Правовая природа решений Конституционного Суда, их влияние на развитие права
Конституционный Суд учреждался Конституцией РФ для принятия решений, т.е. государственно-властных велений. С принятием решения Конституционным Судом обычно заканчивается конституционное судопроизводство, если заявитель либо иное управомоченное лицо не ходатайствовало о разъяснении решения КС. Именно принятием решений Конституционный Суд реализует свои полномочия. Поэтому положения о решениях Конституционного Суда являются одними из наиболее важных.
В соответствии со статьей 71 ФКЗ о Конституционном Суде, Конституционный Суд может принимать четыре вида решений: постановления, определения, заключения и решения по вопросам организации своей деятельности. Среди последних как минимум два имеют нормативный характер - Регламент КС РФ (статья 28 Закона) и Положение о Секретариате Конституционного Суда РФ (статья 40 Закона).
Традиционно решения Конституционного Суда отождествляются с его итоговыми решениями - постановлениями, в которые облекаются «суждения Конституционного Суда по существу поставленных в обращениях вопросов. Однако в решениях Конституционного Суда сосредоточиваются и последствия различных его процессуальных действий, совершаемых в ходе осуществления конституционного правосудия. Одни из них направлены на выяснение наличия у заинтересованных лиц права на обращение в Конституционный Суд за судебной защитой или условий осуществления этого права, другие - на обеспечение необходимых предпосылок для правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела, третьи - на устранение недостатков ранее вынесенных решений и т.д. Эти действия Конституционного Суда находят свое объективное выражение в таких его решениях, как определения. В них в целом опосредуются все процедуры конституционного правосудия.
Любое определение в ряду других актов Конституционного Суда, последовательно приводящих к итоговому решению, имеет собственное значение. От того, насколько правильно разрешаются Судом отдельные вопросы процесса, зависит законность и обоснованность вынесенного решения.
Определения Конституционного Суда могут приниматься в виде отдельного документа и в протокольной форме.
Статья 71 Закона рассматривает как итоговые решения Конституционного Суда только его постановления и заключения; все иные решения Конституционного Суда, принимаемые при осуществлении конституционного судопроизводства и именуемые определениями, не должны быть итоговыми решениями.
Закрепление Законом (статья 71) разных видов решений Конституционного Суда - постановлений, заключений, определений - неслучайно. Они обладают значительными особенностями, что должно учитываться при осуществлении конституционного судопроизводства. В отличие от постановлений Конституционного Суда его определения относятся к иным решениям и не являются итоговыми решениями, которые принимаются по существу любого из вопросов, перечисленных в пунктах 1, 2, 3 и 4 части первой статьи 3 Закона. Определения Конституционного Суда подписываются не всеми - судьями, участвовавшими в голосовании (часть вторая статьи 75 Закона), а только Председателем и судьей-секретарем Конституционного Суда либо замещающими их судьями; могут не направляться органам и лицам, указанным в статье 77 Закона; не подлежат опубликованию в официальных изданиях ОГВ (статья 78 Закона), если иное не указано в самом определении.
Зафиксированные Законом особенности юридической природы определений как преимущественно процессуальных актов указывают на то, что ими не могут осуществляться предусмотренные статьей 3 Закона полномочия Конституционного Суда. Определения не должны дословно дублировать правовые позиции, содержащиеся в ранее принятых им постановлениях, тем самым как бы подтверждая их. Определение по обращениям не должно превращаться и в разъяснение постановления Конституционного Суда, так как для этого необходимо ходатайство, предусмотренное Законом (статья 83).
Понятие «определение Конституционного Суда РФ» является достаточно проблемным как в теории конституционного права, так и в практической деятельности Конституционного Суда РФ.
С точки зрения законодателя, определения Конституционного Суда - это решения, принимаемые по вопросам, возникающим в процессе производства по делу, и не разрешающие дело по существу.
Так, Н.В. Витрук определениями называет решения Конституционного Суда, принимаемые по возникающим в ходе конституционного судопроизводства вопросам, касающимся не самого существа дела, а условий, предпосылок и порядка его рассмотрения[215].
С.Э. Несмеянова лишь указывает, что определения принимаются по процедурным вопросам[216].
Под определением Конституционного Суда понимают также основную форму его решений, принимаемых в ходе конституционного судопроизводства по вопросам организации деятельности Суда .
Тем не менее, указанные выше формулировки не содержат явного перечисления тех свойств, элементов исследуемого понятия, которые отличают его в кругу сходных либо соотносящихся с ним правовых явлений - итоговых решений Конституционного Суда, т.е. не указывают на все существенные признаки изучаемого явления.
