ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
• • ~' ' /
Процесс преобразования российского общества находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Одновременно с формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок построения российского правового государства обновляется и содержание нормативного материала, видоизменяются тенденции его совершенствования и развития1. • " ; ' .
Это необходимость строгого обеспечения верховенства закона во всех сферах жизни общества; специализация, унификация, интенсификация законодательства; противоречивость и конкурентоспособность его структур; увеличение массива технико-юридических предписаний. Указанные тенденции условно можно разделить на три большие группы. К первой г р у п п е относятся: всестороннее усиление законода!-тельного приоритета, интенсификация и стремление к стабильности. Ко второй — специализация законодательства с ее различными формами проявления: Дифференциацией, конкретизацией, детализацией. В третью группу входят правовая унификация и сопутствующие
' Вопросы совершенствования и развития российского законодательства постоянно находятся в поле зрения ученых-юристов, например: С.В. Паленина: Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979; Научные основы типологии нормативно-правовых актов. М., 1987; О концепции правовой реформы // Вопросы теории государства и права. Вып. 9. Саратов, 1991; Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996 и др.
Тема 18. Правотворчество и законодательство
5. Тенденции развития современного российского законодательства
ей процессы: интеграция, генерализация, универсализация, издание комплексных нормативных актов.
Центральное место в иерархии этих тенденций принадлежит зако
нодательному приоритету как одному из магистральных путей эффек-<
тивного обеспечения новой государственной политики в области ста-'
новления рыночных отношений, всемерной охраны прав и свобод лич
ности. •
Проводимое сегодня всестороннее обновление законодательства —: своеобразное очищение его от рутины, засоренности и ведомственной урегулированности. Такая реконструкция обусловлена также необходимостью внедрения новых методов в управление народным хозяйством, реформированием государственно-властных структур. Углубление специализации социально-экономических процессов увеличивает фон правовых изменений и способствует принятию важнейших зако-1 • нодательных актов в областях, которые ранее не охватывались правовым воздействием. Ценность закона начинает повышаться прямо пропорционально его истинной роли в жизни общества и выводит тенденцию его верховенства на~\передний план среди других направлений. Однако уровень социальной отдачи данной тенденции всецело зависит от успешного функционирования всей совокупности «соподчиненных» закономерностей. Именно они наиболее полно раскрывают ее содержание, юридическую природу, формы проявления и т.д.
Кроме того, всеобщее и точное исполнение закона — фундамент
прочных государственных взаимосвязей между республиками и цент
ром, приоритета закона в отношении других подзаконных правовых
актов. При неукоснительном соблюдении эти акты не смогут формалин
зовать действующее законодательство, обратить его в «бумажное
право». Цель их принятия состоит исключительно в конкретизации,
дополнении и развитии содержания законами поэтому они не должны
ни на йоту выходить за рамки его общего смысла. I
Интенсификация законодательства как одна из характерных черт
его современного развития способствует тому, что юридически пра
вильное, всестороннее урегулирование общественных отношений осу
ществляется и за счет издания новых нормативных актов, и путем
повышения качества, эффективности действующего законодательства,!,
усиления его научной обоснованности. Процесс интенсификации на
правлен на максимальное использование внутренних «ресурсов»
имеющегося законодательного массива. | ; i
Уровень интенсификации в немалой степени зависит и от субъективного фактора. Такая зависимость проявляется, по крайней мере, в двух направлениях. Во-первых, в сфере правотворчества — это издание компетентным органом нормативного акта, соответствующего духу
времени (так называемая правотворческая оперативность). Во-вторых, в сфере правоприменения — это грамотное полновесное использование юридического акта (правоприменительная активность).
С процессом интенсификации законодательства взаимодействует тенденция укрепления его стабильности, без которой оно не может существовать как постоянная система" регулирования общественных отношений. Сегодня очень высоко ценится именно это свойство как своеобразная правовая гарантия прочности выбранного государством курса, перспективности регламентируемых отношений. Стабилизация призвана снять напряжение в межреспубликанских взаимосвязях, ос-, лабить внутренние противоречия. -.. .,
Стабильность законодательства i обеспечивается наличием ; ряда
факторов, которые можно условно разделить на материальные и спе
циальные юридические. К материальным факторам относятся: устой
чивость социально-экономических, государственно-политических и
национальных взаимосвязей; своевременное законодательное реаги
рование на важЗнейшие социальные процессы с учетом перспектив
ности характера их развития; объективность и обоснованность целей
экономических преобразований; прогнозирование необходимости
юридического опосредования той или иной общественной сферы в
будущем... . , ,, j
Специальные юридические факторы включают в себя следующие условия: соответствие текущего законодательства Конституции РФ; издание и функционирование подзаконных нормативных актов на основе и во исполнение закона; высокий уровень правовой интенсификации; совершенство законодательной техники; юридически грамотное, активное использование принятого нормативного акта.
Быстрые темпы социально-экономических преобразований обу
словливают динамизм нормативного регулирования общественных от
ношений, учет своеобразия и специфики их различных сторон и граней.
Эти задачи успешно выполняет интенсивно развивающаяся в россий
ском законодательстве тенденция его специализацииЩелъ ее заключа
ется в том, чтобы юридически полнее охватить всевозможные измене
ния и новизну общественных процессов, сообразоваться с особеннос
тями их проявления в тех или иных социальных сферах, определить
качественный уровень таких преобразований. ' I '
Процесс правовой специализации объективно отражает многоплановый ход развития общества и пронизывает различные стороны нашей социальной действительности. Истоками специализации законодательства являются общественное разделение труда, реально легитимированная дифференциация, властных структур, национально-государственная суверенизация. Предпосылки же специализации зако-
Тема 18. Правотворчество и законодательство
6. Специализация и унификация российского законодательства...
