы соблюдение установленной иерархии правовых актов, на вершине которой стоит общефедеральная Конституция. Для решения таких жизненно-важных проблем и должны существовать соответствующие органы, механизмы. Их важнейшая задача - обеспечение правильной реализации конституционных принципов, исключение любой подмены, извращения Конституции[60].
Термин «правовая охрана конституции» достаточно широко использовался в советской юридической литературе, применяется он активно и в настоящее время в России. В российской научной литературе даются различные определения правовой охраны конституции. Так, Б.В. Щетинин характеризует ее как конституционные гарантии законности[61]. Далее совместно с А.Н. Горшеневым им дается определение данного понятия, как совокупности юридических средств, обеспечивающих выполнение всех норм, установленных конституцией, и строгое соблюдение режима конституционной законности[62]. Ю.П. Еременко рассматривает правовую охрану Конституции в широком и узком смысле.
В широком смысле конституционные нормы охраняются системой норм различных отраслей права.
В узком смысле основной закон охраняется исключительно конституционными средствами[63].
Н.А. Михалева рассматривает правовую охрану конституции как совокупность юридических средств, с помощью которых достигается выполнение всех основополагающих норм, соблюдение режима конституционной законности[64]. Т.М. Пряхина под правовой охраной конституции понимает систему правовых средств, установленных государством, призванных обеспечить воплощение в основном законе воли всего народа, гарантировать надлежащую реализацию всех конституционных норм, создать условия достижения ими искомого социального эффекта[65].
Для определения понятия правовой охраны Конституции через категории, которые определяют и обуславливают особое, верховное положение основного закона в обществе и государстве рассмотрим такие вопросы, как сущность и содержание правовой охраны Конституции.
Сущность - это внутренняя основа, содержание, смысл, суть чего-либо[66]. М.М. Розенталь и П.Ф. Юдин определяют сущность как смысл данной вещи, то, что она есть сама по себе[67]. Сущностью правовой охраны Конституцииявляется совокупность свойств, которая позволяет определить ее характер, суть, назначение. Так как институт охраны Конституции является вторичным, производным от Конституции, выполняя роль еезащиты и возникает тогда, когда существует Конституция, то его сущность заключается в том, что он должен и призван охранять существующие в государстве и обществе права и интересы граждан, политический строй общества, экономическую и духовную основы и другое, нашедшее свое закрепление в Конституции России.
Содержание - это основная суть чего-либо. По мнению В.Г.Афанасьева, содержание - это совокупность элементов и процессов, образующих данный предмет или явление[68]. Таким образом, содержание правовой охраны Конституции составляют элементы, формы охраны и процессы их функционирования. Кроме того, сюда же следует отнести объект, на которыйнаправлена данная охрана, и субъекты, ее осуществляющие. Отметим, что формами правовой охраны Основного закона являются конституционный контроль, конституционный надзор, особый порядок принятия конституционных поправок и пересмотра Конституции, а также конституционная ответственность.
Под объектом правовой охраны Конституциипонимается то, на что непосредственно направлена эта охрана. Таким образом, объектом правовой охраны Основного закона является сам текст Конституции, конституционные нормы.
Необходимо определиться, что мы понимаем под текстом Конституции. Существует несколько взглядов на понятие «конституционного закона».
Одни авторы считают, что сюда относится сама Конституция и законы, которые ее изменяют и дополняют[69].
Другие - полагают, что кроме основного закона сюда входят законы, которые непосредственно примыкают к ней, находятся в иерархии законодательных актов между Конституцией и текущим законодательством[70].
Третьи - считают, что сюда входит Конституция России, Конституции республик РФ и законы, вносящие изменения в ту или иную конституцию[71].
Однако поднять закон до уровня Конституции означает нарушение положения о верховенстве и высшей юридической силе Конституции. Законодательство российского государства состоит из совокупности нормативных актов различного уровня. Без Конституции невозможно организовать единство всего количества нормативных актов. И выделить среди законов менее и более важные недопустимо, т.к. нарушение основного закона может произойти в той сфере, которая будет урегулирована тем законом, который отнесен к категории менее значимых[72].
Наше мнение по данному вопросу совпадает со взглядом ученых первой группы. Полагаем, что объектом правовой охраны Конституции является текст Конституции России и законы, вносящие изменения и дополнения в нее. Причем весь текст основного закона является объектом охраны, т.к. после своего утверждения Конституция вступает в силу полностью и все ее положения наделены одинаковой юридической силой. При организации охраны Конституции нужно учитывать, что большинство ее норм реализуются гражданами добровольно. Ведь обыкновенно они одобряют либо сами принимают Конституцию, и ее нормы отвечают их интересам.
