Система организации и структура управления в органах прокуратуры
Прокуратура РФ является единой федеральной системой органов,
осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдени-
ем Конституции РФ и исполнением действующих на ее территории зако-
нов (ст. / Закона о прокуратуре). В систему прокуратуры РФ входят:
*5» Генеральная прокуратура РФ;
<• прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие
специализированные прокуратуры;
«3» научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими
лицами, прокуроры городов и районов;
*> другие территориальные, военные и иные специализированные про-
куратуры.
Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ,
который имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной про-
куратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ,
его первого заместителя и заместителей (по должности), других проку-
рорских работников. Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры
РФ входят главные управления, управления и отделы на правах управле-
ний или в составе управлений. Начальники главных управлений и отде-
лов на правах управлений являются старшими помощниками, а их замес-
тители и начальники отделов в составе управлений — помощниками
Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор имеет также совет-
ников и помощников по особым поручениям. Помощников по особым
поручениям имеют также его заместители.
В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются
должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-
криминалистов и прокуроров-криминалистов, старших следователей по
особо важным делам, следователей по особо важным делам и их по-
мощников.
В структуру Генеральной прокуратуры РФ входит на правах струк-
турного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая
заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным проку-
рором.
В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультационный
совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельно-
стью органов прокуратуры.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ №98 от
05.06.2000 г. в Генеральной прокуратуре РФ были образованы управления
в федеральных округах. Такое новообразование являлось реакцией на Указ
Президента Российской Федерации №849 от 13.05.2000 г. «О полномоч-
ных представителях Президента Российской Федерации в федеральных ок-
ругах». В соответствии с упомянутым приказом Генерального прокурора
РФ образованы семь самостоятельных управлений Генеральной прокура-
туры РФ в федеральных округах .
Вновь образованные подразделения обладают статусом самостоятель-
ных структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ и входят
в ее состав наравне с другими управлениями и отделами Генеральной
прокуратуры РФ. Некоторая особенность этих подразделений, которая
проявляется в их организации и функциональной деятельности, не влияет
на нахождение их в высшем звене системы органов прокуратуры Россий-
ской Федерации.
Следующее звено органов прокуратуры РФ — прокуратуры субъектов
РФ и приравненные к ним прокуратуры. К ним относятся прокуратуры
республик в составе России, прокуратуры краев, областей, округов, спе-
циализированные прокуратуры: природоохранные, военных округов,
флотов, ракетных войск стратегического назначения, федеральной погра-
ничной службы РФ и другие военные прокуратуры.
В составе названных прокуратур образуются коллегии, управления и
отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники уп-
равлений и отделов на правах управлений являются старшими помощни-
ками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений —
помощниками прокуроров субъектов РФ либо приравненных к ним про-
куроров. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших
помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуро-
ров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и проку-
1 Приказом Генерального прокурора РФ о 11.06.2002 № 97 названные управления
реорганизованы в отделы, кроме управления в Южном федеральном округе.
эров-криминалистов, следователей по особо важным делам, старших
следователей и их помощников. Прокуроры субъектов РФ и приравнен-
ные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям.
'Последним, но самым многочисленным, звеном в системе органов
прокуратуры РФ являются прокуратуры городов и районов, приравнен-
ные к ним военные и иные специализированные прокуратуры (транс-
портные, по надзору за исполнением законов в исправительных учреж-
дениях и другие), возглавляемые соответствующими прокурорами. В
них устанавливаются должности первого заместителя, заместителей,
старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-
криминалистов, прокуроров-криминалистов, старших следователей и
следователей (в прокуратурах городов следователей по особо важным
делам) и их помощников. По решению Генерального прокурора РФ в
прокуратурах городов и районов и в приравненных к ним прокуратурах
могут быть образованы отделы.
Следует обратить внимание на некоторую специфику элементов, со-
ставляющих структуру органов прокуратуры. В системе органов проку-
ратуры в силу разных причин отдельные функции выполняются не под-
разделениями, а лицами, занимающими отдельные должности. Такими
структурными единицами, например, являются помощники и старшие
помощники прокуроров районов и городов, старшие помощники и по-
мощники прокуроров субъектов РФ. К структурным единицам следует
отнести в прокуратурах городов и районов (там, где нет следственных под-
разделений) следователей, старших следователей, а в прокуратурах горо-
дов — также следователей по особо важным делам. К этой же категории
должностей следует отнести и помощников Генерального прокурора РФ по
особым поручениям. Таких же помощников имеют и его заместители. Мо-
гут быть введены такие должности и в прокуратурах субъектов РФ. С при-
нятием Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в
Генеральной прокуратуре РФ появились должности советников Генераль-
ного прокурора РФ. Совпадение структурной единицы с должностью выте-
кает из практики управления в органах прокуратуры, при которой одно-
временно утверждалась структурная единица и должность.
