Проект Конституции, представленный Президентом Российской Федерации
Президентский проект был вынесен в мае на обсуждение в регионах, где одновременно обсуждались оба проекта Конституции Российской Федерации. По состоянию на 10 июня оба проекта обсуждались в 53 регионах, из которых 40 посчитали необходимым предложить Верховному Совету РФ и Президенту найти компромисс в конституционном процессе и представить для окончательного принятия один проект Конституции[32].
Верховные Советы Республик Карелия, Саха, Тува, а также Вологодский облсовет приняли решение, что ни один из представленных проектов Конституции не может быть принят за основу. Все настойчивее звучали предложения о том, чтобы переизбрать и Съезд, и Президента, поскольку они не в состоянии подготовить согласованный проект Конституции. И лишь глава администрации Ленинградской области и Камчатский областной в Совет вынесли решения о принятии за основу президентского проекта.
Словом, победного шествия первоначального президентского проекта Конституции в мае 1993 г. не случилось: реакция общества, юристов, регионов была весьма сдержанной, что укрепило власть в мысли о важной согласительной роли Конституционного совещания.
Дни на рубеже мая - июня 1993 г. были отмечены целым рядом официальных и общественных собраний, на которых обсуждались вопросы конституционной реформы. Редко вспоминают, что сформировалось не одно, а три альтернативных конституционных совещания:
- конституционное совещание народных депутатов и представителей Советов всех уровней при Верховном Совете РФ;
- конституционное совещание оппозиционных сил;
- Конституционное совещание, созванное Президентом РФ, оставшееся в итоге единственным.
Все составляющие политического и конституционного процесса в тот период имели свои «дубликаты» от противоположной стороны: и проекты конституционного соглашения органов государственной власти, и перечни вопросов для референдума, и проекты Конституции, и конституционные совещания.
1 июня Рабочая группа Конституционной комиссии вновь выступила с инициативой проекта постановления Верховного Совета РФ о порядке согласования и принятия проекта новой Конституции. Предусматривалось, что, если проект Конституции не будет принят Съездом, депутаты должны объявить выборы в Конституционное собрание для доработки и принятия нового Основного Закона. Предписывалось, в частности, учесть предложения упомянутых выше конституционных совещаний.
Дискуссия по проекту постановления растянулась на два заседания (3 - 4 июня). Официальным представителем в Конституционном совещании 3 июня парламент назначил Р.И. Хасбулатова.
Проект решения воспринимался депутатами неоднозначно. Взять хотя бы вопрос о принятии Конституции в первом чтении или целиком. Согласно пункту 1 части третьей статьи 104 действовавшей Конституции именно принятие, а не утверждение Конституции относилось к исключительному ведению Съезда народных депутатов РФ. Принятие предполагало право высшего органа государственной власти на обсуждение проекта и возможность внесения определенных изменений. Представлялось разумным осуществить на Съезде принятие в первом чтении, чтобы не уйти с текстом, содержащим серьезные недоработки (если будут допущены какие-то ошибки), сохранив возможность продолжить согласительный процесс.
Некоторые члены Верховного Совета РФ и Конституционной комиссии (например, Е.А. Амбарцумов) увидели в этом предложении затягивание конституционного процесса и, строго говоря, конфронтацию с Президентом.
Координаторы депутатской фракции «Согласие ради прогресса» В.Л. Шейнис и Е.М. Кожокин верно отмечали, что созыв Конституционного совещания был вызван в значительной степени длительным нежеланием большинства депутатского корпуса продолжать работу над проектом новой Конституции РФ. Но 4 июня 1993 г. под непосредственным влиянием грядущего Конституционного совещания наметился перелом в позиции Верховного Совета.
Была продемонстрирована готовность оппозиционно настроенного Верховного Совета РФ идти на уступки в части согласования проекта Основного Закона с целью выработки единого варианта. Верховный Совет РФ принял Постановление «О порядке согласования и принятия проекта Конституции РФ», поддержав проект Конституционной комиссии.[33] Последней было предложено до 30 июня согласовать с Президентом основные положения единого проекта Конституции, после чего опубликовать его для всенародного обсуждения, а окончательно согласованный (получивший одобрение Президента, Конституционной комиссии, Верховного Совета, субъектов Федерации) проект вынести на Съезд 17 ноября для его принятия в первом чтении.
В тот же день, 4 июня, состоялось пленарное заседание Конституционной комиссии, на котором были обсуждены перспективы конституционного процесса и участия в нем Конституционной комиссии.
