Відмінності управління у державному та приватному секторах
Розділ 1 РОЗУМІННЯ МЕНЕДЖМЕНТУ
Інтерпретація терміну
Поняття „менеджменту” широко застосовується та інтерпретується. Існує тісний взаємозв'язок між термінами менеджменту, управління та адміністрування (рис.1). Вони дуже близькі і, дійсно, у деяких ситуаціях можуть сприйматися як ідентичні.
Доцільно навести порівняння їх інтерпретацій за класичними словниковими варіантами.
Приклади значень менеджменту за Оксфордським словником англійської мови [1]:
1) влада та мистецтво керування,
2) спосіб і манера спілкування з людьми,
3) вміння та адміністративні навики організувати ефективну роботу апарату управління,
4) органи управління, адміністративні одиниці, служби та підрозділи.
Одним із найпоширеніших визначень менеджменту як системи знань є таке [2]:
"Менеджмент - наука про управління, особливий вид діяльності, змістом якої є цілеорієнтований вплив на працівників, спрямування і координація зусиль людей для досягнення цілей, поставлених перед організацією." Менеджмент об'єднує ряд спеціалізацій, таких як загальний менеджмент, фінансовий менеджмент, маркетинг і т.п.
Що стосується "адміністрування”, то словник іншомовних слів [3] дає таке тлумачення терміну:
1) управління, завідування,
2) формальна бюрократія, управління, здійснюване лише шляхом наказів і розпоряджень.
У цілому, картину взаємодії вищетлумачених термінів представлено на рис.1.
З наведеної схеми можна легко побачити, що управління асоціюється із ширшими масштабами.
Рис.1.1 Схематична концептуалізація взаємодії управління, менеджменту та адміністрування.
Яскраве визначення менеджменту дає Жан-Жак Серван-Шрайбер [2]: "Менеджмент, якщо мати на увазі абсолютно всі речі, є найбільш творчим із усіх мистецтв. Це - мистецтво мистецтв. Тому що він є організатором талантів". Ефективний менеджмент розвиває людську активність.
Професія менеджера
Менеджер – людина специфічної професії. З огляду соціальної структури менеджери – певний прошарок суспільства, що складається з професійних управлінців (керівників). Поява професії менеджера зумовлена такими основними історичними причинами [4]:
- поглиблення суспільного поділу праці за різними видами діяльності,
- зростання масштабів організації,
- ускладнення процесу виробництва та управління ним,
- відокремлення капіталу-функції від капіталу-власності.
Горизонтальний поділ управлінської праці означає виділення функціональних рівнів менеджменту. Функціональні менеджери - це менеджери-маркетологи, менеджери-фінансисти, менеджери з виробництва, менеджери з управління персоналом, менеджери-адміністратори та інші.
Ієрархічні сходинки управлінців (тобто вертикальний поділ праці) можна поділити на три групи [2], [5], [6], [7],:
- керівники нижньої ланки,
- керівники середньої ланки,
- керівники вищої ланки.
Керівники нижньої ланки - це організаційний рівень, який знаходиться безпосередньо над працівниками, які не є управлінцями. Їх функції полягають у наступному:
- контроль за виконанням виробничих завдань для безперервного забезпечення безпосередньою інформацією про їх виконання керівників вищої ланки,
- відповідальність за використання таких ресурсів, як сировина та обладнання.
Типові назви посад на даному рівні. є майстер, майстер зміни, сержант, завідувач відділом, старша медсестра, завідувач кафедрою.
Управлінці середньої ланки - це керівники, які координують роботу молодших начальників. Типові посади - завідувач відділом (у бізнесі), декан, управляючий збутом в регіоні чи по країні, директор філіалу, армійські офіцери від лейтенанта до полковника, священики в сані єпископа. Важко зробити узагальнення відносно середньої ланки управління, оскільки вона значно змінюється у залежності від організації. Ці керівники визначають проблеми, починають обговорення, рекомендують дії, розробляють новаторські ідеї та творчі пропозиції.
