КРАТКАЯ ИСТОРИЧЕСКАЯ СПРАВКА
Метрология - основа качества производимых товаров и процессов. Метрологии принадлежит ключевая роль в деле развития научного и технического прогресса, при проектировании и эффективном производстве продукции в соответствии с нуждами потребителей, а также в процессе обнаружения и предотвращения несоответствий. Метрология фундаментальным образом поддерживает здравоохранение, является условием обеспечения безопасности и охраны окружающей среды, производства пищевых продуктов и справедливого судопроизводства.
Исторически сложилось так, что развитие метрологического обеспечения [1, 2, 35] производства продукции во второй половине ХХ века привело к возникновению Управления качеством продукции, а затем и к созданию Всеобщего управления качеством (TQM) с системой международных стандартов ИСО 9000. И такой ход событий естественен, так как органически переплетаются в данной проблеме метрология, стандартизация и сертификация под единым началом.
В настоящее время метрологическое обеспечение в основном сузилось областью измерений [24, 25, 33], однако жизнь требует также разработки и развития метрологического обеспечения услуг (бытовые услуги, услуги торговли, банковские услуги, медицинские услуги и др.), что предусматривается Законом РФ «Об обеспечении единства измерений».
Исходя из накопленного опыта, мы вправе ожидать, что развитие метрологического обеспечения приведет к улучшению качества услуг.
11.2. РОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ МЕТРОЛОГИИ В МЕТРОЛОГИЧЕСКОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ
Законодательная метрология включает все виды деятельности, на которые распространяются установленные в законодательном порядке требования к измерениям, единицам измерений, средствам измерений и методам измерений. Положения законодательной метрологии применяется к торгующим сторонам, а также для защиты отдельных лиц и общества в целом (например, в целях обеспечения законности, при измерениях в области здравоохранения и безопасности).
Необходимость законодательной метрологии особенно очевидна в случаях, когда участники рынка не организованы или недостаточно компетентны, либо их деятельность не сбалансирована. Роль законодательной метрологии особенно возрастает, когда при оценке результатов измерений возникает конфликт интересов и требуется вмешательство беспристрастного судьи.
Покупка и продажа товаров и услуг включают взвешивание или измерение количества и качества продуктов, а также фасованных товаров в упаковках с указанием массы, количества или объема содержимого, равно как и измерения при оказании услуг (например, измерение времени, расстояния). Области регулируемой ответственности распространяются также на законы в области здравоохранения, безопасности и охраны окружающей среды. Несмотря на то, что указанные функции различаются по своей природе, их объединяет общая черта: соответствие закону зависит от результатов измерений.
Конечной целью законодательной метрологии является обеспечение доверия к результатам измерений с помощью законодательных предписаний. К правонарушениям относятся:
1) общие положения:
· продажа, предложение или выставление на продажу количества товара, которое меньше обозначенного как предписано правилами;
· принятие товара в количестве, превышающем обозначенное, в случае когда весы или мера, посредством которых количество было определено, предоставлены покупателем;
· представление количества товара, рассчитанного каким-нибудь способом или намерение ввести в заблуждение или во всяком случае обман другого человека;
· искажение цены любого товара или продаваемых услуг, предложенных, выставленных или разрекламированных для продажи по количественному признаку (вес, мера или стоимость/количество), или назначение цены, рассчитанное каким-то образом, либо намерение введения в заблуждение или обман человека любым способом;
· искажение результатов измерений, определяющих качество товаров, используемых для определения цены или сорта товара;
· отсутствие регистрации в случаях, когда она предписана;
· невыполнение обязательств, вытекающих из протоколов, или препятствие их доступа для официальных лиц сферы законодательной метрологии;
· невыполнение корректирующих действий, которые были предписаны или рекомендованы официальными лицами сферы законодательной метрологии;
· препятствие или затруднение, чинимые официальным лицам службы законодательной метрологии при исполнении ими своих обязанностей;
· нанесение неправильной или искаженной маркировки соответствия или поддельных знаков поверки.
2) в отношении измерений, заявленных в рекламах или других средствах информации :
• отказ или непредставление подтверждений, касающихся результатов измерений, заявленных в рекламах (или других средствах информации);
• представление ложных или вводящих в заблуждение результатов измерений в рекламах или других средствах информации.
3) в отношении единиц, допускаемых к применению :
• использование других единиц и их обозначений, нежели определенные в "Международной Системы Единиц", и единиц, применяемых для величин, не охватываемых СИ, которые определены органами власти (насколько это возможно, основанные на международных стандартах);
• общепринятые единицы, установленные Органами власти,
4) в отношении правил по измерениям:
• невыполнение требуемых по закону измерений и требуемой документации;
• не соблюдение метрологических требований (включая требования о прослеживаемости) ;
• выполнение измерений не предписанными средствами измерений.