Комиссия уже было приняла к сведению информацию Рабочей группы о том, что проект Конституции включает в себя 32 статьи президентского проекта, когда по предложению Р.И. Хасбулатова вдруг выступил член Комиссии депутат М.Л. Захаров и сообщил о том, что на базе проекта Конституционной комиссии и президентского проекта группой юристов (прежде всего, самим М.Л. Захаровым, а также специалистами юридического отдела Аппарата Верховного Совета РФ во главе с Р.М. Цивилевым) был подготовлен совмещенный вариант проекта Конституции - проект Верховного Совета[34]. «Вброс» проекта мог быть сложным политическим маневром со стороны руководства Верховного Совета РФ: тормозился нажим со стороны парламента на президентский проект; уводился в тень проект Конституционной комиссии; однако новость, появившаяся буквально через час после принятия Верховного Совета РФ решения о подготовке единого проекта, еще более запутывала ситуацию.
Конституционная комиссия решила принять участие в Конституционном совещании на следующий день в Кремле в целях согласования основных принципов проектов Конституции. (Следует отметить, что по Указу Президента все члены Комиссии и без того входили в состав участников Конституционного совещания.) Участникам совещания было рекомендовано заслушать дополнительно к докладам Б.Н. Ельцина и С.А. Алексеева доклады Р.И. Хасбулатова и О.Г. Румянцева, хотя все понимали, что повлиять на уже утвержденный регламент заседания будет непросто. Утвержденный распоряжением Президента регламент предусматривал, что совещание должно обсуждать даже не президентский проект Конституции, а отклики и поправки, замечания и предложения государственных и общественных организаций, а также граждан РФ к нему.
Завершая пленарное заседание Комиссии, Р.И. Хасбулатов обронил: «Если мы не получим понимания, не будем работать над единым проектом, мы начнем интенсивно, динамично разрабатывать идею парламентской республики в полном ее классическом объеме. Так что здесь, по-моему, обрисованы возможные пути в развитии конституционной реформы. Кстати, это получит наверняка одобрение в обществе»[35]. Хотя эта ремарка входила в противоречие с предыдущими решениями депутатского корпуса по концепции проекта Конституции, она с удовольствием была использована СМИ.
Параллельно в Кремле руководитель Администрации Президента РФ С.А. Филатов, вице-премьер С.М. Шахрай, руководитель Государственно-правового управления А.А. Котенков и другие ответственные лица обсуждали вопрос о порядке работы Конституционного совещания. Как утверждает В.П. Шейнис, в принципе была поддержана идея рассмотрения параллельно с президентским конституционным проектом и проекта, подготовленного Конституционной комиссией.
Собственно говоря, созыв Конституционного совещания при Президенте РФ можно было рассматривать как форму продолжения на новом уровне круглого стола. В первом квартале 1993 г. сложилось понимание важности согласительного механизма; отрабатывалась и практика - в рамках постоянно действовавшего круглого стола политических сил, а также в переговорном процессе по вопросу о конституционном соглашении органов власти. В работе совещания должны были принять участие представители субъектов Федерации, всех ветвей власти, ведущих политических партий, члены Конституционной комиссии. Отношение к такому совещанию было разным, но существовал шанс, что оно поможет развить политическую практику диалога, столь дефицитную в ту пору.
В согласовании нуждалось два вопроса: положения конституционных проектов и доработка лучшего; уточнение процедуры принятия проекта Конституции, к тому времени уже предложенного Съездом и Верховным Советом. В Верховном Совете опасались, что Конституционное совещание станет площадкой для конституционного соло одной из сторон спора, на что указывали усилия Администрации Президента по формированию состава участников на основе подобранных квот и рейтингов политической лояльности для решения прикладной задачи: закрепления в конституционных положениях полученного 25 апреля на референдуме доверия Президенту Российской Федерации.
Депутатская фракция «Коммунисты России» решила в Конституционном совещании не участвовать, мотивируя свое решение «недемократическим, дискриминационным порядком формирования состава Конституционного совещания и стремлением, в противоречие с действующей Конституцией Российской Федерации, присвоить ему функции законодательной власти»[36].
Выступая в г. Калуге, Б.Н. Ельцин назвал четыре возможных способа принятия новой Конституции: Учредительным собранием; Съездом народных депутатов; референдумом; новым составом парламента, выборы которого должны были состояться осенью 1993 г. по новому закону.
Весьма примечательно заявление заседания полномочных представителей блока «Демвыбор»: Конституционное совещание, сформированное не путем всенародных выборов, не может принимать конституционные акты. С этим отчасти согласился С.М. Шахрай: «Конституционное совещание должно стать выражением воли народа, так как на нем предполагается широкое представительство; если совещание примет решение о созыве Учредительного собрания, то это обеспечит его легитимность»[37].