Керівники вищої ланки - дуже нечисельна група керівників, які відповідають за прийняття важливих рішень для організації у цілому чи для основної частини організації. Типові посади - голова Ради правління, президент компанії, віце-президент, генерал в армії, міністр - у державі, ректор - в університеті. Сильні керівники накладають відбиток своєї особистості на весь імідж компанії. На такій посаді - дуже важка робота. Людина на цьому посту може бути дуже самотньою. Основною причиною напруженого темпу і великого обсягу роботи є те, що робота вищого керівника немає чіткого завершення.
| Рівні керівників | Необхідні навики і вміння |
| Керівники вищої ланки | Знання і навики Концептуальні |
| Керівники середньої ланки | Професійні спілкування навики |
| Лінійні керівники | знання з людьми |
Рис.1.2 Співвідношення потреб менеджменту [2]:
Основні навики менеджера охоплюють [6]:
- технічні (функціональні) вміння,
- вміння взаємодіяти з людьми,
- концептуальні здібності,
- здібності до діагностики, аналітичні здібності,
- прийняття рішень,
- самоменеджмент (або менеджмент власного часу)
Основні ролі керівника включають міжособові, інформаційні та ролі, пов`язані з прийняттям рішень. Масштаби менеджменту досить широкі: професія менеджерів життєво необхідна в усіх організаціях - в прибуткових та неприбуткових, в урядових та приватних структурах.
Не слід ототожнювати поняття менеджера і підприємця. Підприємець часто йде на особистий ризик, реагує на фінансові можливості, має бажання довго і наполегливо працювати, не рахуючись із відпочинком. Це все те, що традиційно рахується рисами хорошого підприємця, але зовсім не обов'язково свідчить про можливості тієї ж самої людини ефективно управляти організацією у міру її збільшення. Дослідження показують, що більшість нових підприємств розпадається, в основному, не через погані ідеї, а через поганих керівників.
Але таке поняття як підприємницьке управління існує і є дуже популярним. Підприємливий менеджер активно шукає можливості і спеціально ризикує, добиваючись змін і вдосконалень. Великі підприємницькі дії, які пов'язані із значним ризиком для компанії, вимагають рішень, що виносяться на вищий щабель управління. Ці рішення, звичайно, спираються на інформацію і думки керівників середньої ланки. Якщо менеджери середньої ланки не хочуть чи не можуть ризикувати у зв'язку з виникненням нових ідей - підприємницька здатність організації значно обмежується. Сучасне усвідомлення менеджменту полягає у сприйнятті його активності й гнучкості, необхідності використання сучасних здобутків наукової думки.
Відмінності управління у державному та приватному секторах
Традиційні вчення про організацію та її поведінку заперечують думку про те, що державні організації фундаментально відрізняються від приватних, і вважають, що багато функцій менеджменту є спільними для державного та приватного сектору. Але дослідження Сайре (США) [8] із знаменитою результуючою цитатою стверджує: державне та приватне управління є фундаментально подібними в усіх неістотних аспектах. Тим не менше, потрібно розуміти і вміти виділяти подібні та відмінні риси управління у державному та приватному секторах.
Подібні риси управління у державних та приватних структурах охоплюють функції загального менеджменту [9].
Економісти бачили відмінності у відсутності економічного ринку для продукції державних організацій, і, вважали, що саме це робить дані організації більш бюрократичними, неефективними, які опираються змінам і більш чутливі до політичного впливу, не прагнуть до ефективності та інновації, не мають чітких результуючих показників та управляють організацією за допомогою надмірної кількості правил [8].
Політологи концентрували свою думку на відмінностях державного і приватного секторів, таких як політична роль державної організації, відносини із законодавством, судами, виборами вищого керівництва, інтереси груп. Зокрема, це є причиною виділення окремої спеціалізації з державного управління в університетах деяких країн. Так, у США у 1960 році у зв'язку з цим поширилася освітня програма "державне управління". Тут якраз і повинна була повністю проявитися відмінність між державним та приватним сектором через формування відмінностей навчальних програм М.Р.А (магістр державного управління) та М.В.А (магістр управління у бізнесі). Термін „державне управління” чітко визначився у цій країні якраз у цю декаду. Він означав активне та ефективне управління в урядових організаціях в опозицію попередньому розумінні його як політичної діяльності чи виконання чисто адміністративної ролі [8].
Результатом низки досліджень є думка, що бюрократичними організаціями стають не тому, що вони державні чи приватні, а тому, що вони досягають великих розмірів, а також те, що державні організації більше контролюються зовнішніми структурами, особливо щодо кадрів. Розповсюджена і точка зору, нібито організаційні завдання і функції більше впливають на їх характеристики, ніж належність до державного чи приватного сектору (наприклад, державна та приватна лікарні). Деякі вчені притримуються погляду, що відмінності структур у державному та приватному секторі неадекватні з точки зору загальної системної типології організацій.
