Дипломатическая служба в России периода империи и в ходе становления республиканских структур
Потребность в реформах ощутила и дипломатическая служба Российской империи. Внешнеполитический аппарат российской империи конца XIX - начала XX в., блестящее исследование механизмов которого провел В.А. Емец[xxxii],отражал особенности в основном уже свершившегося на Западе перехода от неограниченной монархии к монархии конституционной, а затем и парламентской. Царская дипломатия стремилась приспособить механизм принятия государственных решений к вызовам международной политики с учетом роста напряженности между двумя блоками – Антантой и Тройственным союзом. Стремительно нарастающий процесс милитаризации требовал адекватной реакции.
Но в целом, в глобальном плане система государственных органов, причастных к осуществлению внешних сношений, как, впрочем, и весь верхний эшелон административно-бюрократического управления Российской империи, к началу XX в. не претерпела существенных изменений. Исторические особенности развития России с неизбежностью придавали внешнеполитическому механизму некоторые «самобытные» черты.
Проявлялись они, прежде всего, в гипертрофированной роли самодержавного главы государства, в социальнойоднородности персональногосостава кадров дипломатической службы, в ограниченном влиянии общественного мнения на принятие тех или иных внешнеполитических решений. Известные трудности создавала чудовищная неповоротливость и медлительность бюрократической процедуры, безынициативность большинства чиновников.
Даже Государственный совет, призванный «высказывать свои суждения» относительно законодательных основ внешней политики, объявления войны, заключения мира, внешних заимствований и торговых договоров, не стал ни координирующим, ни контрольным органом в области внешних сношений. Он едва ли не механически одобрял вносимые министрами по указанию царя проекты законов.
Роль главного исполнительно-распорядительного органа в области внешних сношений играло Министерство иностранных дел. Наряду с ним и такие ведомства как военное, морское, финансовое, внутренних дел имели свои задачи за рубежом и держали там своих постоянных представителей. Императорская Главная квартира обеспечивала сношения царя с монархами других стран, Комитет финансов регулировал заграничные займы, Синод осуществлял надзор за положением различных конфессий. Право заключения договоров с соседними государствами не только по пограничным, торговым, но и политическим вопросам получили царские наместники и генерал-губернаторы [xxxiii], что нередко приводило к острым недоразумениям.
Участившиеся инциденты вызвали потребность в постоянном присутствии при наместниках и генерал-губернаторах специальных представителей центра – дипломатических агентов. В их функции входило наблюдение за соответствием действий местных правителей общему внешнеполитическому курсу империи. Правда, этим служащим приходилось заниматься не только внешнеполитическими делами, но и сугубо внутренними вопросами. При этом нередко возникали определенные трения с военным и финансовым ведомствами, в компетенцию которых входили соответствующие регионы.
Архаичность государственных структур и несоответствие системы государственного управления происходящим в стране и на международной арене переменам вызвали к жизни симптомы нарастающего кризиса. Бюрократическая система управления сковывала инициативу, не давала возможность адекватно и быстро реагировать на меняющуюся внешнеполитическую обстановку.
Первая российская революция 1905 – 1907 гг. внесла существенные изменения в государственное устройство страны. Постепенно сформировался и новый центр управления внешней политикой, в котором ведущую роль стал играть Совет министров. Его председатель обладал правом включать в повестку дня заседаний правительства те внешнеполитические вопросы, в которых затрагивались интересы других ведомств, а также созывать совещания министров и других высших чинов империи для обсуждения актуальных вопросов внешней политики.
Как и в большинстве европейских стран, наличие парламента – Думы вело к неизбежной политизации и «парламентаризации» дипломатии. В необходимых случаях министр был обязан выступать перед депутатами с изложением взглядов правительства на те или иные проблемы внешней политики. Дума, в свою очередь, могла оказать влияние на международные акции правительства путем вотирования бюджета.