нодательетва можно подразделить; на социально-экономические,
властно-управленческие и юридические.1 г |
Назначение процесса специализации законодательства заключает
ся в том, что Как в Системе права, так и в системе законодательства
происходит и усиливается «разделение труда*- между предписаниями,
в результате! чего1 отдельные нормы и их комплексы начинают специа
лизироваться на выполнении тех или иных операций. Они отражают'
своеобразие общественных отношений, специфику конкретных обсто
ятельств и в своей совокупности составляют правовую основу процесса
специализации, именуясь специальными'1, v ' ••••'' '
Сегодня специализация охватывает весь" правовой массив и воз
действует как на форму, так и на'содержание законодательства, где
обозначились следующие ее виды: предметная (отраслевая), функци-
i ональная, региональная и смешанная. Каждая разновидность очерчи-;
вает определенный срез в системе • законодательства, по-своему воз
действуя на его содержание и|структуру. И чем точнее получают в'
юридических предписаниях и нормативных актах отражение процесс!
и результат специализации, тем выше их истинность и эффективнее
реализация. i :
Помимо саморазвития и самовыражения специализация законода-
1 тельства Оказывает положительное воздействие и на другие его тенден-!
ции. Так, процессу стабильности она придает свойство гибкости, делает
его динамичнее. Посредством своей вертикальной направленности cnej
циализация обеспечивает интенсификации полновесную «рабочую на-1
грузку», способствует оптимальной, качественной отдаче содержания
определенного нормативно-правового акта. Процесс специализации
охватывает своим влиянием весь пласт правовой системы: правотвор
чество, правоотношения, юридическую ответственность, правоприме
нительную практику и т.д., ' ( • ' . '' ! ', •'•'•, ,.;''•
Унификация законодательства, — 'противоположная специализаций
тенденция, значение которой состоит в1 аккумулировании однотипных
' предписаний и создании юридических актов, которые упрощали бы
законодательство, делая его доступным и единообразным. При помощи
унификации преодолевается несогласованность в структуре механиз
ма правового воздействия, устраняется его перенасыщенность, ликви-
1 дируется,неоправданная разобщенность и несогласованность в правоп
рименении. Вот почему унификация является одним из эффективных
путей борьбы с чрезмерной сложностью законодательного урегулиро
вания в различных сферах. •• ', ' i. '• ' ••'''"
------------- — ,. . .Т j': " v ' .l!!M- .!..• ' .1 -,,. ; .!'.!• ! ,/;•
1, Подробнее см.: Сенякии И.Н) Специализация^ и унификация российского законо-
i дательства. Проблемы теории и практики. Саратов, 1993. • i ,
И хотя унификация выступает как антипод •• специализации, эти
два явления тесно взаимосвязаны между собой и образуют главные
направления процесса прогрессивного развития всей системы совре
менного законодательства. Подвижность ее границ в известной мере
влияет на качественное состояние и эффективность регламентацион-
ного механизма, в котором подчас сталкиваются противоположные
тенденции. В основе этих противоположностей лежат диалектические
противоречия как социально-экономического, так и правового ха
рактера. : i •'•• . j • ' : ' i
К первой группе противоречий относятся: несоответствие производственных отношений характеру производительных сил; разрыв между производством и потребностями граждан, стоимостью и ценой товаров, между требованием объективных экономических законов и их субъективным осознанием в процессе управления; имущественное неравенство и т.д. Вместе с тем экономические, противоречия не изолированы. Они оказывают заметное влияние на внутренние процессы зако-' нодательства и обнаруживаются между его сущностью и содержанием, формой !и содержанием, внутри самой сущности и т.д.
Таким образом, современные тенденции развития российского законодательства представляют собой сложную и довольно противоречивую систему различных его направлений по урегулированию многогранных общественных отношений.
I \ , ' ,
;;"'• 6. специализаций и унификаций! '
РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВНЫЕ
ТЕНДЕНЦИИ ЕГО РАЗВИТИЯ |
! ' .'•' ' , - • :-'!
Проводимые сегодня реформы затрагивают узловые проблемы социально-экономического; политического, национально-государственного и правового развития нашего общества. Особая роль в их решении отводится действующему федеративному законодательству, его оптимальному соотношению с республиканскими правовыми системами посредством учета таких! тенденций, как специализация и унификация. «Они — отражение реальной жизни, ее сложности, динамичности, разнообразия»1, а также воплощение различных уровней правовой регламентации ,мнс)гогранных внутрифедеративных взаимосвязей.
Именно этими двумя Объективными и не исключающими друг друга закономерностями во многом характеризуется современная социально-юридическая практика. Специализация иунификация пронизывают все ее сферы: экономику и политику, управление и законода-
" Г~~ !•!'!''.• '
1 МатузовН.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 255. ; '
Тема 18. Правотворчество и законодательство
6. Специализация и унификация российского законодательства...
тельство, по-разному воздействуя на их содержание, структуру, пер
спективы развития. i • •
Являясь парными категориями, они настолько тесно взаимосвяза
ны, что их раздельное существование немыслимо. Именно данный фак
тор мало учитывался государственной законотворческой политикой.