В системе органов прокуратуры подразделения, отдельные сотрудни-
ки выполняют различные функции. Значительная и основная их часть
выполняет надзорные функции. К ним относятся подразделения и долж-
ностные лица органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за:
исполнением законов;
"Т
«о-
•!• соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
<• исполнением законов органами, осуществляющими оператив
розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
•?* законностью судебных постановлений по уголовным, гражданским и
арбитражным делам;
*?* исполнением законов администрациями органов и учреждений, ис-
полняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного
характера, администрациями мест содержания задержанных и заклю-
ченных под стражу;
•5* исполнение законов судебными приставами.
Подразделения и должностные лица, осуществляющие функцию над-
зора объединены в систему органов прокурорского надзора. Поэтому су-
ществует различное понимание системы органов прокуратуры и системы
органов прокурорского надзора. Последняя — часть системы органов
прокуратуры. Прокуратура в целом выполняет не только функции надзо-
ра, но и уголовного преследования, участия в суде, координации деятель-
ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и некото-
рые другие.
Рассматривая вопрос о системе органов прокуратуры, следует иметь в
виду, что под системой понимается множество элементов взаимосвя-
занных между собой и представляющих целостное единство И в этой
связи под системой органов прокуратуры необходимо понимать не только
совокупность составляющих ее органов, но также их местоположение в
структуре и соотношение между собой, их организационные связи и уп-
равленческие отношения.
Упорядоченность и объединение органов и подразделений прокурату-
ры в организационное единство происходит посредством распределения
функций, полномочий, установления взаимоотношений между элемента-
ми структуры. Поэтому функции, полномочия, взаимоотношения пред-
ставляют собой взаимосвязи элементов структуры, основным содержани-
ем которых является их взаимодействие.
Рассмотрение связей как внутри системы прокуратуры, так и с други-
ми социальными системами, приводит к убеждению, что они могут быть
расположены по вертикали, связывая элементы внутреннего управления,
и по горизонтали, поддерживая связь с однопорядковыми системами вну-
три прокуратуры и с другими социальными системами.
Использование вертикальных и горизонтальных связей элементов
структуры основано на отношениях субординации и координации, т.е.
80
подчинения и согласования поведения субъектов отношений. Характер
взаимосвязей определяет линейно-функциональный тип построения ор-
ганизационной структуры. Как увидим далее, именно по такому типу по-
строена структура органов прокуратуры в России.
Линейная структура образуется в результате построения аппарата уп-
равления только из взаимоподчиненных органов, подразделений и еди-
ниц. Звенья каждого нижнего уровня находятся в непосредственном (ли-
нейном) подчинении по отношению к руководителю вышестоящего
уровня. В этом случае каждый работник прокуратуры подчинен и подот-
четен только одному руководителю и, следовательно, связан с вышесто-
ящей системой только через него. Линейный руководитель отвечает в со-
ответствии с принципом единоначалия за весь объем деятельности
вверенных ему органов и подразделений.
Линейная структура достаточно эффективна, так как строится на чет-
ких и простых взаимосвязях подчинения. По такому принципу в органах
прокуратуры строятся взаимоотношения, распределяются полномочия,
функции между прокурорами (их заместителями) и возглавляемыми ап-
паратами органов прокуратуры соответствующего уровня. По такому же
принципу построены организационные структуры в главных управлени-
ях, управлениях и отделах органов прокуратуры субъектов РФ и в аппа-
рате Генеральной прокуратуры РФ.
Учитывая, что система органов прокуратуры состоит из таких уровней
или звеньев как прокуратуры районов, городов, прокуратуры субъектов
РФ, приравненных к ним прокуратур и Генеральной прокуратуры РФ, в
ее организационной структуре следует различать ступени руководства
или ступени управления. В данном случае можно утверждать, что струк-
тура управления органами прокуратуры является в основном трехзвен-
ной. В то же время наличие, например, в системе органов прокуратуры
специализированных прокуратур (на правах областных) свидетельствует,
что организационная структура может быть и двухзвенной. Число уров-
ней в организационной структуре оказывает прямое влияние на эффек-
тивность управления этой структуры: чем меньше уровней, тем более
эффективно управление.
Однако усложнение задач деятельности органов прокуратуры, раз-
витие специализации обусловило возникновение и развитие функцио-
нальной организационной структуры. Составными элементами такой
структуры являются специализирующиеся на определенных видах дея-
тельности органы, подразделения, структурные единицы. К ним отно-
сятся прокуратуры, осуществляющие прокурорский надзор в пределах,
определяемых специальными объектами или отдельными отраслями
прокурорского надзора. '
Составляющими функциональную структуру элементами, кроме того,
являются помощники и старшие помощники прокуроров районов и горо-
дов, прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений (главных уп-
равлений) прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ, по-
мощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, а также
Генерального прокурора РФ, объединяемые и взаимосвязанные между
собой одним основным видом деятельности.
Наличие функциональной структуры способствует разделению труда по
горизонтали, выработке более квалифицированных решений по определен-
ным видам деятельности. Любое из подразделений или органов, входящих
в организационную структуру, возглавляется руководителем. Эти руково-
дители в соответствии с ролью и местом в структуре управления могут
быть линейными и функциональными.
