Представительные органы местного самоуправления
Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность самоуправляющихся структурных единиц, действующих в муниципальном образовании, объединенных едиными целями и задачами по обеспечению и решению вопросов местного значения.
В систему органов местного самоуправления входят:
- избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
- глава муниципального образования;
- местная администрация;
- органы контроля муниципального образования;
- избирательная комиссия муниципального образования;
- органы общественного территориального самоуправления;
- органы управления, наделенные отдельными полномочиями органов местного самоуправления[244].
Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику ст.131 Конституции РФ: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».
В структуру органов местного самоуправления могут входить представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления, входящие в структуру органов местного самоуправления, могут быть избраны населением, другие - сформированы представительным органом муниципального образования.
Все органы местного самоуправления, входящие в структуру органов местного самоуправления, обладают исключительно им принадлежащими полномочиями по решению вопросов местного значения.
Различаются общая и внутренняя структуры органов местного самоуправления.
К общей структуре органов местного самоуправления относятся органы, указанные в качестве структуры в уставе муниципального образования либо в отдельном акте главы муниципального образования, утверждающем структуру органов местного самоуправления того или иного муниципального образования.
К внутренней структуре органов местного самоуправления относится перечень комитетов, комиссий либо фракций, формируемых в системе органов местного самоуправления или структуре аппарата, отдела, управления и прочих подразделениях местной администрации[245].
Определение населением структуры органов местного самоуправления является одним из проявлений учета исторических и иных местных традиций, существующих, в первую очередь, в городских, сельских поселениях, на иных территориях, в которых осуществляется местное самоуправление.
Представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Конкретный перечень полномочий выборных органов местного самоуправления должен быть указан в уставе муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в части вступил в законную силу с 1 января 2006г., компетенция этих органов несколько изменилась.
Представительный орган муниципального образования осуществляет свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов и состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, будет составлять менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляется сходом граждан.
Представительный орган муниципального района:
- может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;
- может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района[246].
Представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района, если иное не установит закон.
Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в этом порядке должна оформляться решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении должны указываться предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района[247].
Вышеназванный порядок формирования представительного органа муниципального района должен быть закреплен в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.
Этот порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен, но не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного представительного органа муниципального района.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, должна определяться уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10000 человек;
15 человек - при численности населения от 10000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30000 до 100000 человек;
25 человек - при численности населения от 100000 до 500000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района должна будет определяться уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек[248].
Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) осуществление права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований[249].
Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, должен направляться главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней должен быть возвращен в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонил нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он будет подлежать подписанию главой муниципального образования в течение 7 дней и обнародованию.
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускается, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.
Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, предусмотренным ст.73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полномочия представительного органа муниципального образования смогут быть также прекращены:
- в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске должно приниматься в порядке, определенном уставом муниципального образования;
- в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
- в случае преобразования муниципального образования[250].
Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа должны будут проводиться досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.
На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Формально в новом Законе предусмотрены разные модели местного самоуправления (точнее - их элементы). Глава муниципального образования может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В первом случае глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Во втором - исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то главой местной администрации соответственно становится лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса.
Несомненно, прогрессивное значение имеет положение о несовместимости одновременного исполнения главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа и полномочий местной администрации. В Законе также установлены подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу, что также является положительным моментом в развитии местного самоуправления.