Вся семидесятипятилетняя история советского законодательства под
тверждает это несоответствие: либо безмерная централизация в жест
кой форме административно-командной системы, либо безграничная
суверенизация сверху донизу. i ;,
Смещение акцентов в соотношении указанных тенденций, как по
казала практика, не дает желаемых результатов, а лишь нарушает гар
моническое развитие всего общественного механизма. Только всесто
ронний учет диалектики их функционирования будет реально способ
ствовать выравниванию создавшейся ситуации. Именно в новых, науч
но обоснованных подходах нуждается российское законодательство,
так как специализация и унификация дают возможность всесторонне
учитывать его федеративный характер. I :
Специализация как особая форма социальных отношений представляет собой такое единство взаимообусловленных факторов, которое проявляется, с одной стороны, в.сужении сферы человеческой деятельности, ограничении функциональных параметров, с другой — в концентрации, мобилизации ее усилий в строго определенном направлении, что в совокупности позволяет быстрее, качественнее к с наименьшими затратами решать многие поставленные задачи. Процесс специализации является объективным результатом развития! общественных отношений и образует «генетическую» ткань всего социального организма, создавая его питательную среду и движущую силу. ;;
Истоки правовой специализации: общественное разделение труда,
реально легитимированная дифференциация властных структур, наци
онально-государственная суверенизация; Ее цель — наиболее полной
точно охватить многочисленные особенности, новизну и динамику;на-
растающих социальных преобразований, отразить качественное состо
яние проводимых реформ. В интересах этого процесса законодательст
во в целом и каждая его отрасль содержат в себе определенный ком
плекс юридических предписаний и нормативных актов, выполняющих
специализированные функциш > ;-•••
С их помощью государство получает возможность учитывать многие тонкости, специфику, динамику и разнообразие регулируемых общественных отношений. Специализация сегодня охватываетвесьпра-вовой массив и воздействует как; на форму, так и на содержание, законодательства, где обозначились следующие ее виды: предметная (отраслевая), функциональная, региональная и смешанная.
Суть предметной специализации состоит в том, что нормативные
акты и правовые установления, регламентируя многообразные сторо
ны общественной жизни, в результате «разделения труда» между ними
предопределяют дифференциацию законодательства на различные от
расли. Она — итог выполнения юридическими предписаниями различ
ных нагрузок в регулировании обособившихся групп общественных
отношений. И чем множественнее, различнее предмет правового регу
лирования, тем разнообразнее отраслевая классификация законода
тельства. Известно, что образование любой новой отрасли не является
самопроизвольным процессом. Именно изменения в социально-эконо
мической сфере обусловливают такую необходимость. Происходит по
степенное накопление однотипного нормативного материала в зависи
мости от выполняемых функций. I
В последнее время в системе российского законодательства, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей: о здравоохранении, страховании, банковской системе, правовой кибернетике и др. В стадии становления находится налоговое, космическое законодательство и т.д. Все эти отраслевые структуры вобрали в себя многочисленные особенности внутрифедеральных отношений, отразили интересы и своеобразие правового статуса их субъектов. В нормативных актах данных отраслей учтены многие общие тенденции социально-экономического развития России на современном этапе, а в дальнейшем они должны регулярно пополняться новым содержанием, отвечающим практике общественных преобразований. За счет процесса специализации будет активно формироваться обновленная система единого федеративного законодательства.
Вместе с тем этот вид'специализации не означает, что между нормами, относящимися к различным отраслям, не существует никаких связей. Напротив, эти связи весьма разносторонние в силу их функциональной взаимообусловленности, за счет которой и обеспечивается целостность законодательства. Внутриотраслевая дифференциация предписаний осуществляется не только в зависимости от предмета правового регулирования, но и способа регламентации общественных отношений1.
Под воздействием функциональной специализации происходит относительное обособление правовых установлений внутри кодификационных актов, за счет чего модифицируется их организационное строение, шлифуется и совершенствуется структура. На пороге такой реконструкции стоит современное трудовое законодательство. Сегодня
См.: Чердащее А.Ф. Специализация и структура норм права // Правоведение.
'970. № 1.С. 44. . , ' . .
6. Специализация и унификация российского законодательства...
оно призвано регулировать трудовые отношения всех работающих
граждан независимо от формы собственности и вида деятельности
предприятия. Трудовые полномочия не только рабочих и служащих, но
и членов производственных кооперативов, семейных и малых предпри
ятий и т.п. должны быть зафиксированы кодексом в специальных раз
делах, дифференцированных по формам собственности. Задача трудо
вого законодательства — установить минимум трудовых гарантий для
всех работающих, а практическое воплощение этих гарантий, их дета
лизация должны регулироваться в локальном порядке и в индивиду
альных контрактах. „ ;
Завершающий виток функциональная специализация делает на
уровне структурного среза правовых1 норм, определяя их строение в
зависимости от выполняемых функций. •
Широкое распространение в последнее время получила региональная специализация законодательства, представляющая собой такой процесс урегулирования общественных отношений, который оптимально учитывает характерные черты федерального устройства Российского государства, географические, природные; местные климати-'ческие условия, традиции, особенности развития экономики отдельных регионов.
Правовую основу региональной специализации составляет Консти
туция РФ и Федеративный договор о разграничении полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами
власти суверенных республик в составе Российской Федерации, орга
нами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
автономной области, автономных округов. В документе дифференци
рованно* закреплен круг вопросов, относящихся к непосредственному
ведению названных субъектов: защита прав и свобод человека и граж
данина; обеспечение законности, правопорядка и общественной без
опасности; административное, административно-процессуальное, тру-
' довое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательст-
I во; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; правовое
регулирование интеллектуальной собственности; установление общих
принципов территориального деления и организации местного самоуп
равления и т.д. ! • , . , • • ' »
Исходя из предоставленных полномочий, каждый субъект Федерации осуществляет свое правотворчество, создающее юридическую базу их законодательства и отражающее не только своеобразие и самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Суверенность республики как раз предполагает свободную юрисдикцию в пределах тех границ, которые определены Федеративным договором. Многие республики в последнее время приняли ключевые законы о земле,
о земельном налоге, о крестьянском (фермерском) хозяйстве и т.п., которые олицетворяют общий курс проводимых в стране экономических реформ сквозь призму их местного осуществления.
