Адміністратівно-правовий статус громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства та біженців
Суб'єкти права – це особи, які володіють правосуб'єктністю, тобто громадяни, організації, громадські утворення, які можуть бути носіями прав і обов'язків, брати участь у правовідносинах. Слід відрізняти суб'єкта права від суб'єкта правовідносин. Суб'єкт права має потенційну здатність вступати у правовідносини, а суб'єкт правовідносин – це фактичний учасник правових зв'язків, він обов'язково бере в них участь. У конкретному випадку суб'єкт права може і не бути учасником правовідносин. Якщо громадянин не робить адміністративних правопорушень, то він не є суб'єктом адміністративних відносин. В адміністративному праві під суб'єктом розуміють носія прав і обов'язків у сфері державного управління, які передбачені адміністративно - правовими нормами, здатного надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати. З даного визначення випливає, що «претендент» на статус суб'єкта адміністративного права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суб'єктивних прав і обов'язків у сфері державного управління, тобто повинен мати комплекс соціальних передумов, що дозволяють надати йому суб'єктивні права і обов'язки. До таких особливостей (соціальних передумов) належать:
а) зовнішня відокремленість, яка характеризується наявністю систем утворюючих ознак;
б) персоніфікація в суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної особи - персони;
в) здатність виражати і здійснювати персоніфіковану волю у відносинах з державою, або державну волю у процесі адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. «Претендент», що має названі особливості, набуває статусу суб'єкта тільки в тому випадку, якщо держава, використовуючи адміністративно-правові норми, робить його носієм прав та обов'язків, які реалізуються останнім у сфері державного управління. Загальний правовий статус і спеціальні правові статуси особистості є стабільними, вони змінюються не з волі суб'єкта, а в нормативному порядку, є передбаченими правовими нормами сукупностями прав і обов'язків у вигляді правової абстракції.
Елементами правового статусу є правосуб'єктність і певне коло основних прав і обов’язок. Правосуб’єктність тісно пов'язана з правовим статусом. У теорії права правосуб'єктність визначається як здатність особи бути суб'єктом права, мати права і обов'язки, брати участь у правовідносинах.
Потенційна здатність мати права та обов'язки у сфері державного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов'язки у сфері державного управління (адміністративна дієздатність), що є складовими адміністративної правосуб'єктності, а також наявність суб'єктивних прав і обов'язків і гарантій їх реалізації у сфері державного управління, формують адміністративно - правовий статус суб'єкта .
Адміністративна правоздатність –це здатність суб'єкта мати права та обов'язки у сфері державного управління. Правоздатність з'являється з моменту виникнення суб'єкта. Якщо мова йде про фізичну особу, – то з моменту народження громадянина; якщо про юридичну – з моменту державної реєстрації підприємства, установи, організації. Припиняється – з моменту зникнення суб'єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, установи, організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту смерті. Особливість адміністративної правоздатності визначається, по-перше, тим, що вона регулюється нормами адміністративного права, під - друге, її змістом є регулювання відносин індивідуальних і колективних суб'єктів адміністративного права з суб'єктами виконавчої власті. Адміністративна правоздатність залежить від статі, віку, стану здоров'я, освіти і т. п, тобто не є однаковою для всіх суб'єктів адміністративного права. Адміністративна правоздатність може бути повною або обмеженою. Обмеження правоздатності полягає в тому, що в результаті дії адміністративно-правових норм відбувається:
1) звуження кола прав. У даному випадку конкретний громадянин повністю або частково позбавляється деяких прав, наданих йому особисто. Наприклад, позбавлення права на керування транспортними засобами в результаті здійснення правопорушення;
2) покладання на громадян додаткових обов'язків. У цьому випадку на громадянина, поза його волі, в адміністративному порядку органом управління покладаються додаткові обов'язки.
Адміністративна дієздатність – це здатність суб'єкта самостійно, осмисленими діями реалізовувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері державного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб'єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність. Адміністративна дієздатність виникає пізніше правоздатності, хоча вікові межі її не встановлені. Адміністративна деліктоздатність настає з 16 років.