Основні аспекти відмінностей можна сформулювати таким чином [10]:
1. державне управління охоплює значно більший масштаб діяльності - образно кажучи, від збирання сміття до національної оборони,
2. орієнтація державних організацій на вдоволення політично визначених потреб, в той час як приватні організації спрямовують свою діяльність на отримання прибутку,
3. державний сектор не має чітко визначеного та вичерпного критерію результатів діяльності, хоча часто уряди багатьох країн намагаються використовувати у своїй діяльності економічні та ефективні стандарти,
4. відмінне правове середовище у різних секторах,
5. часова перспектива і тривалість перебування на посаді,
6. відкритість,
7. роль преси та засобів масової інформації.
Ролі управлінців державного сектору полягають у наступному [8]:
- трансформація аспектів життя територіальних громад,
- формулювання політики, розвиток стратегії щодо майбутнього,
- соціальні зміни, генерування і сприйняття нових ідей,
- кризовий менеджмент (управляти швидко, але спокійно),
- компетентне адміністрування, яке забезпечує ефект виконання мінімальними
політичними ускладненнями,
- ефективне брокерство, яке вибирає з-поміж конкурентних інтересів, примирює усі
сторони за допомогою орієнтації на узгоджені результати,
- експертиза громадських відносин, яка забезпечує підтримку державним управлінцям
відповідними методами,
- розроблення рішень, яке включає аспекти прийняття на себе відповідальності і надання
чітких вказівок,
- лідерство, яке командує переконливими методами впливу, але і стимулює субординацію.
Для того, щоб бути ефективним державним управлінцям необхідно набути знань у таких сферах:
1. Знання політичного, соціального та економічного середовища.
2. Аналіз політики як інструментарію дій. Що ж це означає?
По-перше, розгляд різних альтернатив, наприклад, дати фермерам субсидію для збільшення обсягів чи збільшити гранти для університетських досліджень з питань рекультивації земель?
По-друге, аналіз затрат, вигод і впливу певної політики. Причини ухвалення певного рішення повинні бути достатньо ясними.
3. Менеджмент.
4. Аналітичні методи.
5. Поведінка індивідів, груп та організацій.
Школи управлінської науки
До виникнення класичних шкіл управління еволюцію менеджменту можна згрупувати за такими етапами [4]:
Перші методи менеджменту виникли ще в доісторичну епоху у вигляді мисливського та кочового племені, неолітичної селянської громади.
Другий крок – бюрократичні єгипетські структури (4.5 тис. р. тому), які об’єднали людей для будівництва та військових робіт. Ця „мегамашина” створила значний прошарок суспільства, який тільки управляв. Але потім вона зруйнувала сама себе, оскільки праця за такої системи була дуже важкою.
Третій етап – управління античним містом, яке почало використовувати нові методи в управлінні, використання конфліктів в позитивному розумінні, використання різних кваліфікаційних рівнів тощо. Існуюча „мегамашина” була досить сильною і стимулювала розвиток управління античним містом.
Четвертий етап – „бенедиктинська система”. Виникло поняття моралізованої праці за Бенедиктом Нурсійським. Широке впровадження машин і механізмів, винаходів. Європейське тлумачення „бенедектинської праці” підрозумівало ефективну та досконалу роботу.
П’ятий етап – нова капіталістична мегамашина: дрібний розподіл праці, авторитаризм, бюрократизм, потогінна система праці, регламентація діяльності, технічний прогрес.
Шостий етап - розвиток шкіл управління на початку 20 ст.: школа наукового управління, адміністративна школа, школа психології і людських відносин, кількісна школа.
Класичні школи в узагальненому групуванні можна представити як набір наступних течій (їх деталізація викладена в [8], а також в Додатку А:
Школа наукового управління (Ф.Тейлор, Г.Гант, Ф. Гілберт,1885-1920) - у цілому, сфокусована на працівниках в межах організації та шляхах досягнення їх продуктивності:
- використання наукового аналізу праці для визначення кращих способів виконання завдання, нормування праці,
- відбір працівників, які краще всього підходять для виконання завдань, забезпечення їх навчання,
- забезпечення працівників ресурсами, які необхідні для виконання завдань,
- систематичне і правильне використання стимулювання для підвищення продуктивності
праці,
- відокремлення планування та аналізу від самої роботи.
