Розвиток законодавства про правовий статус іноземців
Закон «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 року – перший в Україні комплексний нормативно-правовий акт, що чітко регламентує правове положення цієї категорії осіб. До цього на території України діяв Закон СРСР «Про правове положення іноземних громадян у СРСР», прийнятий 24 червня 1981 р. і введений у дію з 1 січня 1982 р. Прийняття Україною Закону, що визначає правовий статус іноземців на своїй території, – це акт суверенної держави, спрямований на розвиток міжнародного співробітництва, зміцнення законності і правопорядку в даній сфері суспільних відносин. Цей Закон безпосередньо адресований іноземним громадянам, але його розпорядження поширюються і на осіб без громадянства, біженців[3].
Обсяг прав і обов'язків іноземців у значній мірі залежить від того, постійно чи тимчасово вони проживають на території України.
Іноземці можуть у відповідності зі ст. 3 Закону «Про правовий статус іноземців» у встановленому порядку іммігрувати в Україну на постійне проживання чи для працевлаштування на певний строк, а також тимчасово знаходитися на її території.
Іноземці, що знаходяться на території України на інших законних підставах, вважаються такими, котрі тимчасово знаходяться в Україні. Вони зобов'язані в порядку, обумовленому Кабінетом Міністрів України, зареєструвати свої національні паспорти чи документи, що їх заміняють, і виїхати з України після закінчення відповідного терміну перебування. Якщо іноземці, що тимчасово знаходяться на території України, змінюють місце проживання, вони зобов'язані сповістити про це органам внутрішніх справ, у яких зареєстровані їхні національні паспорти чи документи, що їх заміняють.
Отже, такими, що постійно проживають в Україні визнаються іноземці, що одержали на те дозвіл і посвідчення на проживання, видані органами внутрішніх справ нашої держави, а іноземці, що знаходяться в Україні на іншій законній підставі, вважаються тимчасово прибулими в Україну. До таких підстав відноситься, наприклад, приїзд в Україну по науковому чи культурному обміні, на навчання чи роботу, як туристи, по особистих справах. Ці особи зобов'язані виїхати з України після закінчення визначеного їм терміну перебування.
Так, у перші роки Радянської влади право притулку надавалося всім іноземцям, що переслідувалися в себе на батьківщині по політичних чи релігійних мотивах, а іноземці-трудящі прирівнювалися до працюючих-радянських громадян у політичних і інших правах. При цьому іноземці – представники інших класів прирівнювалися в правах до представників відповідних соціально-класових шарів радянського суспільства. Відповідно іноземці виконували і передбачені законодавством обов'язки.
У РРФСР були видані такі акти, як Декрет Ради Народних Комісарів від 30 червня 1921 р., що затвердив Положення про права і переваги (привілеї) дипломатичних і консульських представників іноземних держав при робочо-селянському уряді РРФСР. Був також прийнятий Декрет від 20 жовтня 1921 р. «Про в'їзд іноземців через границю на територію РСФСР». Декрет від 22 серпня 1921 р. «Про прийняття іноземців у російське громадянство» відзначав, що в розвиток Декрету ВЦВК «Про придбання прав російського громадянства» від 1 квітня 1918 р. установлював правила про порядок порушення розгляду клопотань іноземців про прийняття їх до громадянство РРФСР. Указувалося, що вирішення питання про прийняття в російське громадянство іноземців, що живуть у момент порушення ними клопотання за кордоном, належить ВЦВК, а живучим у РРФСР – губернським виконкомам за місцем проживання прохача. Заяви про прийняття в російське громадянство подавалися іноземцями, що живуть за кордоном, на ім'я голови ВЦВК через найближче дипломатичне представництво РРФСР, а живучі в Росії – на ім'я голови губернського виконкому за місцем проживання прохача. Закріплювалося, що особи, прийняті до російського громадянства, дають підписку про те, що вони зобов'язуються поважати і захищати від яких-небудь зазіхань установлений Конституцією державний устрій РРФСР. Постанова про прийняття іноземця до російського громадянство чи про відмовлення в його клопотанні прохачу видавалася за місцем його проживання. Особам, що живуть за кордоном, постанова ВЦВК оголошувалася через дипломатичне представництво РРФСР, що прийняло клопотання прохача. Визначалося, що постанова про відмовлення в прийнятті до російського громадянства оскарженню не підлягає. Особам, прийнятим до російського громадянства, видавалися місцевими губернськими відділами встановлені для громадян РРФСР посвідчення на проживання. Установлювалося, що особи, прийняті до російського громадянства і «які не ліквідували своїх відносин по громадянству (підданству) до іноземної держави, позбавляються права апелювати для захисту своїх інтересів до уряду тієї країни, громадянами якої вони раніше були». Указувалося, що при переході до російського громадянства обох членів подружжя діти молодше 18 років набувають громадянства батьків, а при різному громадянстві членів подружжі дыти молодше 14 років залишаються в колишньому громадянстві, якщо між батьками не буде по цьому питанню іншої домовленості. Діти, що досягли 14-літнього віку, мали право заявити про бажання набути громадянства одного з батьків[4].