Загальний адміністративно-правовий статус індивіда називають статусом громадянина.
Громадянами України згідно зі ст. 3 Закону України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року є :
- усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України постійно проживали на території України;
- особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 р.) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;
- особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис "громадянин України", та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;
- особи, які отримали громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.
Більшість конституційних прав громадян вимагають адміністративно-правового забезпечення (право на освіту, на підприємницьку діяльність, на забезпечення житлом, на об'єднання, на страйки, на безоплатну медичну допомогу і т. п.). З точки зору механізму реалізації права поділяє на абсолютні (безумовні) і відносні. До абсолютних відносяться ті, якими суб'єкти користуються на свій розсуд, а органи влади повинні не перешкоджати цьому, а створювати всі умови для їх реалізації, захисту. Це право на адміністративну скаргу, працевлаштування, здобуття загальної середньої освіти тощо. Реалізація цієї категорії прав залежить від волі громадянина. Відносними є такі, реалізація яких опосередковується волею суб'єкта влади, актом застосування права, наприклад, наказ про зарахування на посаду, ліцензія на здійснення діяльності. Відповідне поділ стосується також і обов'язків громадян, абсолютними серед них є ті, які не залежать від будь-яких конкретних обставин, вони є безумовними і покладаються на кожного громадянина (дотримання правил дорожнього руху, санітарних правил і т. п.). Відносні обов'язки виникають із правомірних дій, спрямованих на набуття і користування правами. Є ще одна група обов'язків, що виникають з неправомірних дій - правопорушень. Вона обумовлена тими особливостями, які притаманні адміністративної відповідальності.
Загалом адміністративно-правовий статус громадян України права у сфері державного управління розподіляють по їх змісту на такі групи:
- права (і обов'язки), необхідні для участі в управлінні державними справами, як опосередковано, так і безпосередньо. Це так звані права на соціально - політичну активність. До них відносяться право на державну службу, на внесення пропозицій, на участь в об'єднаннях громадян, і т. п. Характерною особливістю цієї групи прав є те, що їх реалізація вимагає, перш за все, активної поведінки, волевиявлення самого громадянина як суб'єкта адміністративного права;
- право на сприяння, допомогу від держави, компетентних організацій у реалізації громадянами своїх прав, свобод і законних інтересів. Це право на організаційну, технічну, санітарно-епідеміологічну, медичну та іншу допомогу. Характерною особливістю цієї групи прав є активна діяльність, сприяння органів виконавчої влади та посадових осіб у їх реалізації. Без підтримки і допомоги держави неможлива реалізація права на мітинги, збори, працевлаштування, відшкодування шкоди, об'єднання для захисту своїх інтересів і т. п.;
- право на захист, яке характеризується тим, що для його реалізації від органів виконавчої влади , посадових осіб потрібно здійснення різноманітної багатофункціональної діяльності щодо створення умов для практичної реалізації, захисту, гарантування. Усередині цієї групи прав розрізняють: 1) право на адміністративну скаргу, 2) право на оскарження до суду; 3) захист в адміністративно - юрисдикційному провадженні; 4) право на необхідну оборону; 5) право на допомогу громадських організацій (колегій адвокатів, профспілок, товариств захисту прав споживачів і т. п.).
Зміст адміністративно-правового статусу громадян становить сукупність як прав, так і обов’язків. Адміністративно-правові обов'язки громадян – це встановлені державою і адресовані громадянам вимоги діяти в певних межах. В обов'язках закріплюється необхідне, належне ставлення до: 1) державі та її апарату; 2) суспільству і його членам; 3) власним інтересам.
За своїм змістом адміністративно-правові обов'язки поділяються на два види: а) обов'язок здійснювати певні дії, б) обов'язок утриматися від певних дій, які розцінюються як правопорушення.