Однако император по-прежнему лично, хотя и в гораздо более сложной управленческой системе, сохранял за собой все прерогативы определения внешнеполитического курса. Ему принадлежало право окончательного решения по вопросам объявления войны и заключения мира, а также подписания договоров с иностранными державами и ратификация международных договоров. Царь держал в своих руках все нити повседневного руководства внешними сношениями.
Само же Министерство иностранных дел было мало затронуто либеральными нововведениями. Вся работа министерства строилась на началах жесткой централизации и строгой бюрократической иерархии под руководством министра, его товарища и директоров департаментов. Министр иностранных дел был наделен широкой исполнительной властью и подчинен только царю.
Проект очередной реформы Министерства иностранных дел и заграничной службы был поставлен в повестку дня лишь в 1910 г. министром иностранных дел А.П. Извольским. Предусматривалась модернизация всего центрального аппарата ведомства, а именно:
· создание единого политического отдела для обеспечения координации действий в выработке, принятии и осуществлении внешнеполитических решений;
· в связи с возросшей ролью прессы планировалось создание бюро печати;
· повышение роли правовых вопросов требовало создания нового правового отдела;
· внедрялась система обязательной ротации чиновников центрального аппарата, дипломатической и консульской службы;
· планировалось выравнивание условий прохождения службы и оплаты труда служащих в министерской и заграничной системах.
Серьезным нововведением стал усложненный конкурсный экзамен для поступления на дипломатическую службу. Экзамен проводился совещанием, в которое входили все директора департаментов и начальники отделов МИДа, вопрос о приеме кандидата решался коллегиально. Принятые на работу чиновники в часовне открытой в министерстве приносили присягу.
Целый ряд дополнительных правил – возраст не старше 27 лет[xxxiv], обязательное высшее образование, льготы для выпускников юридических учебных заведений и лицеев, непременное знание немецкого и английского, не говоря уже, конечно, о французском[xxxv]- превратили экзамен в мощный заградительный фильтр кадрового отбора, способствовали укреплению ведомства профессионально подготовленными специалистами – людьми высокой квалификации и моральных качеств. На дипломатическую работу шли представители высших классов общества, хотя их первоначальная стажировка на невысоких должностях совершенно не оплачивалась, молодой дипломат должен был нести значительные расходы на поддержание требуемого образа жизни.
Приступая к реформе, А.П. Извольский немало сил и внимания уделил постановке на современный уровень информационной службы министерства. В практику была введена систематическая рассылка копий основных дипломатических документов практически во все заграничные представительства России. Докладывались они также председателю Совета министров и отдельным министрам.
Министерство иностранных дел стало, наконец, главным источником внешнеполитической информации для большинства российских газет. Редакторы иностранных отделов центральной прессы периодически получали от Министерства необходимые инструкции и рекомендации, формировали нужное общественное мнение, обеспечивали поддержку со стороны широких слоев населения важнейших внешнеполитических акций. Практика регулярных встреч заведующего Бюро печати МИД с руководителями политических партий и крупнейших газет оказывала определенное влияние на настроения общественного мнения и выработку внешнеполитических платформ.
Первая мировая война изменила характер деятельности Министерства иностранных дел. Его главной задачей стало обеспечение внешнеполитической обстановки, благоприятной для успешного ведения войны, а также подготовка условий будущего мирного договора. Ставка Верховного главнокомандующего стала новым центром, управляющим государственным механизмом. При Ставке была образована Дипломатическая канцелярия, в задачу которой входило осведомление Верховного Главнокомандующего по всем вопросам внешней политики, а также поддержание постоянной связи между главковерхом и министром иностранных дел.
Война вынудила руководство МИД непосредственно участвовать в принятии не только внешнеполитических, но и внутриполитических решений. «Внешние и внутренние вопросы, - вспоминал министр иностранных дел С.Д. Сазонов - действуя взаимно друг на друга, сплетались так тесно, что разделять их было невозможно»[xxxvi].
Начатая еще в июне 1914 г. очередная перестройка центрального аппарата министерства на основе нового закона об «Учреждении МИД» пришлась на военные годы.