5) в отношении правил по фасованным товарам в упаковках :
• продажа или предложение для продажи любого фасованного товара в упаковке, не соответствующей требованиям правил;
6) в отношении средств измерений, подлежащих законодательному контролю:
• предложение для продажи (размещения на рынке), продажа или установка средств измерений, не соответствующих требованиям, установленным в соответствии с предназначением этих средств измерений;
• использование средств измерений (за исключением средств измерений, предназначенных для личного пользования), не представленных для законодательного контроля;
• использование средств измерений с нарушением предписанных условий эксплуатации;
• ремонт или установка отрегулированных средств измерений без получения требуемых разрешений;
• нанесение на средства измерений поддельных знаков соответствия, незаконное нанесение знаков соответствия;
• наклон средств измерений с целью получения неточного результата;
• удаление любой этикетки, пломбы или клейма с любых весов или мер либо иных средств измерений без получения на то официального разрешения от соответствующего органа власти.
За указанные метрологические правонарушения применяются санкции согласно существующему законодательству.
11.3. ОСОБЕННОСТИ МЕТРОЛОГИЧЕСКОГО НАДЗОРА
Метрологический надзор определяется как контроль, выполняемый в отношении производства, импорта, установки, использования, содержания и ремонта средств измерений и/или в отношении их применения, проводимый с целью проверки того, насколько они правильно используются в части соблюдения метрологических законов и правил. Он включает проверку правильности количеств, указанных и фактически содержащихся фасованных товаров. Таким образом он охватывает все сферы производства и услуг.
Метрологический надзор осуществляется с учетом соответствующих законов, регламентов, декретов и решений, принятых компетентными национальными властями и официальными органами в области законодательной метрологии. Однако законодательство страны может изменяться, поэтому структура метрологического надзора учитывает экономическую систему, принципы законодательной системы, территориальную организацию, а также другие особенности и специфические условия.
В настоящее время метрологический надзор направлен на устранение технических барьеров в торговле и обеспечение беспристрастности в рыночных отношениях с целью гармонизации метрологического надзора на международном уровне.
Метрологический надзор представляет собой метрологическую, техническую и другие виды деятельности, выполняемой компетентными полномочными органами с целью определения соответствия средств измерений, измерений, товаров, услуг и других объектов требованиям Закона по метрологии или любого соответствующего законодательства. Структура видов деятельностей, связанных с законодательным метрологическим контролем, и их взаимосвязь, приведенные на рис. 15, ясно показывает разницу между определениями и областями законодательного контроля средств измерений и фасованных товаров и метрологического надзора.
Рис. 15. Структура законодательного метрологического контроля
Конкретные виды деятельности, такие как функции метрологического надзора, показаны на рис. 16. На рис.17 приводится процедура выполнения этих видов деятельности.
Рис. 16 Структура надзора
Рис. 17 Процедура выполнения надзора
Сбор информации (планирование) осуществляется, когда намеченные действия метрологического надзора выполняются либо как планируемая периодическая деятельность или как непериодическая деятельность. Планируемая периодическая деятельность представляет собой регулярные обследования, когда планируемые действия носят более систематический характер и обычно завершаются в соответствии с рабочей программой в текущем году. Непериодическая деятельность может выполняться как немедленный отклик на жалобы и информацию, полученные от населения, конкурентов и из других источников. Иногда при подозрении в мошенничестве в отдельных случаях может быть использована измененная процедура надзора. Источниками информации для планирования конкретных действий инспекции во время метрологического надзора могут быть:
- сообщения от различных органов и лиц, оценка риска,
- анализ рынка,
- первичная и последующая поверки,
- информация от органов, осуществляющих процедуры оценки соответствия,
- другие заинтересованные органы (в случае факультативных форм надзора).
Непериодическая деятельность может быть инициирована на основании жалоб или заявлений населения, случайно обнаруженных систематических недостатков или технических неисправностей приборов или на основании сообщений других органов по оценке соответствия, которые связаны с законодательной метрологией. Периодическая деятельность лучше планируется, при использовании специальных базы данных, предпочтительно в электронной форме. Периодическая деятельность может быть более эффективно организована в форме круговых объездов в сочетании с дополнительной деятельностью (поверка приборов, другие формы метрологического надзора) при условии, что нет конфликта интересов.
В других, отличных от непериодических, случаях метрологический надзор обычно проводится инспекторами по приказам соответствующего полномочного органа. Деятельность инспектора должна отвечать требованиям соответствующего законодательства.