Линейными руководителями являются прокуроры районов, городов,
прокуроры субъектов РФ, прокуроры специализированных прокуратур,
Генеральный прокурор РФ, их заместители. К функциональным руково-
дителям относятся помощники и старшие помощники прокуроров субъ-
ектов РФ, а также помощники и старшие помощники Генерального про-
курора РФ.
Определенную особенность в структуру управления органами про-
куратуры вносит деятельность прокуроров и старших прокуроров отде-
лов и управлений (главных управлений) прокуратур субъектов РФ и
Генеральной прокуратуры РФ. На первый взгляд, они являются только
специалистами по определенной отрасли прокурорского надзора и
лишь отчасти выполняют некоторые управленческие функции, пору-
ченные им руководителями подразделений, в которых они трудятся.
Между тем действующий в системе органов прокуратуры зональный
или зонально-предметный принцип организации работы, введенный в
свое время приказом Генерального прокурора СССР от 03.02.89 г. № 3
«О переходе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР на зо-
нально-предметный принцип организации работы», установил возмож-
ность закрепления за каждым из прокуроров (старших прокуроров)
отделов и управлений определенного количества нижестоящих проку-
ратур для организации руководства и контроля по конкретной отрасли
прокурорского надзора и, таким образом, возложил на них функции ру-
ководителей.
82
По своей сущности эти должностные лица относятся к функциональ-
ным руководителям. Точнее их можно было бы назвать зональными руко-
водителями и одновременно наделить необходимыми дополнительными
полномочиями. Зональный и зонально-предметный принципы организации
работы в настоящее время сохранились. Практически во всех прокуратурах
субъектов РФ они введены в действие управленческими актами местных
прокуроров.
Вертикальные связи в своей основе имеют отношения субординации.
Горизонтальные связи отражают понятие координации или согласования
поведения. А если иметь в виду, что в любом случае происходит и обрат-
ное воздействие от объекта управления к субъекту, то эти связи свиде-
тельствуют о наличии в организационной системе органов прокурорского
надзора и реординационных отношений.
В законодательстве, а именно, в ст. 129 Конституции РФ, в ст.ст. 17,
18, 19 Закона о прокуратуре установлены основы субординационных от-
ношений. В соответствии с указанными нормами органы прокуратуры яв-
ляются централизованной системой с подчинением нижестоящих органов
вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ
руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обяза-
тельные для исполнения всеми работниками органов и учреждений проку-
ратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регу-
лирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ.
Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры руководят
деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним
прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для
исполнения подчиненными работниками.
Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью
районных и приравненных к ним прокуратур.
Законодательное закрепление, однако, получили только отношения
подчиненности. Но структуру внутренних взаимоотношений прокурату-
ры среди ее органов и подразделений в ряде случаев нельзя объяснить
лишь субординационными отношениями.
Как представляется, система органов прокуратуры основывается на
организационно-управленческих связях грех видов.
К первому виду следует отнести связи, основанные на субординации или
подчинения. Такие связи, построенные по типу сверху вниз, с определен-
ной долей условности можно отнести к чисто управленческим; в них реа-
лизуется целенаправленное управляющее воздействие вышестоящих орга-
нов прокуратуры (субъектов управления) на нижестоящие органы прокура-
туры, подразделения, должностных лиц (объекты управления).
Ко второму виду организационно-управленческих связей следует отне-
сти связи, основанные на принципе реординации (обратного упорядоче-
ния). Важно пояснить, что коллектив прокуратуры в целом либо его под-
разделения и даже отдельные сотрудники имеют свои внутренние цели и
задачи организации и деятельности, мотивы, потребности и интересы, ко-
торые могут оказывать существенное влияние на возникновение, регулиро-
вание и прекращение управленческих отношений и целенаправленную дея-
тельность органов прокуратуры. И в этом случае происходит обратное'
действие, характеризующееся возникновением отношений между субъек-
том управления и объектом по типу связи снизу вверх. Такие организаци-
онно-управленческие отношения основываются на принципе реординации.
Примером возникновения таких отношений может служить ситуация, при1
которой инициатором принятия конкретного решения является нижестоя-
щий прокурор. Косвенным образом это подтверждается и содержанием
полномочий нижестоящих прокуроров, установленных законом по некото-5
рым направлениям их деятельности. Например, в ст. 36 Закона о прокура-1
туре установлено право прокурора внести в порядке надзора протест на не-*
законное или необоснованное решение, приговор, определение или|
постановление суда, либо, на что следует обратить особое внимание — про-[
курор обращается к вышестоящему прокурору с представлением. В содер-1
жание представления входит предложение совершить определенные дейст-
вия по восстановлению законности принятых судом решений.
Особенно заметны такие организационные отношения, когда в прокура-1
туре или каком-либо подразделении сильное влияние имеют неформаль-~,
ные управленческие структуры. Их деятельность создает условия, при ко-,
торых руководителю прокуратуры приходится считаться с мнениями как
неформальных лидеров, так и в целом — коллектива прокуратуры. В дан-
ном случае также достигается согласованность действий субъектов и объ-
ектов управления, но только за счет использования силы саморегуляции.