Согласно Закону о Конституционном Суде, начиная с возбуждения производства по делу, на всех стадиях процесса совершаются процессуальные действия по разрешению частных вопросов процесса и подчиненных разрешению основного, главного вопроса - рассмотрению дела по существу. Суд, совершая указанные действия, обязан всякий раз выносить соответствующее определение, причем от того, насколько правильно разрешаются Судом частные вопросы процесса, зависит конституционность, законность и обоснованность вынесенного Судом решения. Данные определения являются подготовительными.
Содержание определений этой категории, время их вынесения различны, что объясняется многообразием действий Суда и большим объемом его распорядительной деятельности, его активной ролью в процессе. Однако нельзя считать, что только определения этой категории отражают распорядительную деятельность Конституционного Суда. Подготовительные определения в отличие от других видов определений имеют своей целью подготовить и надлежащим образом обеспечить условия для законного и конституционно обоснованного решения Суда по существу дела. Все определения данной группы, в конечном счете, способствуют возникновению и развитию процесса, хотя в каждом из них разрешаются отдельные вопросы, встающие перед Судом при рассмотрении обращения или в процессе производства по делу.
Среди подготовительных определений выделяются два вида: 1) необходимые, вынесение которых обязательно при рассмотрении любого обращения, поскольку ими разрешаются вопросы, необходимые для движения процесса; 2) факультативные, которые выносятся по мере необходимости.
Конституционный Суд выносит следующие необходимые подготовительные определения:
1. О принятии обращения к рассмотрению (ст. 42 Закона о Конституционном Суде; § 17 Регламента).
Данное решение Суда необходимо как основание для дальнейшего движения обращения в Суде (для назначения и подготовки дела к слушанию, назначения судьи-докладчика, рассылки материалов по обращению и т.д.). С момента вынесения данного определения в Конституционном Суде появляется собственно «дело». До этого момента в Суде имеется лишь обращение с приложенными к нему материалами.
Однако такое определение вовсе не предполагает завершения дела вынесением исключительно итогового решения. Суд лишь констатирует, что на стадии предварительного рассмотрения обращения - рассмотрения обращения Секретариатом Суда и предварительного изучения обращения судьями - оснований для отказа в принятии обращения к рассмотрению выявлено не было.
2. О назначении или замене судьи-докладчика (ст. 49 Закона о Конституционном Суде; § 18, 19, 31 Регламента).
Решение о назначении судьи-докладчика выносится в пленарном заседании в целях закрепления за конкретным судьей Конституционного Суда необходимого для подготовки дела к слушанию объема прав и обязанностей, который определен Законом о Конституционном Суде (истребование необходимых документов и иных материалов по делу; определение круга лиц, подлежащих приглашению и вызову в заседание Суда; изложение материалов в заседании Суда).
Замена судьи-докладчика возникает в случае, если в силу сложившихся обстоятельств (болезнь, командировка, отпуск) судья не может в течение длительного времени выполнять свои обязанности, а также в случаях отстранения судьи, являющегося докладчиком по делу, от участия в рассмотрении дела, приостановления и прекращения его полномочий.
3. О назначении дел к слушанию (ст. 47 Закона о Конституционном Суде; § 23 Регламента).
Принимая решение о назначении дел к слушанию, Суд нацелен на следующее:
- выявление уровня подготовленности материалов дел к их рассмотрению в судебном заседании;
- установление последовательности рассмотрения отдельных дел;
- определение того, каким составом судей (пленарным заседанием или одной из палат) будет рассматриваться дело.
При назначении дел к слушанию в пленарном заседании или в заседании палаты Конституционный Суд исходит из установленного Законом о Конституционном Суде разграничения компетенции, определяющего, какие дела отнесены к исключительной компетенции пленарного заседания, а какие подлежат рассмотрению в заседаниях палат. Распределение дел между палатами производится с учетом необходимости обеспечения равномерной нагрузки на палаты.
Конституционный Суд, устанавливая очередность слушания дел, исходит из последовательности поступления обращений. В случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд может изменить очередность рассмотрения дел.
4. Об установлении или изменении порядка исследования вопросов дела (ст. 60 Закона о Конституционном Суде).
Различный характер поступающих в Суд обращений, а также особенности производства в Суде по отдельным категориям дел требуют установления наиболее целесообразного порядка построения судебного процесса, о чем выносится определение.
Обычно порядок исследования вопросов дела предлагает председательствующий в судебном заседании.
Установленный изначально порядок, как правило, не меняется в ходе рассмотрения дела. Однако Закон о Конституционном Суде не исключает этого.
