Военно-народное управление
Другая категория регионального административного устройства — так называемое народно-военное управление. В специальной исторической литературе вопрос о его генезисе, становлении и развитии остается неизученным. Происхождение этой формы правления, вероятно, связано с воеводской системой, претерпевшей соответствующую трансформацию. Обращает на себя внимание тот факт, что она фиксируется, как правило, на окраинных территориях, присоединенных в результате военных действий. В начале XIX в. такая система получила широкое распространение на Кавказе, где были учреждены военные округа во главе с особыми комендантами — в основном это были офицеры, нередко полковники и даже генералы действующей русской армии, — которые осуществляли не только военные, но и гражданские функции управления. В их компетенцию входили также административно-хозяйственные, судебные и полицейские обязанности. Вместе с тем они имели право отбирать землю либо наделять ею "инородческую" верхушку, что давало возможность воздействовать на местную элиту, низшие и средние звенья региональной администрации139.
Военно-комендантская система преимущественно служила формой административного устройства на переходном этапе от временного к стационарному управлению, и поэтому ей был присущ ряд существенных недостатков. Главным образом это выражалось в отсутствии твердо установленных правил судопроизводства, норм сбора налогов и строгого контроля за деятельностью "инородческого" аппарата, что способствовало засилью над местным населением моуравов, ханов, беков и других представителей феодального сословия. В 30-х гг. XIX в. вследствие массового недовольства коренных жителей комендантской системой произошел ряд крупных восстаний в Закавказье. Поэтому в 1840 г. здесь проводится административно-судебная реформа, по которой территория делится на губернии, уезды и участки. Реформа вела к унификации денежной системы, мер и весов, к установлению единого налога, но одновременно плодила бюрократический аппарат140.
Комендантская форма управления была также введена на Северном Кавказе — в Осетии, Чечне, Ингушетии. Военный и гражданский надзор над краем устанавливали коменданты Моздока, Кизляра, Владикавказа. Верховная юрисдикция в регионе осуществлялась особым Пограничным судом, контролировавшим деятельность родовых судов и расправ, которые судили по обычному праву (адату) и по нормам шариата. Коменданты подчинялись главнокомандующему Кавказской линией, но в самом начале XIX в., после присоединения Грузии к России, гражданское и военное управление краем было сосредоточено в руках начальника Астраханской и Кавказской губерний141.
Рассматриваемая форма административного управления существовала и в других российских окраинах и имела свои подвиды. Своеобразным вариантом являлась кантональная система в Башкирии, введенная в конце XVIII в. для перевода служилых башкир и мещеряков в военное сословие. Немалую роль в ее зарождении сыграло стремление царских властей ослабить накал социального напряжения в Приуралье. Прежде всего надо было сбить волну перманентных восстаний башкир, наивысшей точкой которых стало участие их в пугачевском движении 1773 — 1775 гг. Согласно указу от 10 апреля 1798 г. создается 11 башкирских и 6 мещерякских кантонов. Эта система, призванная также пополнить малочисленный состав оренбургских и уральских казаков, просуществовала до 1865 г.142
Своеобразным аналогом или подвидом изучаемой системы было так называемое военно-окружное управление регионами. Происхождение этого термина, часто упоминающегося в документах, пока остается неясным. Обычно он фигурирует в связи с определенным типом военно-административной власти в национальных окраинах России. Применительно к Северному Кавказу XIX в. военно-окружная система выступает как составная часть военно-народной формы правления. Согласно известному "Положению об управлении Дагестанской областью", начальником этого края мог быть генерал, совмещавший в одном лице военные и гражданские обязанности143. Известно также, что с 1860 г. при Главном штабе Кавказской армии существовала особая канцелярия по управлению горским населением региона.
Проведенная спустя три года реформа военно-народной системы почти ничего не изменила в административном устройстве края. В дальнейшем было создано Кавказское горское управление, переименованное затем в военно-народную систему. В 60—70-х гг. XIX в. такая форма административного устройства существовала в Закатальском округе, а также в Дагестанской области, но ее начальник именовался уже губернатором144.
Система военно-народного правления отмечается и в других российских окраинах, в том числе в Средней Азии и Казахстане. Несомненно, она имела здесь некоторую специфику. В отличие от Закавказья, где этот термин соотносился и основном с горскими народами, здесь он распространялся преимущественно на кочевое население. Однако сущность этого понятия определялась его ведущим смысловым компонентом, выражавшим объединение функций военной и гражданской власти. Кроме того, в нем отразилось и сохранение традиций местных "народных органов"145. Под "народными органами" имелось в виду управление по старинным родоплеменным обычаям, базировавшимся на "народных" выборных началах, а также судопроизводство по архаическим неписаным законам и шариатским нормам.