Адміністративна школа (А.Файоль, Л.Урвік, Дж. Муні, М.Вебер, Ч. Бернард, А.Слоун, Л.Гулик, 1920-1950) - у цілому зорієнтована на організації та шляхах покращення її ефективності та результативності:
- створення і розвиток універсальних принципів управління,
- поділ організації на підрозділи,
- опис функцій управління (планування, організація, мотивація, контроль),
- принципи Л.Гулика (POSDCORB).
Школа психології (М. Паркер Фоллет, Е.Мейо, А.Маслоу, 1920-1950):
- застосування прийомів управління міжособистими відносинами для підвищення ступеня
задоволення і продуктивності праці,
- застосування поведінкових підходів до управління і формування організації для
використання повного потенціалу працівника,
- застосування методів управління групами,
- вивчення різних стилів лідерства,
- використання мотиваційних прийомів.
Кількісна школа (Д. Нейман (19 ст.), Н.В’єнер, К. Шеннон, П. Блаккет, 1950 рр.):
- поглиблення розуміння складних управлінських проблем за допомогою формалізованих математичних моделей,
- системний підхід, дослідження операцій, теорія інформацій у менеджменті.
Серед українських вчених-управлінців дорадянського періоду виділяється постать М.Туган-Барановського (1865-1919 рр.). Він працював, поряд з іншими економічними напрямами, у сфері мотивації праці. Задовго до становлення школи психології в управлінні М.Туган-Барановський запропонував власну піраміду потреб, яка складається з фізіологічних, статевих потреб, симптоматичних інстинктів, альтруїстичних мотивів та практичних інтересів [5].
Важливе місце в еволюції української управлінської науки посідає Є.Є.Слуцький, який працював на початку 20-го століття. Він розробив засади нової науки праксеології в економіці та обґрунтував використання відповідних кількісних методів в оцінці економічних явищ. Дослідження праксеологічних параметрів дало поштовх для розвитку системного та ситуаційного підходів у сучасному менеджменті [5].
Еволюція вітчизняного управління радянської епохи узагальненими етапами викладена в табл.1.
Табл.1.1 Еволюція вітчизняного управління радянської епохи
| Період | Узагальнені основні досягнення |
| 1917 - 1921 | Централізм, диктатура та державне регулювання. |
| 1921 - 1928 | Адміністративні методи, госпрозрахунок, формальне вивчення участі працівників в управлінні. |
| 1929 - 1945 | Індустріалізація, вдосконалення структур управління, методів підбору кадрів, планування та організації виробництва |
| 1946 - 1965 | Взаємодія державних органів управління, поглиблення адміністрування, вивчення можливостей переходу до територіальної та територіально-галузевої структури управління |
| 1965 - 1975 | Підтвердження неефективності адміністративно-командної системи, спроба посилення господарських реформ через посилення економічних методів управління |
| 1975 - 1985 | Усвідомлення неможливості реформування адміністративно-командної системи, необхідності її усунення |
| 1985 - 1991 | Вдосконалення госпрозрахункових моделей, посилення кооперативного руху, впровадження територіального госпрозрахунку, початок ринкових реформ. |
Джерело: модифіковано на основі [7].
На початку радянської доби колективом Центрального інституту праці (ЦІП) у Москві була розроблена концепція трудових установок, яка охоплювала три напрями: теорію трудових рухів у виробничих процесах і організацію робочого місця, методику раціонального виробничого навчання та теорію управлінських процесів. Концепція ЦІП стосувалася різних сфер: техніки і технології, біології, психофізіології, економіки, історії, педагогіки. На відміну від Тейлора, основою концепції стало робоче місце, а не цех чи підприємство. В Україні відомим вченим-управлінцем цієї доби заслужено вважається Ф.Дунаєвський. Він спеціалізувався на питаннях адміністративної ємності (норми управління) та питаннях організаційної технології. Іншим визначним представником науки управління був В.Підгаєцький, який розмежував поняття наукової організації праці й керування та науки організації й керування. У 30-ті роки – роки репресій – центр ваги у дослідженнях був зміщений від питань керівництва до питань керованих систем, тобто цехів, виробництв, підприємств. Більше уваги до самостійності в управлінні було приділено у 60-ті роки та наступні десятиліття. У ці роки в Україні виділяються дослідження В.Глушкова, який розробив теорію інформаційних бар’єрів, теоретично обґрунтував безперспективність та неможливість ефективного керування економікою з одного (московського) центру, сформував ідею безперервної технології в управлінні. Подальші прогресивні акценти в управлінських дослідження продовжували стосуватися підвищення свободи економічних суб’єктів, децентралізації економіки, мистецтву керування [5].