Чем менее регламентирована организационная упорядоченность, тем
большую роль играет механизм саморегуляции подразделения, общест--
венное самоуправление. В настоящее время роль неформальных структур
возрастает. Эта тенденция обусловлена усложнением взаимоотношений,
демократизацией, ростом политической и социальной активности со-
трудников органов прокуратуры. г
Чрезмерное развитие саморегуляции, однако, может привести к про;,
блеме соотношения централизации и децентрализации. Применительно к
отдельным органам прокуратуры можно сказать, что, получая права и ре-
сурсы, прокурор получает возможность следовать собственным интере-
сам и целям; они нередко могут не совпадать с интересами и целями всей
системы прокуратуры.
Децентрализация сулит определенные выгоды, но в жизни, как изве-
стно, все имеет и теневую сторону. Чрезмерная самостоятельность может
привести к тому, что нижние звенья будут вообще игнорировать цели ор-
ганизации. В этом случае отдельные части системы могут начать дейст-
вовать вопреки общим целям.
Примером может служить судьба органов прокуратуры в период рас-
пада Союза ССР и образования суверенных независимых государств. По-
этому руководитель должен принимать меры к ослаблению действия
факторов, ведущих к рассогласованию целей. Такие ситуации возможны
на различных уровнях организационной структуры органов прокуратуры.
Решается данная проблема разграничением сферы приложения сил руко-
водителей разного уровня.
Третьим типом связи, который используется в организационной
структуре системы органов прокурорского надзора, является связь по
типу субъект-субъект, объект-объект. Этот тип связи основан на прин-
ципе координации или согласования поведения субъектов и объектов
управления. Такая связь обеспечивает взаимодействие отдельных час-
тей системы органов прокуратуры за счет добровольно согласованного
поведения составляющих ее элементов. Главным стимулирующим фак-
тором для такого поведения являются совместные ценности. Именно
они могут заставить не подчиненные друг другу органы прокуратуры,
подразделения или отдельных сотрудников действовать в определенном
направлении, решать поставленные перед системой органов прокурату-
ры задачи.
На этом типе связей строятся взаимоотношения между не подчинен-
ными друг другу должностными лицами органов прокуратуры, между
прокуратурами районов и городов, управлениями (главными управлени-
ями) и отделами внутри органов прокуратуры субъектов РФ в аппарате
Генеральной прокуратуры РФ.
Таким образом, система органов прокуратуры России является за неко-
торым исключением трехзвенной и основана на линейно-функциональном
типе организационных структур. Основным содержанием структуры явля-
ется взаимодействие составляющих ее элементов на условиях их суборди-
нации, реординации н координации.
Содержание организации работы и управления в органах прокуратуры
В учебной и научной литературе, а также среди практических работ-
ников органов прокуратуры понятие «организация» рассматривается
неоднозначно. Иногда под организацией подразумевают какое-либо уч-
реждение, предприятие... Нередко организацию отождествляют с про-
цессом.
Системное понимание организации позволяет сделать вывод: органи-
зация — это устойчивая система совместно работающих индивидов
на основе иерархии рангов и разделения труда для достижения общих
целей.
Формирование любой организационной системы проходит несколько
стадий развития.
На первой стадии осмысливается потребность общества и вырабаты-
ваются решения по осуществлению сформированной потребности. При-
менительно к прокурорскому надзору, он, как известно, прошел эту ста-
дию «кристаллизации» в 1722 г., когда по царскому указу была
учреждена первая прокурорская должность.
На второй стадии развития организации люди, входящие в организа-
цию, начинают взаимодействовать, реализуя совместные усилия для до-
стижения поставленных перед организацией целей. Основным ее содер-
жанием является всестороннее взаимодействие составляющих частей и
элементов. На этой стадии происходит признание организации со сторо-
ны общества, ее утверждение в качестве одного из элементов обществен-
ной жизни.
На третьей стадии организация приобретает достаточно устойчивые
формы взаимодействия составляющих ее людей как внутри своей систе-
мы, так и во взаимоотношениях с другими социальными системами по
поводу реализации целей организации.
Все эти стадии характерны для организации работы в органах проку-
ратуры. В современный период развития под организацией работы под-
разумевается система действий относительно постоянного характера,
взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой, являющихся
необходимыми условиями эффективного осуществления полномочий
прокурора и следователя органов прокуратуры. Данная система дейст-
вий в целом и отдельные составляющие эту систему действия имеют
свои непосредственные цели и задачи, содержание, процедурный поря-
док их выполнения и результаты.
Организация работы в органах прокуратуры включает в себя органи-
зацию прокурорского надзора, предварительного следствия, и иной дея-
тельности. Под иной деятельностью следует понимать направления рабо-
ты органов прокуратуры, обозначенные в ст. 1 Закона о прокуратуре.
Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа различных
вспомогательных (обеспечивающих) подсистем. Например, таких, как ка-
дры, систематизация законодательства, делопроизводство, материально-
техническое обеспечение и других.