Фактическим субъектом права на юридическую охрану Конституции является весь российский народ, который делегирует это право своему государству, в результате чего оно становится субъектом правовой охраны Конституции. Однако если подробно рассмотреть и разложить правовую охрану Конституции на составляющие ее элементы, то мы увидим, что субъектами конкретных форм охраны основного закона выступают государственные органы, уполномоченные Конституцией России на данную деятельность. Так, например, Конституционный Суд РФ является органом конституционного контроля, прокуратура выполняет надзорные функции и т.д. В широком смысле, субъектами охраны Конституции являются все те организации, органы, учреждения и лица, которые разделяют конституционные положения и хотят, чтобы они нашли свое воплощение в жизни[73].
Любая система охраны функционирует на двух уровнях. На первом уровне охрана направлена на предупреждение и пресечение всевозможных нарушений, а на втором - на восстановление нарушенных норм и привлечение к ответственности виновных. Аналогично дело обстоит и с институтом правовой охраны Конституции.
Реализация конституционных норм охватывает собой все то, что свойственно реализации права вообще. Но вместе с тем есть и то, что характерно лишь для претворения в жизнь основного закона. Конституция только тогда является высшим по юридической силе актом, когда ее принципы и нормы воплощаются в действиях всех их адресатов. В первую очередь - в деятельности органов государства и должностных лиц, поскольку конституционализм направлен на ограничение деятельности государства по отношению к обществу, и именно власть, прежде всего, связывается конституционными установлениями. Граждане, их объединения также призваны соблюдать Конституцию. Более того, некоторые ее нормы прямо адресованы гражданам. Особенность правореализации в данном случае состоит как раз в составе субъектов, призванных проводить Конституцию в жизнь[74].
Необходимо сказать о соблюдении и исполнении норм, содержащихся в Конституции, законодателем в процессе создания им текущего законодательства. Законодательный процесс должен происходить на основе безусловного признания принципа приоритета норм Конституции России и в соответствии с ее положениями. На сегодняшний день до сих пор в субъектах Федерации принимаются нормативные правовые акты, которые противоречат федеральному законодательству. Проблема заключается в слабости механизма правовой охраны Конституции, ее мозаичном характере. Должна быть сформирована такая система юридической защиты, когда всем субъектам будет невыгодно ее нарушать. Следует усовершенствовать механизм конституционного контроля, осуществляемого на стадии законотворчества. Федеральные власти оказываются перед фактом, что закон, противоречащий федеральной Конституции, уже введен в действие, а мероприятие, подрывающее основы конституционного строя, уже проведено[75].
Охрана конституции в самом широком смысле предполагает совокупность разнообразных мер по обеспечению действия конституции. Это не только меры юридического характера, но и, по мнению А.Е. Козлова, меры образовательного и воспитательного плана, меры экономические и политические[76]. Организация охраны конституции требует учета характера выполняемых конституцией функций, под которыми понимают основные направления ее воздействия на общественные отношения. Как правило, выделяют 5 функций:
- учредительная функция состоит в закреплении народовластия, установлении строя общества и государства;
- юридическая функция устанавливает систему прав и юридических обязанностей граждан и должностных лиц государства, учреждает конституционный порядок;
- политическаяфункция проявляется в закреплении определенного соотношения политических сил, их участии в государственных делах;
- идеологическая,которая характеризует Конституцию, как нравственный фактор, формирующий определенную систему ценностей в разных сферах общественной жизни;
- управленческая функция указывает на установление Конституцией системы органов и механизма управления со стороны государственной власти.
Суть организации охраны Конституции в том, что она создает действенные гарантии конституционной законности. Они и определяются вышеперечисленными функциями. Охрана Конституции не происходит сама собой и требует серьезной организационной работы как по формированию определенного мировоззрения, общекультурного, политического, правового сознания, так и по созданию реальных норм, институтов, материальных ресурсов, которые обеспечивают всестороннее действие основного закона. Любая система обладает определенными характеристиками, признаками и принципами, на которых базируется ее деятельность. Правовая охрана Конституции не является исключением.
Признак - это показатель, знак, по которому можно узнать, определить что-нибудь. Под признаками правовой охраны Конституцииследует понимать отличительные особенности данного института. Стоит согласиться с мнением Т.М. Пряхиной и отнести сюда его политико-правовой характер, высшую юридическую силу или, иначе говоря, верховенство правовой охраны основного закона по сравнению с другими формами учреждения режима конституционной законности и иными гарантиями Конституции.
Признак верховенства рассматриваемого института говорит о высшем положении правовой охраны Конституции, которое она занимает среди других форм ее обеспечения.