Территориальная специализация касается не только государствен
ных образований, но и их внутренних структур (автономий, краев, об
ластей и т.п.) со своими подходами к частным проблемам. Многие из
них решаются локальным регулированием, но некоторые требуют вме
шательства республиканских или общероссийских законодательных
органов. В подобной специализации нуждаются нормы администра
тивного и уголовного законодательства районов, на территории кото
рых расположены атомные электростанции. • '
Это объясняется необходимостью установления иной, нежели в
других регионах, ответственности рабочих, служащих, инженерно-тех
нических работников, имеющих отношение к ремонту, профилактике
и обслуживанию АЭС. Углубленной специализации требует уголовное
законодательство в части усиления ответственности граждан, прожи
вающих в регионах, которые связаны с производством, транспортиров
кой и хранением растений, обладающих наркотическими свойствами
(мак, конопля и т.п.). '
Проявление смешанной специализации законодательства многостепенно. Нередко она выступает в форме предметно-территориального направления и отражает не только своеобразие общественных отношений, но и особенности их проявления в местных условиях. В таком качестве она весьма удобна для оформления локального правотворчества в развитие вышестоящих нормативных актов по общим вопросам социально-экономического характера. Такие акты принимают администрации городов в целях решения местных проблем, связанных с ценовой, налоговой политикой, социальными дотациями, мероприятиями по борьбе с преступностью и др. Смешанная специализация может быть предметно-функциональной и функционально-территориальной.
Формы выражения специализации законодательства разнообразны: дифференциация, конкретизация, детализация. Дифференциация как первоначальная стадия процесса специализации представляет собой «...разветвление, расщепление, приобретение той или иной ветвью все более специфических, своеобразных черт...»1 в механизме законодательного упорядочения определенных групп общественных отношений. На этом этапе еще не конкретизируются и не уточняются тонкости и специфика. Здесь ставится первоочередная задача: выявить их1 Различие и своеобразие в общей массе социальных явлений. Критерии
1 Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С.'S3.1
28-1934 и : ; ' I i
Тема 18. Правотворчество и законодательство
6. Специализация и унификация российского законодательства...
такого' разграничения весьма подвижны, отсюда — большой выбор путей дифференциации в конкретных отраслях законодательства.
Конкретизация же, наоборот, способствует тому, чтобы одно и то же
явление регулировалось системой различных правил или нормативно-
правовых актов. Смысл ее — в формировании правовых предписаний,
развивающих и уточняющих содержание общих положений общефеде
ративных законодательных актов за счет уменьшения их объема, регу
лирование отдельных сторон и граней видовых общественных отноше
ний. Если дифференциация в общих чертах определяет границы града
ции таких отношений, то конкретизация призвана учитывать их осо
бенности и нюансы проявления. ;
Детализация законодательства как конечный этап процесса специализации в отличие от дифференциации и конкретизации представля;.-ет внутреннее «дробление» содержания нормативных предписаний на составные элементы, которые в своей совокупности образуют их сущность. И чем точнее в юридических предписаниях и нормативных актах получают отражение процессы и результаты социальной специализа-ции, тем выше эффективность их реализации.
Позитивный характер процесса специализации законодательства можно обозначить следующими основными параметрами:
• позволяет охватить правовым воздействием широкий спектр раз
нообразных общественных отношений; ,
• ведет к устранению пробелов в праве;
• способствует логически правильному и более совершенному по
строению нормативно-правовых актов;
•, придает гибкий, динамичный характер системе законодатель
ства; |. . . |
• создает предпосылки грамотной юридической квалификации, в
, правоприменительном процессе.
Специализация — это объективная тенденция развития законодательства, отражающая идентичный прогрессивный процесс в различных социальных сферах общества, направленный на учет особенностей, специфики и многогранности внутрифедеративных общественных отношений, урегулирование которых осуществляется определенным комплексом юридических предписаний и нормативных акто'в. \,
(Однако специализация законодательства не самоцель, она должна разумно сочетаться с унификацией. В области теории права данной проблеме необоснованно мало уделяется внимания, хотя необходимость ее общетеоретического анализа очевидна. Это связано, в первую очередь, с тем, что становление Российского государства как единого федеративного образования требует унифицированных подходов к общим целям и задачам, правового регулирования общественных отно-
шений, упорядочения разобщенного нормативного материала различных отраслей законодательства, согласованности правовых систем суверенных республик по коренным вопросам социально-экономического, политического и правового развития.
Федеративность государства не означает его раздробленности, субъектной самоизоляции и произвольности решения многих общегосударственных вопросов. Напротив, она предполагает разносторонние связи между республиками и другими субъектами Федерации на принципах специализации и кооперирования всего народно-хозяйственного комплекса страны. Важнейшим связующим звеном этих отношений выступает единое правовое пространство на всей территории Российской Федерации. Именно в таком ракурсе проблема унификации законодательства приобретает сегодня первостепенное значение.
Многочисленные определения унификации в отраслевой литературе в целом верно отражают суть данного явления, однако они не лишены недостатков. В частности, не следует сводить понятие унификации лишь к выработке единообразных норм, рассчитанных на сходные отношения. Процесс унификации шире, сложнее, поэтому правильнее, нам представляется, говорить об унификации как о своеобразной науке обобщения и единения структур механизма правовой регламентации. Его содержательные начала формируются в сознании законодателя как потребность выработки унифицированных правовых моделей в определенных отраслях законодательства, в связи с чем анализируются различные их варианты для выбора оптимальных путей типового урегулирования близких отношений с учетом их общих свойств и качеств. И только потом разрабатываются единые правоположения по конкретным проблемам.
В таком подходе заключается сущностная сторона процесса унификации. Но его назначение этим не исчерпывается* так как нередко свое дальнейшее завершение унификация получает в форме технического обрамления: в виде либо отдельного нормативного акта, либо структурного содержания определенных разделов основ, кодексов, положений, уставов и т.д.