Адміністративно-правові обов'язки громадян виникають у зв'язку з юридичними фактами, закріпленими в нормах адміністративного права, серед яких найбільш характерними є:
- досягнення громадянином певного віку (з 16 років виникає обов'язок отримати паспорт);
- заняття певною діяльністю (громадянин, який керує автомобілем, повинен дотримуватися правил дорожнього руху);
- перебування в певному місці (перебування в громадських місцях зобов'язує не порушувати громадський порядок);
- користування об'єктами державної власності тощо.
Гарантіі реалізації адміністративних прав та обов'язків громадян, які є невід'ємним елементом адміністративно-правового статусу, традиційно поділяють на економічні, організаційні, політичні та юридичні.
Економічні гарантії - це створення такої матеріальної бази житті суспільства, яка дозволила б забезпечити вільний розвиток кожної особистості, створити гідні умови життя громадянам країни. Сюди відносяться стабільна і ефективна робота промисловості, стабільний курс національної валюти, своєчасна виплата заробітної плати, соціальних виплат, зростання добробуту громадян і т. п.
Політичні гарантії передбачають пріоритет особистості та громадянина в суспільстві і державі, політичний плюралізм, визнання прав і свобод людини і громадянина вищою цінністю.
Організаційні гарантії прав і обов'язків громадян у сфері державного управління містять наявність розгалуженої системи контролюючих, правоохоронних, наглядових та інших державних і громадських органів і організацій на всіх рівнях управління. Головною метою цих організаційних структур є діяльність з практичної реалізації прав і свобод громадян, а також належних їм обов'язків .
Юридичні гарантії – це сукупність закріплених в адміністративно -правових нормах засобів (умов, способів ), а також організаційно - правова діяльність щодо їх застосування, спрямована на забезпечення безперешкодної реалізації та всебічної охорони суб'єктивних прав громадян.
Юридичні гарантії за своїм характером, ступенем впливу на ефективність реалізації прав і свобод громадян істотно різняться між собою.
Одні з них впливають на процес здійснення прав і свобод опосередковано, побічно, у сукупності своїй створюючи сприятливі умови, в яких відбувається цей процес.
Інші діють безпосередньо, їх метою є втілення прав і свобод у життя, охорона їх від порушення, визначення порядку відновлення , якщо порушення вже має місце. Ця група гарантій у законодавстві представлена безпосередньо у вигляді правомочностей учасників процесу реалізації прав і свобод, у вигляді процедурно - процесуальних правил їх здійснення.
Адміністративно-правовий статус іноземних громадян та осіб без громадянства встановлюється Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громодянства» від 22.09.11 р., іншими законами та підзаконними актами з урахуванням Конвенції про статус апатридів від 28.09.54 р., Конвенції про статус біженців від 28.07.51 р., Декларації про права людини щодо осіб, які не є громадянами країни, в якій вони проживають від 13.12.85 р.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громодянства» іноземцями є особи, які не перебувають у громадянстві України і є громадянинами (підданими) іншої держави або держав. Іноземці наділені тими ж правами і свободами, що й громадяни України. Вони виконують такі ж обов'язки, якщо інше не встановлено Законами та міжнародними договорами України (ст. 26 Конституції України). Однак не можна стверджувати, що адміністративно-правовий статус іноземців та громадян України однаковий. Адміністративна правоздатність громадянина України виникає з моменту народження і припиняється його смертю. У іноземця, який прибув в країну, адміністративна правоздатність виникає з моменту прибуття і закінчується, коли він залишає країну. Адміністративна дієздатність іноземця полягає у здатності реалізовувати своїми діями належні йому права і виконувати обов'язки. Особливості адміністративно-правового статусу іноземних громадян та апатридів містять в собі ряд обмежень їх прав і обов'язків. Правове становище іноземців в будь-якій країні є своєрідним. Воно складається з двох елементів: правового статусу громадянина власної держави (або статусу особи без громадянства в країні його постійного місця перебування) і правового статусу власне іноземця. При цьому в особи без громадянства цей статус практично єдиний - він встановлюється країною перебування. Іноземний громадянин не втрачає юридичного зв'язку зі своєю країною, перебуваючи за її межами, користується її захистом і підтримкою. У той же час іноземний громадянин підпадає під юрисдикцію іншої країни. Він зобов'язаний дотримуватися Конституції і адміністративних правил, які нею встановлені.