5. О приобщении к материалам дела исследованных Конституционным Судом документов (ст. 65 Закона о Конституционном Суде).
Не все документы, полученные Конституционным Судом, могут быть приобщены к материалам дела. Суд должен оценить имеющиеся документы с точки зрения их относимости (т.е. выявить документы, имеющие значение для рассмотрения дела), допустимости (т.е. определить, могут ли представленные документы подтверждать определенные обстоятельства дела) и подлинности. Соблюдение Судом этих правил позволяет не загромождать дело излишними и ненужными документами и вместе с тем гарантирует наличие материала, необходимого для правильного разрешения дела.
Это важно и для сторон, которые в своих заключительных выступлениях не вправе ссылаться на документы, не исследованные Судом.
6. Об объявлении перерыва в заседании (часть первая ст. 34, ст. 66 Закона о Конституционном Суде).
Перерыв в заседании Суда может быть вызван:
- наступлением времени отдыха (согласно трудовому законодательству);
- необходимостью подготовки участников к дальнейшему разбирательству (в том числе в связи с предоставлением сторонам времени для подготовки к заключительным выступлениям);
- устранением обстоятельств, препятствующих нормальному ходу заседания (они аналогичны обстоятельствам, служащим основанием отложения рассмотрения дела, однако перерыв в заседании, в отличие от его отложения, не позволяет Суду в том же составе рассматривать другие дела).
7. Об окончании слушания дела (ст. 69 Закона о Конституционном Суде). Важность принятия решения об окончании слушания дела состоит в том, что оно завершает исследовательскую часть судопроизводства (после этого сбор и исследование доказательственного материала невозможны) и означает переход судебного разбирательства в новую стадию - принятия итогового решения. В случае необходимости выяснения обстоятельств, имеющих существенное значение для принятия решения, Суд должен вынести определение о возобновлении рассмотрения вопроса.
8. Об определении даты и времени начала слушания дела (§ 24 Регламента). Дата и время начала слушания дела, подлежащего рассмотрению в пленарном заседании, назначаются Конституционным Судом в пленарном заседании, а дела, переданного для рассмотрения в палате Конституционного Суда, - в заседании палаты.
К факультативным подготовительным определениям Конституционного Суда относятся следующие:
1. Об отложении рассмотрения вопроса о назначении дела к слушанию или о перенесении даты рассмотрения назначенного дела (ст. 47 Закона о Конституционном Суде; § 23 Регламента).
2. О соединении дел в одном производстве (ст. 48 Закона о Конституционном Суде).
3. О направлении требования Конституционного Суда о предоставлении текстов нормативных и других правовых актов, документов и их копий, дел, сведений и других материалов; о заверении документов и текстов нормативных актов; о проведении проверок, исследований, экспертиз; об установлении определенных обстоятельств; о привлечении специалистов; о даче разъяснений, консультаций и об изложении профессиональных мнений по рассматриваемым делам (ст. 50 Закона о Конституционном Суде).
4. О вызове сторон, свидетелей, экспертов в заседание Суда (ст. 53, 63, 64 Закона о Конституционном Суде).
5. О назначении закрытого заседания Суда или об отказе в нем (ст. 55 Закона о Конституционном Суде).
6. Об отстранении судьи от участия в рассмотрении дела либо об отклонении ходатайства стороны, предложений других судей об отстранении судьи от участия в рассмотрении дела или самоотвода судьи (ст. 56 Закона о Конституционном Суде;. § 31 Регламента).
7. Об отложении рассмотрения дела (ст. 61 Закона о Конституционном Суде; § 23 Регламента).
8. О возобновлении рассмотрения вопроса (ст. 67 Закона о Конституционном Суде).
Определение о возобновлении рассмотрения вопроса принимается Судом после заключительных выступлений сторон (обычно после которых Суд констатирует окончание слушания дела и удаляется для принятия решения по делу) в случае, если он признает необходимым выяснить дополнительные обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела, или исследовать новые доказательства.
Мотивированное определение о возобновлении рассмотрения дела должно содержать не только причины его вынесения и дату продолжения слушания дела, но и вопросы, которые Суд считает необходимым исследовать дополнительно, и перечень мер, которые необходимо предпринять для получения нужных доказательств.
9. О передаче дела палатой Конституционного Суда на рассмотрение в пленарное заседание Суда (ст. 73 Закона о Конституционном Суде; § 40).
10. О пересмотре распоряжений и действий председательствующего (ст. 58 Закона о Конституционном Суде).
11. Об освобождении гражданина с учетом его материального положения от уплаты государственной пошлины либо уменьшении ее размера (ст. 39 Закона о Конституционном Суде; § 68 Регламента).