При испытании образцов средств измерений или фасованных товаров в функции инспектора входят следующие действия:
• определить, если не установлено другим образом, количество средств измерений или фасованных товаров, необходимых для обследования (например, все экземпляры в партии или размер представительной выборки) и выбрать соответствующий выборочный план;
• определить порядок обследования (по месту, без демонтажа и/или в поверочной лаборатории, после демонтажа), установить метод, диапазон и процедуру, посредством которых должны быть проведены испытания, а также оборудование для испытаний, которое должно быть использовано;
• проверить средство измерений путем сравнения одного или нескольких его показаний с показаниями контрольного эталона (Документ МОЗМ по статистическим методам или стандарт ИСО 3951 "Процедуры выборки и схемы для инспекции путем переменных для процентного несоответствия" или стандарт ИСО 2859 "Процедуры выборки для инспекции путем характерных признаков");
• проверить средство измерений с помощью предписанного, рекомендованного или выбранного метода поверки, т.е. полной, упрощенной, последующей или исключительной поверки;
• определить откуда берутся фасованные товары со склада или с места продажи и содержимое контролируется в соответствии с ИСО/МЭК 17020:1998 "Общие критерии для работы различных видов органов, осуществляющих инспекцию" ;
• выполнить подробное обследование средства измерений или фасованных товаров (соответствие утвержденному типу, маркировка, общие условия, износ, несанкционированное вмешательство и т.д.);
• оценить результаты обследования и сформулировать выводы.
Если испытания образцов составляют часть обследования, то должен быть использован соответствующий стандарт для инспекции по признанию качества .
Настоящая форма инспекции, выполняемая третьей стороной, может быть заменена одним из требований, указанных в стандарте ИСО/МЭК 17025:1999 "Общие требования по оценке компетентности испытательных и калибровочных лабораторий".
Обычно соответствующим стандартом по качеству является стандарт ИСО/МЭК 17020:1998 "Общие критерии для работы различных видов органов, осуществляющих инспекцию", если обследование состоит только из испытаний, то таким стандартом является стандарт ИСО/МЭК 17025.
Реальная инспекция может быть выполнена в следующих основных формах:
Условия на месте (по месту)
Такие инспекции проводятся, когда того требуют обстоятельства, и предпочтительны в случаях, когда испытания средства измерений или фасованного товара относительно просты и выполнимы на месте (например, метрологические характеристики весов). Инспекция на месте также проводится, если средство измерений нельзя перемещать (например, весовые платформы, автоматические устройства для взвешивания, топливораздаточные колонки), или если их технические характеристики зависят от установки. Полномочный орган должен располагать соответствующим оборудованием для выполнения всех испытаний.
Испытания на месте обычно выполняются:
• в помещениях изготовителя, в ремонтной мастерской или их представителей,
• в помещениях пользователя средствами измерений,
• в местах продажи или в складских помещениях для фасованных товаров.
Внутренняя инспекция (в лаборатории полномочного органа)
Внутренняя инспекция отбирает образцы средств измерений или фасованных товаров для осмотра, обследования, испытаний и оценки их технических и метрологических характеристик в должным образом оснащенной лаборатории полномочного органа. Испытания могут быть проведены по субдоговору технически компетентной калибровочной или испытательной лабораторией. Субдоговор особенно удобен для инспекции массовой поверки бытовых счетчиков, так как он обеспечивает доступность и готовность правильно выбранного типа испытательного оборудования. Для выполнения вышеописанных процедур в соответствующих случаях должны быть использованы соответствующие международные стандарты или Международные Рекомендации МОЗМ (например, на фасованные товары, электросчетчики).
Надлежащая оценка обнаруженных недостатков на стадии обследования является существенной частью инспекции. После инспекции составляется отчет, который должен содержать всю соответствующую информацию, касающуюся области, места обследования и результаты, Отчет должен подготавливаться только в тех случаях, когда были обнаружены нарушения и/или отклонения от правил, как это предусматривается контрактом полномочного органа. Полномочные органы сохраняют отчеты на файлах в течение времени, установленного законами по сохранению юридических отчетов.
Любое отклонение и/или нарушение метрологического законодательства, обнаруженное во время инспекции, должно указываться в отчетах точным, фактическим и недвусмысленным исчерпывающим способом. Отчет должен включать конкретное полное описание средств измерений или фасованных товаров, в которых обнаружены нарушения законодательства. Каждое замечание, сделанное уполномоченным представителем юридического лица, подвергнутого надзору, должно быть отражено в отчете в письменной форме. Если представитель этой организации не дает замечания и не подписывает отчет, инспектор должен отметить этот факт в отчете.