В силу того, что организация работы в органах прокуратуры находит-
ся в постоянном развитии, определить формализованный перечень вопро-
сов, относящихся к организации работы, не только трудно, но и нецеле-
сообразно. Органы прокуратуры прошли в своей организации достаточно
долгий путь, позволяющий выявить некоторые закономерности. Эти за-
кономерности приобрели свойство обязательных условий эффективности
организации работы. В полной мере они могут быть названы основами
организации работы в органах прокуратуры и быть содержанием работы
прокурора по организации прокурорского надзора, предварительного
следствия, иной, предусмотренной законом деятельности органов проку-
ратуры.
К таким обязательным организационным условиям относятся:
* информационно-аналитическая работа в прокуратуре (учет и анализ
деятельности);
прогнозирование и планирование работы прокуратуры;
руководство деятельностью органов прокуратуры;
стимулирование (мотивация) работы в органах прокуратуры;
контроль.
В настоящее время ни один прокурорский работник не сомневается в
том, что успех в работе в решающей степени зависит от того, как в про-
куратуре ведется инфоомационно- аналитическая работа. Обладание до-
стоверной, полной информацией позволяет прокурору:
*»* правильно сформировать цели деятельности;
* выбрать приоритетные направления надзора, объекты проверки;
*•* рационально распределить имеющиеся силы и средства для достиже-
ния поставленных перед прокуратурой целей.
Учет и анализ работы прокуратуры связаны со сбором, передачей, об-
работкой, выдачей и использованием информации для реализации целей
и задач прокурорского надзора, предварительного следствия, иной дея-
тельности.
ИИ
Для сбора необходимой информации прокурор использует предостав-
ленные ему Законом о прокуратуре полномочия, в соответствии с кото-
рыми он имеет право входить на территорию и в помещения поднадзор-
ных органов и учреждений, иметь доступ к их документам и материалам,
требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления
необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений,
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нару-
шений законов.
Источником информации могут быть также уголовные дела и матери-
алы, находящиеся в производстве следователей прокуратуры. Следовате-
ли органов прокуратуры для получения информации пользуются правами
и процедурами, установленными уголовно-процессуальным законода-
тельством Российской Федерации.
Важнейший этап информационно-аналитической работы — анализ
информации, т.е. ее обобщение и оценка.
Именно по результатам следует оценивать работу органов прокуратуры.
Можно выделить три вида результатов деятельности органов прокуратуры.
Главный результат — это состояние законности и правопорядка на
территории или объекте, входящих в сферу компетенции конкретной
прокуратуры.
Ко второй группе можно отнести функциональные результаты, сви-
детельствующие о полноте использования полномочий прокуратуры по
достижению стоящих перед ней целей и задач. Эти результаты обычно
фиксируются в формах статистических отчетов. К таким результатам, на-
пример, относятся показатели, свидетельствующие о количестве проку-
рорских проверок, протестов прокурора, участия прокурора в судебных
заседаниях по уголовным, гражданским и арбитражным делам, количест-
ве расследованных уголовных дел.
К третьей группе относятся вспомогательные результаты. Это пока-
затели, свидетельствующие об уровне развития вспомогательных подсис-
тем. Таких, например, как делопроизводство, статистика, кадры, система-
тизация законодательства, материально-техническое обеспечение, которые
обеспечивают достижение главного и функциональных результатов.
Оценка производится путем сравнения сформулированных перед про-
куратурой целей с полученными результатами. Такое сравнение позволя-
ет сделать вывод об эффективности организации и деятельности органов
прокуратуры, наметить новые рубежи.
Оценивая полученную информацию, прокурор имеет возможность
прогнозировать будущую работу по организации и осуществлению про-
курорского надзора, предварительного следствия, иной деятельности ор-
ганов прокуратуры.
В рассматриваемом случае прогнозирование — это процесс получения
и обработки информации о будущем возможном состоянии организации
и деятельности органов прокуратуры, который завершается формулиро-
ванием прогноза о возникновении, развитии и прекращении существова-
ния тех или иных ситуаций, связанных с нарушением законов. Прогноз,
как результат процесса прогнозирования, нередко называют предвидени-
ем или предсказанием, основанным на фактах, либо научным предвиде-
нием будущих событий. Наличие прогнозов позволяет прокурору прини-
мать решения в условиях пониженной степени неопределенности. На их
основе прокурор может более объективно установить потребности для
реализации своих полномочий по выявлению нарушений законов, реаги- •
рованию на эти нарушения и восстановлению нарушенных законных прав
и интересов государства и граждан.
Выявленные потребности являются основанием для формирования
целей предстоящей деятельности прокурора. Поэтому нередко прогнози-
рование называют функцией формирования целей.
Сформированные на основе прогноза цели деятельности в последую-
щем реализуются в планировании. Планирование обеспечивает организа-
ционную упорядоченность, последовательность и согласованность дейст-
вий, рациональное распределение сил и средств, которыми располагает
прокуратура. Планируя, например, деятельность по осуществлению про-
курорского надзора, прокурор определяет объекты надзора, устанавлива-
ет последовательность своих надзорных действий и сроки их выполне-
ния. Главное, с помощью планирования осуществляется постановка целей
и обеспечивается достижение намеченных результатов.