12. Наложение штрафа в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда на лицо, нарушающее порядок в заседании или не подчиняющееся законным распоряжениям председательствующего в заседании Суда (ст. 54 Закона о Конституционном Суде).
Авторы выделяют такую разновидность определений Конституционного Суда РФ, как пресекательные определения. К пресекательным определениям относятся:
- определения об отказе в принятии обращения к рассмотрению (так называемые «отказные» определения);
- определения о прекращении производства по делу.
Поскольку пресечение процессуальной деятельности Суда непосредственно затрагивает право граждан и государственных органов на судебную защиту, Закон о Конституционном Суде предусмотрел исчерпывающий перечень оснований для вынесения подобных определений. Все они связаны с пороками самого права на обращение в Конституционный Суд или же с нарушением правил, установленных для такого обращения.
Еще одним достаточно проблемным вопросом является исследование места и роли постановлений Конституционного Суда РФ в правовой системе Российской Федерации.
По мнению М.А. Митюкова, «сама практика органов государственной власти уже de facto придает итоговым решениям и определениям «с позитивным содержанием» характер нормативных актов»[217]. Л.В. Лазарев отмечает, что «постановлениям Суда придаются свойства, присущие нормативным актам, ибо такие акты направлены не только на установление, но и на изменение и отмену норм права или на изменение сферы их действия»[218].
В то же время Страшун Б.А отмечает, что «ссылка на общеобязательность решений Суда еще не доказывает, что они нормативны, так как любой правовой акт является общеобязательным в том смысле, что он порождает определенные правовые последствия, признание которых является обязанностью субъектов права»[219]. Это же объяснение относится и к многократности применения решений Конституционного Суда. Гораздо более значимы те доводы, что в процессе конституционного производства Суд порой вынужден осуществлять правотворческую функцию в роли как «негативного», так и «позитивного законодателя».
Таким образом, являясь судебным органом конституционного контроля, Конституционный Суд РФ обладает государственно-властными полномочиями особого рода, имеющими общеобязательный характер, в том числе для законодателя. Постановления Конституционного Суда уточняют нормативное содержание проверяемых нормативных актов, преодолевают коллизии между нормами права, выявляют системные связи между ними, чем существенно влияют на совершенствование правового регулирования. Вместе с тем решения Суда в формальном смысле не являются нормативными актами, ведь данные явления нельзя рассматривать как однопорядковые, поскольку для системы нормативных актов характерно строгое иерархичное построение, следовательно, включение в данную систему актов Суда нарушит ее необходимые целостность и единство.
Многие авторы считают решение Конституционного Суда РФ особым видом преюдиции. Под преюдициальностью понимается обязательность для всех судов, рассматривающих дело, принять без проверки и доказательств факты, ранее установленные вступившим в законную силу судебным решением или приговором по какому-либо другому делу.
Имеются точки зрения о том, что постановления Суда по своей природе являются одной из разновидностей правоприменительных актов, что по смыслу конституционного разделения властей акты всех звеньев судебной системы - судов общей, арбитражной и конституционной юрисдикции, несмотря на их внешние различия, - являются именно правоприменительными актами и только в этом качестве обязательны. Решение суда является лишь основанием (юридическим фактом), с которым законодатель (и действующее право) связывает определенные последствия (утраты силы акта, его неприменение судами и т.д.), но данные последствия - это уже заранее установленные законодателем нормы, а не нормы права, создаваемые самим судом.
Как нам кажется данное утверждение верно применительно к решениям судов других, нежели конституционной, юрисдикции, так как иные правовые последствия влечет за собой признание Конституционным Судом нормативного правового акта, противоречащим Конституции - он утрачивает силу, перестает быть составной частью правовой системы, считается отмененным. Следовательно, неверно постановления Суда расценивать как исключительно правоприменительные акты.
Некоторые авторы определяют решения Конституционного Суда как «форму выражения официальной конституционной доктрины»[220].
Чаще всего в научной литературе решения Конституционного Суда РФ и содержащиеся в них правовые позиции рассматриваются как судебные прецеденты[221].
Понятие прецедента, равно как и любого другого источника права, весьма сложное и многостороннее. Оно отражает исторические, социальные, политические и иные традиции и специфические условия существования той правовой среды, в пределах которой прецедент возникает и функционирует, и в то же время в значительной степени зависит от них. В каждой национальной правовой системе и правовой семье имеют место свои особенности судейского права и, соответственно, судебного прецедента, а нередко - свое собственное представление о том, что собой представляет судебный прецедент. В решениях Конституционного Суда РФ имеет место смешение признаков различных источников права.