Особое внимание в новом законе было уделено следующим задачам Министерства иностранных дел:
· защита русских экономических интересов за рубежом;
· развитие торгово-промышленных сношений России;
· укрепление русского влияния на почве церковных интересов;
· всестороннее наблюдение за явлениями политической и общественной жизни в иностранных государствах, поскольку они затрагивают внешние политические и иные интересы России.
Новый закон четко определил национальные интересы России и повысил требования к российским представителям за рубежом.
Соответствующим образом менялась и структура Министерства. Центральный аппарат МИДа был поделен на два самостоятельных подразделения, возглавляемых товарищами министра. Главной задачей реформы явилось создание большого Политического отдела для координации действий в выработке, принятии и осуществлении внешнеполитических решений. В него вошло более половины всех сотрудников центрального аппарата. Модернизации подлежала Юрисконсультская часть и Отдел печати.
В 1915 г. был создан Осведомительный (информационный) отдел, преобразованный в 1916 г. в Отдел печати и осведомления. В рамках императорского МИД имелся также секретный«черный кабинет», расшифровывавший иностранные дипломатические депеши, он продолжал успешно действовать и при Временном правительстве.
Была проведена также унификация должностей центральной и зарубежной службы. Должности секретарей и начальников отделов соответствовали положению секретарей и советников посольства. В частности, должности делопроизводителей и директоров департаментов в консульских подразделениях соответственно приравнивались к вице-консульским и консульским должностям. Эти и некоторые другие должностные новации позволили придать большую гибкость кадровой политике, осуществлять ротацию чиновников центрального аппарата, зарубежной дипломатической и консульской службы[xxxvii].
Февральская революция 1917 г. создала новую систему власти. Высшим законодательным органом после отречения императора и до созыва УчредительногособраниясталоВременное правительство, образованное Временным комитетом Государственной думы. Временное правительство, пользовавшееся поддержкой большинства царских дипломатов, сохранило за небольшими исключениями структуру и личный состав МИДа[xxxviii].
Учитывая требования времени, в министерстве были созданы Консульский и Экономический департаменты, а Юрисконсультская часть преобразована в Правовой отдел. Важность торгово-финансового направления внешней деятельности подчеркивало назначение на пост начальника Экономического департамента профессора-экономиста с научным именем – П.Б. Струве.
Позже по инициативе сотрудников МИДа было учреждено Общество служащих МИД, которое должно было войти в федеративную связь с чиновничьими союзами и делегировать в Городскую думу своих представителей. Во главе Общества был Исполком. Наряду с младшими служащими в Исполком вошли и некоторые высшие чины министерства. Устав ограничивал полномочия Общества и ставил задачи улучшения материально-финансовых и организационно-технических условий прохождения службы. Тем не менее, объективно Общество играло более существенную роль, некоторые члены Исполкома стремились, и небезуспешно, управлять ведомством. В конечном итоге Исполком превратился в своего рода «министерство в министерстве» и оказывал немалое влияние и на решения задач дипломатического характера.
Но все-таки он немало сделал для повышения статуса и авторитета дипломатических служащих и дипломатической службы в целом в годы революционных потрясений.
Исполком действовал до 27 октября 1917 года. Преобразовавшись в стачечный комитет, он вместе с другими чиновничьими организациями, вступившими в прямую борьбу с большевиками, отказался от сотрудничества с новым режимом. После Октябрьской революции 1917 г. российские дипломаты, оказавшиеся в эмиграции в различных странах Европы, Азии и Америки, создали хорошо налаженный, организованный и эффективно действующий механизм постоянной дипломатической переписки. Такая переписка регулировалась «Советом послов», образованным российскими дипломатами в Париже в 1921 г. Материалы, подготовленные «Советом послов», переписка российских дипломатов в эмиграции, их взгляды, оценки и соображения привлекали особое внимание тогдашнего высшего руководства Советского Союза.