Следовательно, унификация имеет двуединую направленность: с
одной стороны, выработка общих предписаний по тем или иным сход
ным проблемам социального развития, а с другой — грамотная техни-
ко-формализованная обработка уже принятых унификационных поло
жений, т.е. систематизация. Издание общих норм и правовых актов —
лишь часть этого процесса, юридическая основа унификации. Такие
нормы могут носить многоплановый характер и функционировать в
виде дефиниций, деклараций, норм-принципов, общих дозволений,
общих запретов и т.д. |
28*
Тема 18. Правотворчество и законодательство
6. Специализация и унификация российского законодательства..
I
Унификация имеет и еще один нюанс. Дело в том, что единство и унификация не однозначные понятия. Первое выступает как характерный признак и системы права, и системы законодательства, а также отражает общность принципов нормативного регулирования общественных процессов. Унификация же представляет собой совокупность; способов единообразного регулирования тех или иных сторон социаль-' ных отношений. Ее главное внутреннее свойство составляет единство.' Названные явления неразрывно связаны между собой. Унификация способствует синхронному действию всех структурных элементов системы законодательства, укрепляет их взаимообусловленность. Мо-;
I нолитность же указанной системы выступает юридической основой унификации законодательства, потребность в которой находится в зависимости от интенсивности накопления нормативного1 материала. Специфика общественных отношений не должна ограничивать сферу действия процесса унификаций законодательства, так как наличие у них общих свойств и граней, а также их системное единство, одновременно предполагают целостное урегулирование. Эффективность данного подхода усматривается в том, что унификация: во-первых, создает ряд выгод законодательного характера, например, уменьшает объем нормативного материала, исключает его дублирование, а во-вторых, облегчает применение правовых предписаний на практике и устраняет неоправданные случаи специализации1.
Неупорядоченность правотворчества, наоборот, создает благоприятные условия для проявления разрозненных, малоэффективных, зачастую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих процесс правоприменения. Особенно отчетливо это проявилось в период1 «борьбы» отдельных регионов России за свою «независимость», когда каждое административное образование в лице своих представительных органов власти считало непременным условием суверенности приня-
I тие нормативных актов, которые с их точки зрения являлись наиболее (Правомерными, целесообразными и юридически всесильными. При этом игнорировался субординационный характер правотворчества, его регламентационная процедура и компетенция. Все это вносило хаос, вседозволенность и беззаконие в решение многих не только локальных,
• но и общегосударственных вопросов. - '
Отказ от ^признания унифицированной структуры российского за-
1 конодательства привел к грубейшим нарушениям принципа единства законности многими субъектами Федерации, в результате чего прокатилась волна противоправных акций, связанных с вопросами нацио-
i •' См.^ Садиков О.П. Дифференциация и унификация гражданского законодательст
ва//Сов. государством право. 1969. № 12. С. 38. i; i
нально-государственного устройства, экономического статуса отдельных регионов. Произошел разрыв единой основы российского законодательства, создалась угроза появления калужской, рязанской, тамбовской и других местнических законностей.
Очевидная бесперспективность и порочность подобных мероприятий все же побудили руководство регионов соблюдать единые правовые основы функционирования государственного механизма, что заметно ослабило напряженность в отношениях центральных и местных структур; позволило согласованно решать многие социально-экономические программы. Юридическим итогом такого согласия стало подписание Федеративного договора. Его принятие позволило снять многие противоречия в действующем законодательстве, создать единую платформу для согласованного функционирования как республиканских, так и федеральных структур.
Не совсем понятна и позиция законодателя, выраженная в статье 5
Конституции РФ о законодательстве краев, областей, автономной об
ласти, автономных округов, городов федерального значения. Какие
нормативные акты перечисленные субъекты могут издавать и как они
должны соотноситься с республиканским и общефедеративным зако
нодательством? Не приведет ли это к перерастанию федеративных от
ношений в конфедеративные и разрушению единого правового про
странства? Весьма важно при этом сохранить системность иерархии
нормативных актов в масштабе всей Российской Федерации, в которой
главная, приоритетная роль принадлежала бы федеральным законам, а
все другие правовые акты строго им соответствовали. ;
Новеллой в соотношении общефедерального и республиканского законодательства является институт совместного ведения между органами власти Российской .Федерации и органами власти субъектов РФ. В области юриспруденции к их совместному ведению относится административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство и т.д. По этим вопросам | федеральные органы издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик осуществляют собственное правовое регулирование, включая конкретизирующие кодексы, положения, уставы и иные правовые акты.
Основы законодательства призваны выполнять двуединую роль: I быть базой республиканского правотворчества и одновременно актами прямого действия, а также затрагивать общие вопросы, принципы правового регулирования и координации правотворческой деятельности всех субъектов Федерации. Основы должны содержать конкретные решения, .которые республики смогут корректировать в рамках Федера- j
тивного договора и Конституции РФ. Любая республика в составе
; . i i
Тема 18. Правотворчество и законодательство
6. Специализация и унификация российского законодательства..
России, равно как и другие субъекты Федерации, должна признать для:
себя Основы законодательства актами прямого действия. Это исклю
чит разнобой в правотворчестве, который может возникнуть в случае
издания местными органами актов, выходящих за рамки их полно
мочий1. :!
Подобной комплексности правового регулирования общественных отношений за счет Основ законодательства на сегодня нет. Их форми-г рование и принятие в отдельных отраслях протекает вяло и непланомерно. На уровне СНГ этот процесс идет более активно и плодотворно';; С позиций углубленной интеграции между членами содружества принимаются базовые нормативные документы, закрепляющие основные принципы, цели и задачи унифицированного регламентирования различных сторон жизнедеятельности содружества. Одной из разновидностей таких универсальных правовых актов являются модельные (рекомендательные) кодексы. В настоящее время идет разработка УПК. Создание модельных кодексов важно для всех государств СНГ, и в ни* найдут свое юридическое закрепление межгосударственные интеграционные процессы в области экономики, науки, культуры, права и т.д!"