Организация работы в прокуратуре подразумевает в качестве обяза-
тельного организационного условия эффективности надлежащее руковод-
ство подчиненными сотрудниками органов прокуратуры. Руководство свя-
зано с постановкой целей и задач для исполнителей, определением
направлений их деятельности, с управлением того, что намечено в качестве
мероприятий, подлежащих осуществлению прокуратурой. Главным эле-
ментом в руководстве является достижение согласованности действий под-
чиненных работников органов прокуратуры при выполнении возложенных
на них задач прокурорско-следственной деятельности. Следует выделять
стратегическое (общее) и оперативное (текущее) руководство. К разновид-
ности общего руководства можно отнести методическое руководство, ос-
новная особенность которой — отсутствие властно-распорядительных
полномочий прокурора в отношении нижестоящих органов прокуратуры и
ее сотрудников.
Общее руководство в органах прокуратуры следует рассматривать в
контексте событий происходящих в стране. При оперативном руководстве
идет наблюдение за ходом исполнения порученной работы и в необходи-
мых случаях вносятся соответствующие коррективы. Оперативное руко-
водство в отличии от общего связано с решением текущих задач, возника-
ющих при осуществлении запланированных мероприятий прокуратуры.
Прокуроры-руководители занимают различное положение в иерархи-
ческой структуре управления органами прокуратуры. Поэтому среди ру-
ководителей выделяются, хотя и весьма условно, такие категории, как
администраторы, организаторы и специалисты.
Организация работы в прокуратуре предполагает также создание бла-
гоприятных условий для выполнения прокурорами и следователями, дру-
гими специалистами, работающими в органах прокуратуры, своих функ-
циональных обязанностей. Речь идет о создании системы стимулов и
санкций, повышающих материальную и моральную заинтересованность
прокурорских работников в получении необходимых результатов. Види-
мо, нельзя абсолютно точно установить единую формулу системы стиму-
лирования. Современные исследования данного вопроса позволяют вы-
явить и построить своеобразную лестницу приоритетов стимулирующих
факторов. Можно сказать, в частности, что для любого сотрудника про-
куратуры очень важны следующие обстоятельства:
* уверенность в сохранении функций органов прокуратуры, признание ее
как важного и необходимого государственного правозащитного органа;
* справедливая заработная плата;
•> признание профессиональных и морально-этических качеств и воз-
можности продвижения по службе;
»> наличие хорошего руководителя;
«»» благоприятный микроклимат в коллективе.
Следующее обязательное и важное условие организации работы в
прокуратуре — это создание системы контроля за деятельностью сотруд-
ников прокуратуры для установления обратной связи от объекта проку-
рорского надзора к субъекту, осуществляющему этот надзор, а также от
объекта управления к субъекту управления и обеспечения единства уп-
равленческих решений и их исполнение.
В одном случае, осуществляя контроль, прокурор получает информацию
о результатах своей прокурорской деятельности, имеет возможность ее оце-
нить и скорректировать свое дальнейшее поведение. В другом случае, кон-
тролируя деятельность подчиненных прокуроров, руководитель имеет воз-
можность оценить ход выполнения порученной работы, при необходимости
оценить ход и результаты исполнения управленческих решений и добиться
от подчиненных выполнения этих решений, как это было намечено. Кон-
тролируя деятельность подчиненных прокуроров, руководитель в одном
случае выявляет факты ненадлежащего выполнения ими своих функцио-
нальных обязанностей; в другом — принимает решение о полном их соот-
ветствии предъявляемым требованиям, а в третьем случае устанавливает
факты, свидетельствующие о том, что уровень работы подчиненных на-
столько высок, что возникает необходимость изучения передового опыта и
распространения более совершенных форм и методов работы среди других
работников органов прокуратуры с целью достижения согласованности их
деятельности, но на более высоком уровне ее организации.
Нет оснований утверждать, что названными организационными услови-
ями исчерпывается проблема эффективной организации работы в органах
прокуратуры. Эти условия являются обязательными, без них невозможно
наладить и упорядочить работу органов прокуратуры по достижению сто-
ящих перед ними целей и задач.
Однако организационные условия работы в органах прокуратуры сами
по себе не возникают, их необходимо создавать. Для этого используются
возможности управления. Управление в прокуратуре — это процесс воз-
действия вышестоящих прокуроров на деятельность подчиненных орга-
нов прокуратуры и отдельных ее сотрудников с целью достижения согла-
сованности в организации выполнения возложенных на них задач
прокурорского надзора, предварительного следствия иной, предусмот-
ренной законом деятельности, и получения планируемых результатов.
Характеризуя процесс управленческого воздействия, следует иметь в
виду, что оно должно быть строго целенаправленным. Принцип целена-
правленности в управлении обеспечивает формирование отдельных про-
водимых действий по организации работы в функции управления, т.е. в
такие обособленные виды деятельности, через которые и осуществляется
воздействие на объекты управления.