З точки зору юрисдикції держави по відношенню до іноземців, іноземні громадяни діляться на кілька груп. До першої належать іноземці, які постійно або тимчасово перебувають на території країни і на яких юрисдикція держави поширюється в повному обсязі, як і на громадян: іноземні студенти, аспіранти, туристи, спортсмени, журналісти, екіпажі літаків цивільних авіаліній, торговельних і пасажирських суден, члени делегацій культурного, наукового, технічного обміну, особи, які приїжджають у приватних справах тощо. До другої категорії іноземців ставляться члени екіпажів військових кораблів, військовослужбовці військових частин. Вони підлягають юрисдикції держави перебування лише у разі вчинення протиправних дій не під час виконання службових обов'язків. Питання про їх відповідальність за правопорушення під час виконання службових обов'язків вирішується в дипломатичному порядку. До третьої групи іноземців відносяться особи, що володіють консульським імунітетом. Вони є особисто недоторканними і звільняються від юрисдикції держави перебування у питаннях , пов'язаних з їх службовою діяльністю. До четвертої групи належать особи, які мають дипломатичний імунітет, є недоторканними і звільняються від кримінальної, адміністративної, цивільної і т. п. відповідальності перед державними органами країни перебування. П'яту групу складають особи, які отримали політичний притулок. Шосту групу іноземців складають військовослужбовці у складі збройних сил, які знаходяться на чужих територіях відповідно до міжнародних угод. Саме цими угодами визначено обсяг імунітету військ, який поширюється лише на службову діяльність. Поза його за вчинення злочинів військовослужбовці підпадають під юрисдикцію країни перебування.
Основні права та обов'язки іноземних громадян та осіб без громадянства передбачені Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громодянства». Іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.
Об'єм правового статусу іноземців залежить також від того, які постійно або тимчасово вони знаходяться на території України. Для тих хто постійно проживають на території України встановлені такі права:
- працювати на підприємствах, в установах, організаціях, або займатися іншою трудовою діяльністю. Іноземці, які перебувають на території України тимчасово, повинні отримати дозвіл на працевлаштування, яке за наявності відповідних умов може бути наданий територіальними органами Державної служби зайнятості Міністерства соціальної політики України;
- користуватися медичною допомогою;
- одержати жиле приміщення відповідно до законодавства України;
- вступати до легалізованих громадських організацій (якщо це передбачено статутами організацій і якщо інше не передбачено законодавством України) .
Разом з тим іноземці не мають права:
– бути засновниками та членами політичних партій (ст. 36 Конституції);
– обирати і бути обраними до органів державної влади та самоврядування, брати участь у референдумах;
– отримувати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення. Але спільні підприємства, міжнародні об'єднання та організації за участю іноземних громадян, а також осіб без громадянства можуть отримувати їх в оренду;
– вести фермерське господарство (ст. 5 Закону України «Про фермерське господарство» від 19.06.2003 р.);
– бути нотаріусами (Закон України «Про нотаріат» від 02.09.93 р.);
– бути державними службовцями (Закон України «Про державну службу» від 16.12.93 р.), у тому числі військовослужбовцями (Закон України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» у редакції від 4 квітня 2006 року).
Крім цього, законодавством України встановлено певні обмеження щодо окремих прав іноземців. Так, іноземці, що емігрували в Україну для працевлаштування на визначений термін, можуть займатися трудовою діяльністю лише на підставі посвідки на тимчасове проживання. Порядок видачі, продовження дії та анулювання дозволу на застосування праці іноземців та осіб без громадянства (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 травня 2013 р.) визначає процедуру видачі, продовження дії та анулювання дозволу на застосування праці іноземців та осіб без громадянства. Територіальні органи Державної служби зайнятості в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі видають за юридичною адресою підприємства, установи, організації дозволи на застосування на конкретних посадах праці іноземців чи осіб без громадянства. Дозвіл видається на строк не більш як на один рік. Дія такого дозволу може бути продовжена на той самий строк.