Остается трудноразрешимой и проблема унификации нормативно-
правового материала различных министерств и ведомств как «одной из
самых многочисленных и наименее организованных частей иерархи-'
ческой структуры законодательства»2. В отдельных отраслях его объем
настолько велик, что практическая ориентация в нем весьма затрудни-'
тельна, а единое понимание сведено на нет. Возникает настоятельная
потребность не столько в техническом упорядочении данного материа
ла, сколько в его переработке по существу и принятии общих, универ
сальных положений либо российского, либо республиканского зна
чения. I
Ведомственная унификация должна носить комплексный характер, и учитывать всю систему как отраслевых, так и межотраслевых актов; отражать их органическое единство в общем механизме управления: При этом необходимо соблюдать все требования, предъявляемые к нор-, мативным актам при их подготовке, применении и исполнении. Подоб^, ного законодательного оформления, например, ждут гражданско-пра-; вовые отношения в сфере капитального строительства. Пестрота их ведомственной регламентации создает определенные трудности как, организационного, так и правового характера. Назрела необходимость
| См.: Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева НА. Новое федеративное устройство
России // Государство и право. 1992. № 9. С. 35.
Полетаю С.В.,Силъчеико И.В. Научные основы типологии нормативно-правовых
актов в СССР. М, 1987. С. 32. . . ,
унифицировать действующий правовой материал и на его основе издать закон РФ о капитальном строительстве.
Процессы и специализации, и унификации охватывают все структурные звенья системы законодательства, имеют непрерывный характер. Их «приливы» и «отливы» в различных частях законодательного массива во многом предопределены наличием предварительных условий унификации и техникой ее осуществления. К таким условиям, на наш взгляд, следует отнести: высокий уровень специализации законодательства; потребность в унификации правового материала в определенной области социальных отношений; повышенную «плотность» функциональных взаимосвязей между различными структурными элементами системы законодательства; их противоречивость; способность к унификации законодательного материала той или иной отрасли.
С учетом функционального разнообразия законодательства унификация может быть всеобщей, республиканской, локальной, ведомственной и проявляться в таких ее формах, как универсализация, интеграция, систематизация. Вместе с тем процесс унификации небеспределен и должен иметь свои границы, ибо при определенных обстоятельствах может возникнуть объективная потребность в дифференцированном урегулировании общественных отношений, и тогда унификация станет не только не эффективной, но даже нежелательной. А это, в свою очередь, вызовет обратную тенденцию — специализацию законодательства. Поэтому при разработке унифицированных нормативных актов нельзя ставить чрезмерно общие задачи, непомерно расширять сферу их действия и тем самым превращать в сложный документ, малопригодный для практического применения1.
Следовательно, унификация российского законодательства представляет собой детерминированный практикой общественного развития двуединый процесс в регулировании сходных либо родственных явлений и создание разноуровневых нормативных актов или предпи1-саний, оказывающих существенное влияние на состояние и совершенствование всей системы законодательства. Процессы унификации и специализации законодательства позволяют удерживать разумный баланс в отношениях между федеральным и региональным правотворчеством и одновременно наиболее полно и реально отражать весь ход современных преобразований.
1 См.: Садиков О.Н. Унификация как средство совершенствования гражданского
законодательства//Правоведение. 1972. № 6. С. 97. •!•• •
1. Понятие и содержание юридического процесса
Тема 19. ЮРИДИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС (И.М. Зайцев, А.С. Мордовец)
1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА ,
; (И.М.Зайцев) i?
Для юридической деятельности характерен определенный порядок,
который должен быть — и в большинстве случаев является — опти
мальным для совершения тех или иных юридически значимых дей
ствий. Он устанавливается соответствующими нормативными пред
писаниями. Например, регламент работы представительных органов
государственной власти, принятия законодательных актов, проведе
ния выборов, защиты диссертаций, процедура выдачи ордера на
жилье, получение наследства и т.п. .
Оптимальный порядок содержит программу юридической деятель
ности, он имеет ориентирующее значение для достижения определен
ной правовой цели, тем самым повышая эффективность правового ре
гулирования юридической деятельности и гарантируя ее правомер
ность и результативность. Нарушение порядка представляет собой
правонарушение, а в отдельных случаях результаты такой неправомерч
ной деятельности признаются юридически ничтожными (недействи:-
тельными). :
Например, обращение гражданина в суд для защиты нарушенного
или оспоренного субъективного права без соблюдения установленного
гражданским процессуальным законом (Гражданским процессуаль
ным^ кодексом) порядка не приведет к желаемому результату: судья
либо1 откажет в принятии заявления, либо оставит поданное заявление
без движения, либо прекратит производство по делу, либо оставит за
явление без рассмотрения. . ! ' !
Юридическая деятельность разнообразна, и в зависимости от ее целей и количества совершаемых актов правовой режим ее может быть i простым или развернутым. Так, в'принципе не( вызывает сложностей порядок установления и регистрации определенных юридических фактов: порядок выдачи актов1 гражданского состояния ^рождения, усыновления, регистрации брака или развода,'смерти) органами загса, нотариальное удостоверение бесспорных обстоятельств.
Значительно сложнее установленный законов порядок расследования преступлений или судебного разрешения споров о праве граждан-
ском, где многие действия следователя, суда, заинтересованных лиц и
других участников упорядочиваются по правилам предшествования и
следования (причинно-следственной связи действий и актов юриди
ческого процесса). i .
Нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности и образуют юридический процесс. Теорию юридического процесса в нашем праве активно разрабатывал профессор В.М. Гор-шенев и его научная школа1. Юридический процесс они определяют как комплексную систему правовых порядков (форм) деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права. Данный процесс регулируется правовыми (процедурными и процессуальными) нормами, а его результаты закрепляются в соответствующих правовых актах — официальных документах2.