Воздействие может быть прямым и косвенным. В системе управления
органами прокуратуры как правило, применяется прямое воздействие в
виде административно-командных методов управления. В основном это
объясняется тем, что в прокуратуре преобладают субординационные от-
ношения, основанные на принципе подчиненности нижестоящих органов
прокуратуры вышестоящим.
.
Более эффективно, однако менее развито в системе управления орга-
нов прокуратуры косвенное воздействие, предусматривающие создание
организационных условий, побуждающих к необходимому действию че-
рез мотивы, потребности, интерес конкретного сотрудника.
Управление в органах прокуратуры реализуется через управленческий
процесс, состоящий из логически взаимосвязанных и последовательных
этапов. Эти этапы имеют свойство повторяться, образуя тем самым уп-
равленческий цикл. Можно назвать четыре общепризнанных основных
этапа управленческого процесса:
»> сбор и анализ информации;
<• принятие на этой основе управленческих решений;
<* организация исполнения принятых решений;
*> контроль.
Основной ценностью управления в органах прокуратуры является его
возможность путем целенаправленного воздействия на подчиненные ор-
ганизационные структуры добиться согласованности их действий и тем
самым эффективно решать поставленные задачи.
Информационно-аналитическая работа
и планирование в органах прокуратуры
Учет и анализ деятельности прокуратуры, как и планирование, являясь
обязательными организационными условиями функционирования органов
прокуратуры, существенно влияют на эффективность работы прокуроров.
Этим обуславливается необходимость более подробного рассмотрения по-
рядка организации информационно-аналитической работы и планирования.
Основное внимание должно уделяться анализу состояния законности
на территории или объекте, входящих в сферу компетенции конкретной
прокуратуры, так как именно истинное положение с состоянием законно-
сти и правопорядка позволяет правильно оценить результативность осу-
ществления прокурорского надзора, определить приоритетные направле-
ния деятельности, поставить верные цели.
Под состоянием законности в данном случае подразумевается поло-
жение дел с преступностью и нарушениями законов непреступного ха-
рактера. Исходя из этого информационно-аналитическая работа прокуро-
ров включает сбор, накопление и анализ информации об исполнении
законов, выявленных нарушениях, о состоянии борьбы с преступностью,
прокурорской и следственной практики.
Информация, обычно выраженная в форме сообщений, сведений, может
быть устной, печатной, аудиовизуальной, письменной или иной форме и в
силу специфики предмета деятельности прокуратуры, как правило, груп-
пируется по отраслям прокурорского надзора, по направлениям деятельно-
сти. К ней предъявляются требования полноты, объективности, достовер-
ности, своевременности и оперативности поступления в прокуратуру.
Накопление сведений и сообщений происходит путем введения в де-
лопроизводство определенной номенклатуры дел, в том числе с приме-
нением компьютерного учета, в которых систематизируется и хранится
информация. Получают распространение различные компьютерные
программы, накопительные банки информации, используются локаль-
ные компьютерные сети. В Генеральной прокуратуре РФ для обеспече-
ния необходимой аналитической информацией образован информаци-
онно аналитический центр (на правах управления).
Для прокуроров важное значение имеет налаженность поступления
информации об исполнении законов, что достигается правильной поста-
новкой работы по сбору необходимых сведений, четким определением
источников и носителей информации.
Полученная и накопленная информация подлежит соответствующей
обработке, которая в основном связана с ее анализом. Существо анализа
выражается в обобщении информации и ее оценке.
В процессе аналитической работы поступившие сведения системати-
зируются по территориям наибольшего распространения правонаруше-
ний, основным объектам нарушений законов; в некоторых случаях по
кругу лиц, допустивших нарушения, степени распространенности нару-
шений. Кроме того, информация об исполнении законов анализируется в
динамике (полугодие с полугодием, год с годом).
При определении и анализе распространенности, структуры, динамики
нарушений законов важно выделить, идя от частного к общему, характер-
ные тенденции и взаимосвязи явлений, а на основе изучения фактических
Данных сделать обобщающие выводы, верно отражающие состояние за-
конности, прокурорского надзора.
Анализируя нарушения законов, вначале желательно обобщать и
оценивать те из них, которые особенно беспокоят общество, являются
«болевыми точками» той или иной территории. К их числу относятся
нарушения:
*»* в сфере экономики;
*** в области защиты прав и свобод граждан;
»5* в области конституционной законности (незаконность правовых ак-
тов, издаваемых органами власти субъектов Федерации, местного са-
моуправления, общественными объединениями);
Ч» в сфере борьбы с преступностью.
Практика свидетельствует, что не следует ограничиваться анализом
только статистических данных; их необходимо дополнять выборочными
исследованиями, конкретными проверками исполнения законов на опре-
деленных объектах или территориях.
Анализ состояния борьбы с преступностью, как составной части за-
конности, отличается своим предметом, включающим обобщение и оцен-
ку следующих характеристик преступности:
уровень;
распространенность;
структура;
динамика;
раскрываемость;
иные показатели, связанные с преступными проявлениями, причина-
ми и условиями, способствующими их совершению.
