Состояние и совершенствование координации деятельности правоохранительных органов
Состояние дел по реализации прокурорами координационных полно-
мочий, их анализ свидетельствует о формировании определенной систе-
мы координационных отношений, начиная с местного и до федерального
уровня; с одной стороны — выработка в ряде регионов комплексного
подхода по решению вопросов стратегии и тактики совместных действий
правоохранительных органов, основанного на глубоком изучении состоя-
ния преступности: ее структуры, динамики и тенденций развития; совер-
шенствовании правоприменительной практики выявления, раскрытия,
расследования и предупреждения преступлений.
С другой стороны, судя по уровню криминогенное™ действия органов
государственной власти, правоохранительной системы по борьбе с пре-
ступными проявлениями, в том числе и координационная деятельность,
недостаточно эффективны. В основе этого — многие известные причины,
связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабиль-
ностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдержива-
ния роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие
соответствующей концепции основ государственной политики в области
борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия
всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном
уровне, в субъектах Российской Федерации.
В отношении координации деятельности правоохранительных органов,
наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, сказы-
вается недостаточность ее правового урегулирования, организационные и
управленческие вопросы, все еще ожидающие своего решения, отсутствие
надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительных органов.
Улучшение координации связано также с более широким привлечением
органов государственной власти и органов местного самоуправления к уча-
стию в координационных мероприятиях, их обеспечении, устранением
формализма, преодолением ведомственной разобщенности действий, при-
нятием действенных мер по выработке стабильной практики применения
законов, искоренением других недостатков в работе правоохранительных
органов.
Для повышения эффективности координационной деятельности в пер-
вую очередь заслуживают внимания предложения о подготовке «Основ
координации деятельности государственных органов по борьбе с пре-
ступностью».
Наличие такого нормативного правового акта, принятого в виде феде-
рального закона, позволило бы обеспечить объединение усилий в борьбе
с преступностью не на ведомственной (прокурорской), а на государст-
венной основе, в рамках, определенных законом. Координация деятель-
ности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокура-
туры, должна стать составной частью общей координации действий орга-
нов законодательной и исполнительной власти. Значительная роль в этой
координации должна отводиться органам исполнительной власти, Прави-
тельству РФ, особенно в социальной профилактике правонарушений, по
контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в
структуру федеральных органов исполнительной власти.
Что же касается координационного статуса органов прокуратуры, то он
может быть укреплен более подробной регламентацией в Законе о проку-
ратуре координационной деятельности прокуроров. Учитывая значимость
этого направления деятельности прокуратуры, следовало бы в специальном
разделе закона отразить основные вопросы координации. При этом, пре-
дусмотреть распространение координационных полномочий прокура-
туры не только на область борьбы с преступностью, но и на деятель-
ность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это и
было в прежнем союзном законодательстве о прокуратуре.
О таком расширении предмета координации свидетельствует анализ
издаваемых Генеральным прокурором РФ приказов, а также постановле-
ний Координационного Совещания руководителей правоохранительных
органов на федеральном уровне.
В них содержатся указания подчиненным органам и должностным ли-
цам о координации деятельности по борьбе с преступностью и иными
правонарушениями, в частности, в сфере военного строительства, госу-
дарственного регулирования производства и оборота этилового спирта,
алкогольной продукции и др.
Прокуроры различных регионов и уровней также высказываются за
расширение координационных полномочий, за осуществление координа-
ции деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступнос-
тью, так и иными правонарушениями1. Проводя комплексный анализ со-
стояния законности и правопорядка на территориях регионов, городов и
районов, прокуроры рассматривают на координационных совещаниях во-
просы о правонарушениях несовершеннолетних, распространении нарко-
мании и пьянства.
Борьба с преступностью включает в себя (кроме действий по выявле-
нию, раскрытию, расследованию и пресечению преступлений) еще их пре-
дупреждение, а также устранение причин и условий им способствующих.
1 См : Законность, 1998, № 2. С. 29-31; № 9, С. 8-10.