Для характеристики юридического процесса первостепенное значение имеет категория формы деятельности. Форма — это правовая конструкция нормативного упорядочивания деятельности и соответствующих документов. Она представляет собой'совокупность требований к действиям участников процесса, направленным на достижение конкретного результата. Определенность данных требований обеспечивается соответствующими санкциями, среди которых наиболее типичны пресекательные, преследующие цель принудительного прекращения неправомерной юридической деятельности (отказ в принятии заявления, отказ в совершении действий, прекращение соответствующего юридического производства).
Правовая форма — в той или иной степени — присуща любой юридически значимой деятельности (законотворческой, осуществлению властных полномочий административными и судебными органами). Форма служит одной из гарантий точного и неуклонного применения, соблюдения и исполнения юридических норм.
Юридическая форма регламентирует как правовую деятельность граждан, организаций, должностных лиц и компетентных органов, так и официальные документы, в которых закрепляются итоги этой деятельности. Включение в состав формы документов, имеющих юридическое значение, обязательно, коль скоро в современном российском делопроизводстве существует четко выраженная тенденция документирования всех юридических фактов: актов гражданского состояния,
1 См.: Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под ред. П.Е. Нед-
байло и В.М. Горшенева. М, 1976; Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горше-
нева. Харьков, 1985; Горшешв В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятель
ности. М., 1987 и др. i •
2 См.: Теория юридического процесса1. С. 8. ' i
![]() |
Тема 19. Юридический процесс
2. Стадии юридического процесса
абсолютного большинства сделок, правонарушений, актов судебной
юрисдикции, волеизъявления государственной власти и т.п. Соответ
ственно следует различать форму деятельности и форму правовых до
кументов. Первая — устанавливает, кто, какие действия, в какой после
довательности и в какой срок может или должен совершить. Содержа
ние такой формы сводится к следующим положениям: исчерпывающе
точный состав участников юридического процесса; их права и обязан
ности по совершению правовых действий и поступков; последователь^
ность совершения названных действий. Юридический процесс — это
всегда динамичный состав фактов, имеющих правовое значение. Ими
являются действия и поступки участников процесса. Определены
сроки (время) совершения фактов; правовые санкции за несоблюдение
требований формы. .
Правовая форма документов обусловливает их содержание и юридическую действительность. Она выражается в требованиях относительно обязательных реквизитов документов; последовательности их расположения; времени составления документа; правовых последствий его вынесения, а также условий юридической ничтожности данного документа, оснований к его отмене и изменению.
i :''
2. СТАДИИ ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА (ИМ. Зайцев)
Юридический процесс — это всегда определенная совокупность
последовательно совершаемых действий и постановляемых актов.
И эта совокупность может быть в известных случаях значительной,
включать многие действия различного характера. Например, расследо
вание уголовного дела, правотворчество и др. Поэтому юридический
процесс не может не содержать требований, обеспечивающих ритмич
ность, плановость и строгий правовой порядок при проведении актов,
имеющих правовое значение, и — главное — обеспечивающий справед
ливость, законность, обоснованность как самой деятельности, так и ее
результатов (постановляемых юридических актов). , ' ,'',..'-'
В этой связи представляется целесообразным подразделение юридического процесса на этапы, вычленение в нем стадий. Так, С.С. Алексеев основными этапами правотворческой процедуры считает подготовку проекта нормативного юридического акта, официальное возведение воли народа в закон1. По мнению других правоведов, например А.С. Пиголкина, прохождение законопроекта в компетентном представительном органе состоит из следующих стадий: внесение проекта в
1 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Свердловск,11973.
Т.2. С. 14. ' '• •>/
правотворческий орган и принятие его на рассмотрение этого органа; обсуждение проекта; принятие проекта.
В судопроизводстве, как уголовном так и гражданском, принято выделять больше стадий. Так, в теории гражданского процесса процессуальная стадия определяется как совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, объединенных ближайшей целью. Традиционно выделяются семь, стадий: 1) возбуждение судопроизводства; 2) подготовка дела к судебному разбирательству; 3) судебное раз-' бирательство; 4) пересмотр дела в суде кассационной инстанции; 5) пересмотр дела в судах надзорной инстанции; 6) пересмотр дела по вновь открывшимся обстоятельствам; 7) принудительное исполнение судебного решения.
Наряду со стадиями в правоприменительном процессе как одном из разновидностей юридического процесса следует различать правоприменительные циклы (И.Я. Дюрягин), каждый из которых непосредственно направлен на принятие разнохарактерных по своему назначению правоприменительных актов (решений, определений, постановлений).
В гражданском судопроизводстве закон выделяет пять таких циклов: производство в суде первой инстанции; производство в кассационной инстанции; производство в суде надзорной инстанции; производство в суде при пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений и постановлений; исполнительное производство.
Сходное положение имеет место ив уголовном процессе. Указан
ные циклы в процессуальном законе регламентированы как процес
суальные производства, и каждый из них состоит из стадий: возбуж
дения деятельности по применению.права, подготовки и совершения
правоприменительного акта (действия). Исполнительное производст
во включает еще одну стадию — обжалование действий судебного
исполнителя. , i. ;
Значение стадий в характеристике юридического процесса связано
прежде всего с тем, что они отражают логическую последовательность
его развития. Пока дело не^возбуждено, невозможна последующая про
цессуальная деятельность. Конечно, 'проверочной деятельности обяза
тельно должно предшествовать решение вопроса (дела) по существу
и т.п. ! i-. ' : . ...
Стадии не просто следуют одна за другой — в каждой из них при определенных условиях может быть проведена проверка правильности Деятельности в предыдущей. Так, в судебном заседании обязательно анализируется законность и обоснованность возбуждения судопроизводства и проведенного расследования (дознания, подготовки дела).