Уровень или состояние преступности отражает количество преступле-
ний, совершенных в течение анализируемого периода на определенной
территории. Этот показатель, как правило, является доминирующим при
характеристике преступности.
Основные источники информации о преступности:
»!* оперативная информация, поступающая в прокуратуру в виде сводок,
сообщений, донесений;
* данные государственной статистики о преступлениях;
»3» материалы уголовных, гражданских дел, прокурорских проверок.
Для полноты и конкретизации анализа состояния преступности уста-
навливается степень распространенности преступности среди отдельных
групп населения в зависимости от возраста, пола и т.п.
Особо выделяется преступность среди несовершеннолетних.
Структура преступности раскрывает соотношение отдельных видов
или групп преступлений в их совокупности. Конкретным показателем
структуры является удельный вес тех или иных преступлений.
Динамика преступных проявлений показывает изменение состояния и
структуры преступности во времени. Данные об этом должны сравни-
ваться за сопоставимые периоды.
При оценке состояния преступности необходимо помнить, что опре-
деленное количество преступлений остается вне учета и не входит в уго-
ловную статистику. Это латентные преступления, а также преступления,
не зарегистрированные из-за несоблюдения порядка и правил учета. По
этим причинам нужно весьма осторожно относиться к выводам о состоя-
нии преступности и законности, сделанным только на основе статистиче-
ских показателей о количестве зарегистрированных преступлений без
учета фактического состояния правопорядка, действенности принимае-
мых мер по их выявлению, пресечению и предупреждению.
Анализ состояния законности надо вести комплексно, по различ-
ным направлениям, используя разнообразную информацию, с примене-
нием специальных методов, способов и средств.
По результатам анализа работы прокуратуры выпускаются обобщения,
обзоры, экспресс-анализы нарушений законов и практики прокурорского
надзора, примеры положительного и отрицательного опыта прокурорской
и следственной деятельности.
Качественное ведение информационно-аналитической работы позволя-
ет прокурорам выявлять отрицательные тенденции, возникающие в прак-
тике исполнения законов. А в зависимости от серьезности допущенных на-
рушений и существующих приоритетов, — общего состояния законности и
правопорядка. Намечаются конкретные цели и предполагаемые результаты
деятельности. В свою очередь, постановка четких целей — одно из основ-
ных условий формирования каждой прокуратурой планов работы, выпол-
нение которых направлено на достижение желаемых результатов.
Планирование, основываясь на глубоком и всестороннем анализе со-
стояния законности, не всегда следует за аналитической работой. Являясь
функцией управления, оно выступает способом организации этой работы,
развивает и направляет учет, обработку и оценку соответствующей ин-
формации. В этом проявляется взаимная связь планирования и информа-
ционно-аналитического обеспечения.
Существо планирования состоит из определения целей деятельности
прокуратуры, формирования конкретных мероприятий для достижения
этих целей, сроков исполнения мероприятий, их исполнителей.
Типичные мероприятия, включаемые в план:
подведение итогов деятельности прокуратуры за определенный период;
* обсуждение итогов деятельности прокуратуры на межведомственных
совещаниях;
прокурорские проверки исполнения законов;
* обобщение практики прокурорского надзора и его организации;
* мероприятия, связанные с повышением деловой квалификации;
*»* заседание коллегии и другие.
Планы должны быть комплексными, конкретными по предмету, мес-
ту, лицам и срокам его исполнения, реальными, т.е. основываться на пра-
вильном расчете имеющихся сил, средств и времени, необходимых для их
выполнения.
В органах прокуратуры применяются три вида планов:
»> перспективные (на год и более);
«I* текущие (полугодовые, квартальные и месячные);
<* краткосрочные (недельные, ежедневные).
Опыт планирования показывает, что наиболее распространенным яв-
ляется составление полугодовых планов. По таким периодам планируется
работа Генеральной прокуратуры РФ, а также прокуратур субъектов Фе-
дерации.
Разновидностями планов являются планы:
<» координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью;
<• по повышению деловой квалификации;
* стажировки;
* проверки состояния работы подчиненных прокуратур и другие.
Существуют различные способы подготовки планов. В отдельных про-
куратурах субъектов Федерации пошли по пути формирования планов
«снизу», т.е. подчиненные прокуратуры с учетом состояния законности на
местах самостоятельно определяют плановые мероприятия. В некоторых
прокуратурах, что более целесообразно, предварительно согласовываются
цели и мероприятия, включаемые в план работы нижестоящих прокуратур,
с целями и задачами вышестоящих органов прокуратуры.
Процесс планирования обычно состоит из:
сбора необходимой информации;
анализа состояния законности;
разработки прогнозов;
подготовки проекта плана;
обсуждения проекта плана;
утверждения плана;
организации исполнения плана.
Кроме планирования работы прокуратуры в целом, осуществляется
также планирование работы каждого прокурора и следователя. Индиви-
дуальное планирование существенно помогает распределить время для
достижения результативности в работе, способствует повышению орга-
низованности и профессионализма прокурорских работников.