Если обнаружены нарушения, то за стадией обследования следует стадия принуждения, которая состоит из применения и исполнения различного рода санкций по отношению к юридическому лицу, подвергнутому надзору. При существенных нарушениях законодательства должны быть применены перечисленные ниже санкции. Инспектор также должен провести дополнительные исследования в соответствии со следующей модельной методологией (необязательная форма):
• в случае серьезных нарушений (например, большие погрешности измерений по сравнению с максимально допускаемыми погрешностями) средства измерений немедленно изымаются из эксплуатации, если это предусмотрено национальным законодательством;
• после обсуждения с органом, подвергшимся надзору, руководителю последнего направляется официальное письмо, устанавливающее сроки для принятия мер по завершению корректирующих действий. В дальнейшем этот орган должен представить письменный отчет, подробно сообщающий о каждом корректирующем действии;
• если корректирующие действия не были предприняты или если они не могут быть выполнены в предписанные сроки, то должны быть предприняты меры по изъятию несоответствующих средств измерений или фасованных товаров с рынка в течение одного месяца после окончания предписанного срока или меры по временному или полному запрету их дальнейшего использования. Принятый вид действия должен основываться на выявленных инспектором недостатках и зависит от характера несоответствия;
• временная, полная или частичная приостановка производства или распространения средств измерений или фасованных товаров, чтобы ограничить или запретить их дальнейшее размещение на рынке;
• денежное наказание (штраф) или юридическое действие против нарушителя, адекватное существенности нарушений ;
• приостановка или полное аннулирование полномочий органа, подвергшегося надзору (или его представителя), или регистрации официального разрешения деятельности в области, связанной с метрологией;
• соответствующее извещение правоохранительного органа или суда или любого другого органа, определенного законодательством, при наличии доказательств о криминальном характере нарушения.
Вышеизложенные действия могут выполняться полномочным органом одним из двух способов.
Первый способ основан на соответствующих полномочных органах, которые выполняют все действия (планирование, инспекцию, применение принудительных мер). Главный принцип при проведении метрологического надзора заключается в достижении наивысшей степени гарантии беспристрастности и защиты социальных интересов граждан Правительством. Поэтому соответствующим является метрологический надзор, выполняемый только полномочными органами,
При другом способе полномочный орган делегирует функцию по проведению метрологического надзора соответствующему признанному органу (правительственному органу, некоммерческому органу или "полностью" частному органу). Деятельность по планированию распределяется и делится между полномочным органом и признанным органом путем уполномачивания или по контракту на эту работу. Общая ответственность и принятие мер воздействия должны всегда оставаться за полномочным органом. Только функция инспекции передается другим органам, поэтому последние являются по существу подходящими органами по оценке соответствия (для инспекции или сертификации систем управления). Их полная компетенция может быть оценена согласно с требованиями, установленными соответствующими правилами. Официальная аккредитация для получения соответствующих полномочий должна проводиться согласно национальным метрологическим правилам, совместимым с международными стандартами. Однако должен иметься альтернативный способ демонстрации компетенции, если это специально требует инспекционный орган, особенно в случае большей либерализации по отношению к изготовителям органа по аккредитации, имеющего монополию (например, широко используются процедуры оценки соответствия).
В общем случае необходимо определить соответствующие права и обязанности полномочных органов и органов по оценке соответствия, если это не установлено метрологическим законодательством, и оговорить средства проверки их квалификации для выполнения этих операций. Указанные органы должны выдавать (обычно на основе профессионального обучения и сдачи экзаменов на профессиональную пригодность) сертификат о компетенции каждого инспектора, проводящего метрологический надзор. Если предпочтителен строгий систематический подход, то рекомендуется проводить сертификацию персонала в соответствии с требованиями стандарта ИСО/МЭК 17024 "Общие требования к органам, осуществляющим сертификацию персонала" . Сертификат такого типа должен иметь законную силу более длительный период времени. Сертификат компетенции может не быть обязательным, если имеется другая профессиональная квалификация.
Подробно описанная организационная структура метрологического надзора является специфичной для любой отдельно взятой страны в зависимости от ее исторического административного и законодательного развития. Дополнительно при создании этой структуры следует учитывать:
- национальную географию страны для охвата ее территории надзором в целом,
- гарантии беспристрастного проведения надзора,
- экономическую эффективность надзора.
В зависимости от организационной структуры метрологического надзора в стране санкции могут налагаться либо:
- непосредственно полномочным органом или
- полномочным органом, отвечающим за принятие мер согласно законодательству, на основе отчета, составленного органом по оценке соответствия, проводившего обследование