Конкретные юридические процессы могут быть усеченными (например, результаты разрешения вопроса не подвергаются проверке,;
Тема 19. Юридический процесс
3. Основные начала юридического процесса
далеко не каждое принятое решение нуждается в специальном пройз^
водстве по его исполнению и др.). Поэтому стадии принято подразде
лять на обязательные и факультативные. К первым можно отнести
возбуждение процесса, подготовительные действия и само разбира-J
тельство вопроса (дела) путем осуществления правовых предписаний.
Наличие всех стадий в юридическом .процессе зависит от конкретных1
обстоятельств. ,
В каждой из названных стадий юридического процесса1, обязатель-
!ны следующие компоненте!:. / , '| ' •' ' •'
а) относительно самостоятельная задача, на решение которой 'на
правлены действия^ объединяемые в той или иной стадии; "^ ,
б) специфический состав действий, непременно включающий уста
новление или анализ фактических обстоятельств, реализацию соответ
ствующей юридической нормы для решения вопроса, дела и т.п.;
в) юридические документы, в которых отражаются и закрепляются
итоги совершенных в данной стадии юридических действий1. ,
' ' • . ...'••.- '-'-,. ' • •!•.;.•
3, ОСНОВНЫЕ НАЧАЛА ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
! (И.М.Зайцев) \' | j /
• " . i i ':
При всем разнообразии производств в составе юридического процесса им присущи некоторые общие начала принципиального характера, которые отражают 'их сущностное единство. Они либо указаны в действующих законах, либо их можно вывести из содержания право-вых актов. Они непременно проявляются в работе компетентных орга-, нов как руководящие идеи, образуя главные правила производства.
Сам факт правового регулирования означает, что производства всегда заключают в себе более или менее развитую систему юридйчес-, ких гарантий достижения конечного результата, условий. Так, в Ос-1 i новах лесного законодательства Российской Федерации 1993 г. нормативно закреплены порядок1 пользования лесным фондом, порядок 1 лесоустройства1 и лесной мониторинг. В самостоятельный раздел выделены правила о разрешении лесных споров и/привлечении к Г ответственности виновных! лиц за нарушения лесного законодательства. Такие нормативы и обеспечивают, законность; в лесохозяйствен-'• ной деятельности. '!; . :i . l • "'! ' , •'• . ' ;,;;':' •' * . I' И /
Большинство нормативных актов устанавливают; сроки совертяе-ния тех или иных юридических действий. Например/по Закону Российской Федерации «О психиатрической помощи и 'гарантиях прав : граждан при ее оказании» 1992 г. заявление о немедленнойтоспитали-
---------- '----- • ' • ' •' .' Г . | • . 1 , , • ': ,
i •, ' tiM.:roj>uie>ieeB.M.,tUaxoeltfM. Указ. соч. с! 16^166. J,
зации больного в!психиатрический стационар должно быть подано в суд в течение суток после проведения консилиума врачей (ctj 33) и судья должен санкционировать или не санкционировать, госпитализацию в пятидневный срок., .,' !
Такая срочность обусловлена тем, что больной может представлять
опасность для себя или окружающих, он может быть не способным
удовлетворять свои основные жизненные потребности, либо его здоро
вью может быть причинен существенный вред. |В случаях, если срок
прямо не указан в российском праве, действует правило (аксиома):
должностное лицо обязано выполнить соответствующее действие в оп
тимально короткий срок. Эта; аксиома должна Предупредить волокиту
в работе учреждений государства/местного самоуправления и общест
венных организаций. • j ,••..•
Как правило, к работе компетентных органов привлекаются заинте
ресованные лица, те граждане и организации, на правовом положении
которых может отразиться управленческое решение. Им предоставля
ется возможность для выражения и защиты своих интересов. В част
ности, при регистрации органами загса гражданского состояния (рож
дении или'смерти гражданина, заключения или расторжения брака, !
усыновления, изменения имени и др.) обязательно участвуют заинте
ресованные лица, и они вправе требовать исправления допущенных
ошибок. •••''-.,
Заинтересованным лицам, участвующим в юридическом процессе,
в большинстве случаев предоставляется и право жалобы, т.е. возмож
ности возбудить контрольно-надзорное производство в вышестоящем
органе. Это важнейшее конституционное право граждан, его эффектив
ность обеспечивается нормативными актами, устанавливающими по
рядок работы с заявлениями и жалобами граждан в государственном
аппарате и органах местного самоуправления и общественных органи
зациях, ' i • ;' . , . . . ! i
Для юридического процесса характерно и ракое начало, как кон
трольно-надзорная деятельность, т.е. система наблюдения и проверки
работы государственных органов для своевременного устранения нару
шений. Без контроля и надзора не может нормально развиваться ника-'
кая юридическая деятельность, как и вообще любая жизнедеятель
ность; она составляет неотъемлемую часть любого юридического про
изводства. I > •' ' < '••{•"'.•••• .
..,•.•! i J. . - I.''.., | . -. • ,.-|
Контрольно-надзорная деятельность имеет свои особенности, она существенно отличается ;от других видов юридического процесса: правотворчества, правоисполнения, правообеспечения) и т.д. Нормы, регламентирующие данную деятельность, оформляются в виде отдельного Правового акта либо выделяются в 'самостоятельный раздел кодекса
![]() |
Тема 19. Юридический процесс
4. Правовые процедуры и судебные процессы
(ГПК, УПК, АПК). В нормативных актах устанавливаются сроки и
порядок обжалования, юридические последствия принесения жалобы,
регламент проверки деятельности либо актов контролируемого органа,
критерии такой проверки (основания к отмене, изменению проверяе
мого акта или его замене новым) и полномочия контрольно-надзорного
органа. •' • ' ' |
•I .- _ • ....• : |. .. . • < • , • ' ,