Досить цікавим був Декрет СНК РСФСР від 28 жовтня 1921 року «Про позбавлення прав громадянства деяких осіб, що знаходяться за кордоном. У ньому встановлювалося, що позбавляються російського громадянства: а) особи, що перебувають за кордоном понад 5 років і не одержали від радянських представництв закордонних паспортів чи відповідних посвідчень до 1 січня 1922 року; б) особи, що виїхали з Росії після 7 листопада 1917 р. без дозволу Радянської влади; в) особи, що добровільно служили в арміях, що боролися проти Радянської влади, або приймали участь в будь-яких контрреволюційних організаціях; г) особи, що мають право оптації російського громадянства і не скористалися цим правом до моменту закінчення терміну такої. Декретом РНК від 29 серпня 1921 р. «Про порядок висилки іноземців за межі РРФСР» визначалося, що іноземці, спосіб життя, діяльність і поводження яких будуть визнані несумісними з принципами й укладом робочо-селянської держави, можуть бути вислані за межі Росії. У такий спосіб вже в 1921 році були закладені правові основи позбавлення громадянства, що згодом широко використовувалися радянською владою в боротьбі з інакомисленням.
Також Положенням закріплювалось, що прийняття в громадянство іноземців, що проживають на території тієї чи іншої союзної республіки, робиться центральними виконавчими комітетами союзних республік (п. 7). Установлювалося, що порядок надання громадянства СРСР особам, що бажають оселитися на території СРСР у якості сільськогосподарських і промислових іммігрантів, а рівно і порядок прийняття в громадянство Союзу РСР репатріантів, реіммігрантів і осіб, що повертаються в СРСР на підставі договорів з іноземними державами, встановлюється особливим законодавством Союзу РСР, що повинно в цьому питанні забезпечити суверенність союзних республік (п. 8). Визначалося, що іноземні громадяни, прийняті в громадянство СРСР, не користуються правами і не виконують обов'язки, зв'язаних із приналежністю до громадянства інших держав[5].
Паралельно замість декретів і інших юридичних актів окремих республік, що раніше діяли постановою ЦВК СРСР від 5 червня 1925 р. було затверджено єдине Положення про в'їзд у межі СРСР і про виїзд за межі СРСР. 14 січня 1927 р. прийняте Положення про дипломатичні і консульські представництва іноземних держав на території СРСР. 3 вересня 1926 р. ЦВК і РНК СРСР прийняли постанова «Про іноземців, що мають тимчасове перебування чи постійне місце проживання в Союзі РСР», що розділило всіх іноземців, що знаходяться в СРСР, на дві групи: які тимчасово перебувають і постійно проживаючих у СРСР. До другої групи були віднесені іноземці, що проживають у СРСР не менше 18 місяців і що займаються будь-якими видами незабороненої законом діяльності.
19 серпня 1938 р. був прийнятий Закон СРСР «Про громадянство СРСР», що закріпив принципове положення про те, що іноземці приймаються в громадянство СРСР незалежно від їхньої національності і раси. Даний закон вперше в радянському законодавстві установив категорію осіб без громадянства і виключав автоматичне зарахування осіб до числа радянських громадян. Норми, що відносяться до іноземців, знайшли відображення в різних законодавчих актах цивільного, кримінального, трудового, шлюбно-сімейного й іншого законодавства СРСР і союзних республік.
Новий етап у розвитку правового статусу іноземців у колишньому Радянському Союзі пов'язаний із прийняттям Конституції СРСР 1977 року, конституцій союзних республік, Закону СРСР від 24 червня 1981 р. «Про правове положення іноземних громадян у СРСР». У ст. 37 Конституції СРСР 1977 р. установлювалося, що іноземним громадянам і особам без громадянства в СРСР гарантуються передбачені законом права і свободи, у тому числі право на звернення до суду і інші державні органи для захисту приналежних їм особистих, майнових, сімейних і інших прав. Разом з тим указувалося, що іноземці, що знаходяться на території СРСР, і особи без громадянства зобов'язані поважати Конституцію СРСР і дотримуватися радянських законів. Аналогічні положення містилися й у конституціях союзних республік, у тому числі і прийнятій 20 квітня 1978 року Конституції України. В Основних Законах республік також установлювалося, що іноземці й особи без громадянства зобов'язані поважати як Конституцію СРСР, так і Конституцію відповідної республіки, дотримуватися радянських законів[6].
Закон України «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 року, як важливий нормативно-правовий акт, враховує все позитивне, що було накопичено в правовому регулюванні статусу іноземних громадян у загальносоюзному законодавстві і встановлює з урахуванням існуючих реалій правове положення іноземців і осіб без громадянства на території України. Прийнято і низку інших документів, що закріплюють статус іноземців у різних сферах життєдіяльності суспільства. Поза всяким сумнівом, цей блок державно-правового законодавства буде удосконалюватися, модифікуватися під впливом відповідних об'єктивних і суб'єктивних фактів, процесу розвитку міждержавних зв'язків України. При зміні цього законодавства важливо виходити з головного – повинні чітко дотримуватися інтереси України як суверенної держави й інтереси її громадян. І це чітко закріплено в Законі «Про правовий статус іноземців».