Право іноземців на освіту ґрунтується на Конституції України і Постанові Кабінету Міністрів України «Про навчання іноземних громадян в Україні» від 26.02.1993 р. Іноземці отримують освіту, як правило, на компенсаційній основі, якщо інше не передбачено міжнародними договорами. Визнання еквівалентності атестатів і дипломів, кваліфікації, вчених ступенів і звань іноземців здійснюється в порядку, передбаченому міжнародними договорами. У відношенні іноземних громадян країн СНД, визнання документів про вчені ступені, зіставленні вчених ступенів відбувається на підставі Міжурядової угоди про принципи визнання документів про вчені ступені, порівнянності вчених ступенів, укладеної в Алма-Аті 17-18 травня 1993. Є певні обмеження щодо в'їзду іноземних громадян, які приїжджають з держав, в яких зареєстровані небезпечні хвороби. Відповідно до Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» від 24.02.1994 р. (ст. 29) у прикордонних пунктах створюються і функціонують спеціальні санітарно-карантинні підрозділи з метою запобігання занесенню в Україну особливо небезпечних та інфекційних хвороб. Іноземці можуть пересуватися територією України, обирати місце проживання в ній лише в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Іноземцям, які планують перебувати в Україні більше 3 місяців, віза на в'їзд видається дипломатичними представництвами та консульськими установами України за умови пред'явлення документа про відсутність у них ВІЛ - інфекції, якщо інше не встановлено міжнародними договорами України. І, нарешті, лише до іноземців може бути застосована така санкція, як видворення за межі України.
Адміністративна відповідальність за порушення правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, за недійсними документами або документами, термін дії яких закінчився, або працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України, або недодержання встановленого порядку пересування і зміни місця проживання, або ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, неприбуття без поважних причин до визначеного місця навчання або працевлаштування після в'їзду в Україну у визначений строк, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України карається штрафом від тридцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто від 510 до 850 грн (ч.1 ст. 203 Кодекса України про адміністративні правопорушення).
Адміністративно-правовий статус біженців. Відповідно до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громодянства» іноземцям може надаватися притулок. Згідно зі ст. 14 Загальної декларації прав людини, прийнятої резолюцією Генеральної асамблеї ООН 10.12.48 р., кожна людина має право шукати притулку від переслідувань в інших країнах і користуватися цим притулком. На підставі даної норми резолюцією Генеральної асамблеї ООН від 14.12.67 р. була прийнята Декларація про територіальний притулок, відповідно до якої право користуватися притулком не має особа, щодо якого існують серйозні підстави вважати, що вона вчинила злочин проти миру, людства, або військовий злочин. Право притулку закріплено в конституціях більшості демократичних держав. У XX в. воно стало загальновизнаним положенням міжнародного права і передбачено Загальною декларацією прав людини.
Визначення поняття «біженець» закріплено в Законі України «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту» , відповідно до якої біженцем є особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань. Це визначення відповідає ст. 1 Конвенції ООН про статус біженців від 28.07.51 г, яка набула чинності 21.04.54 р. Визначення поняття «біженець» містить ознаки, необхідні для набуття відповідного статусу. До них відносяться:
- перебування за межами своєї батьківщини;
- небажання або неможливість отримати захист від уряду країни проживання, небажання повернутися на батьківщину;
- переслідування або побоювання такого переслідування з певної причини;
- саме поняття мотивів переслідування за ознаками раси віросповідання, національної або соціальної приналежності, за політичні погляди.
Слід зазначити, що цих загальновизнаних ознак недостатньо для набуття статусу біженця. Має бути прийняте рішення Президента про надання притулку, яке і встановлює відповідний статус.