Предупреждение преступлений требует постоянного профилактичес-
кого воздействия на такие правонарушения, как злоупотребление алко-
голем, наркотиками, невыполнение обязанностей по воспитанию детей,
нарушение общественного порядка, иные социальные отклонения, непо-
средственно влияющие на состояние преступности в том или ином регио-
не. Соответственно эта работа вызывает необходимость скоординирован-
ности действий всех государственных и общественных структур, в том
числе и правоохранительных органов. Практика показывает: именно про-
куратура наиболее подготовлена профессионально для роли координато-
ра в рассматриваемой сфере. Подтверждением фактического осуществле-
ния органами прокуратуры координационной функции служит и такая
форма, как разработка предложений, а нередко основных положений
комплексных программ по проблемам общественной безопасности и
борьбы с преступностью в регионах, городах и районах. В них предусма-
триваются, а в последующем реализуются совместные мероприятия пра-
воохранительных органов по выявлению и пресечению не только пре-
ступлений, но и правонарушений.
Заслуживает внимания и проблема более четкого правового урегули-
рования компетенции участников координационной деятельности, осо-
бенно в сфере уголовного правоприменения в отношении организованной
преступности и коррупции.
Несовершенство действующего законодательства приводит к тому,
что основную ответственность за состояние борьбы с организованной
преступностью несут органы внутренних дел, тогда как другие, обеспе-
чивают только отдельные направления этой борьбы. Это приводит к то-
му, что работники одного органа правоохранительной системы стремятся
изолироваться от других органов, замыкаясь в рамках своей компетенции,
не делятся друг с другом информацией криминального характера, не со-
гласовывают проводимые в отношении одних и тех же лиц оперативные
мероприятия. Это отрицательно сказывается на результатах в выявлении
и пресечении преступлений. Для исправления такого положения проку-
рор в рамках координационной деятельности должен принимать меры
по согласованности таких действий, в том числе путем вынесения по-
добных вопросов для осуждения на рабочих или координационных со-
вещаниях.
Несомненно положительное влияние на повышение координирующей
роли прокуратуры могло бы оказать закрепление в законах о милиции,
ФСБ, ФСНП и других правоохранительных органах обязанности учаетво-
114
вать в координационной деятельности, выполнять совместно принятые
решения. Указания на это только в Законе о прокуратуре явно недоста-
точно. А полномочия участников координационной деятельности, пере-
численные в Положении о координации, носят в основном организацион-
но-рекомендательный характер.
Усиление влияния органов прокуратуры в координационной дея-
тельности выражается также в применении прокурорами новых форм
координации.
Нередко в практической деятельности прокуроры используют коор-
динационные полномочия и возможности принятия совместных согла-
сованных решений нескольких правоохранительных органов для устра-
нения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего
законодательства, для выработки единого подхода в применении право-
вых норм.
В этих целях прокуроры совместно с другими участниками координа-
ционной деятельности разрабатывают примерные образцы процессуаль-
ных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации
прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по
применению норм законов. Подготовленные образцы и проекты подоб-
ных документов выносятся для обсуждения на координационных сове-
щаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых
они будут распространяться, внедряются приказами соответствующих
руководителей для практического использования.
Однако следует иметь в виду — координирующая роль органов про-
куратуры носит ограниченный характер. Прокурор в силу закона о про-
куратуре обязан согласовывать деятельность правоохранительных ор-
ганов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но это
вовсе не означает, что он является организатором борьбы с преступ-
ностью.
В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью
реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных,
экономических, организационных, воспитательных и иных мер. На орга-
ны исполнительной власти ложится обязанность общей организации
борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и основ государствен-
ной политики, определение механизма взаимодействия всех государст-
венных органов, привлечение к ее выполнению негосударственных
структур — соединение усилий государства с институтами гражданского
общества.
1
Контрольные вопросы
1. В чем сущность и цели координации деятельности правоохрани-
тельных органов?
2. Какими обстоятельствами обусловлена координирующая роль орга-
нов прокуратуры?
3. Какие правоохранительные органы обязаны участвовать в коорди-
нации?
4. Назовите основные организационные формы координационной дея-
тельности.
5. Каковы пути совершенствования деятельности правоохранительных
органов в координации?