Ефективність державного управління соціальною сферою та її критерії
Зміст поняття “ефективність діяльності” - це визначення будь-якої діяльності, включаючи управлінську, як продуктивної, результативної. В економічній науці добре розроблена категорія економічної ефективності і відповідні критерії її оцінки. У сучасному менеджменті досліджено питання стосовно управління організацією (фірмою) в умовах ринкової конкуренції. Вони можуть бути використані при визначенні розглянутого нами поняття ефективності державного управління соціальною сферою. Однак повної екстраполяції (перенесення) ознак понять економічної або управлінської ефективності бути не може.
Державне управління соціальною сферою - діяльність, яка відрізняється від інших видів управління насамперед тим, що вона здійснюється за допомогою державної влади і державних органів. Пріоритетну роль тут відіграє політичне керівництво, політика, яка є концентрованим вираженням суспільних інтересів соціальних груп і громадян. Тому змістовне визначення поняття “ефективність державного управління” та її критеріїв не є технологічною операцією, скажімо, за моделлю: “витрати - випуск”, а являє собою елемент управлінської діяльності політичного суб’єкта, що несе в собі певний політичний аспект.
Специфічний зміст поняття “ефективність державного управління соціальною сферою” можна також визначити через модель - співвідношення “вхід - вихід”, яка характеризує діяльність політичної системи в цілому і підсистеми управління соціальною сферою як її частини. На “вході” системи: вимоги суспільства (об’єкта управління), що обумовлюють прийняття відповідних політичних рішень, підтримка керуючого суб’єкта - легітимність (довіра суспільства) і ресурси, якими володіє держава для реалізації можливих рішень. На “виході”: реальна зміна об’єкта як наслідок здійснених рішень і досягнення цілей керуючого суб’єкта (системи). Всередині системної моделі “вхід - вихід” формуються і діють підсистеми, що дублюють системність щодо застосування до аналізу ефективності як внутрішньої управлінської діяльності окремих органів держави стосовно інших органів, так і зовнішньої - стосовно суспільства або його частини. В такому контексті використовуються поняття “часткова ефективність” і “повна ефективність”. Перше характеризується показниками результативного вирішення частини проблем, окремих складових загальної мети; друга - показниками успішного вирішення всього комплексу проблем, що складають загальну, кінцеву мету керуючого суб’єкта. Для системи державного управління соціальною сферою в цілому розглянуте поняття трактується переважно як “повна ефективність”.
Визначивши поняття “ефективність державного управління”, необхідно перейти до з’ясування основного питання щодо критеріїв ефективності. На наш погляд, сутність проблеми полягає в наступному. Поняття “критерій ефективності” державного управління соціальною сферою означає сукупність ознак, на підставі яких оцінюється ефективність системи управління в цілому, а також окремих управлінських рішень. Стрижневим елементом даного поняття є термін “оцінка”. Його специфічний зміст визначає неоднозначність процедури оцінювання людьми результатів і наслідків тих самих дій і рішень керуючого суб’єкта. Оцінка ефективності державного управління необхідна як для державних органів влади, так і для суспільства. Суспільству вона дає змогу контролювати якість діяльності державних інститутів, а керівникам регіонального та місцевого рівнів і державним службовцям потрібна для самоконтролю, для удосконалення управлінського процесу. Проблема оцінки ефективності - це проблема аналізу управлінської діяльності і прийнятих рішень. Оцінка як основа поняття “критерій ефективності” - термін, похідний від поняття “цінність”. Останній вказує на суспільне значення тих чи інших явищ (соціальних і природних). Об’єктами оцінки виступають різноманітні результати управлінської діяльності: засоби життєдіяльності, види суспільних відносин, процеси, конкретні акти діяльності. Вони іменуються “предметними цінностями”. Об’єкти оцінюються, тобто визначається їхнє суспільне значення, відповідно до ідеалів, принципів, цілей, концепцій, норм. Ці явища відносять до “суб’єктивних цінностей”. Їх варто відрізняти від “предметних цінностей” (об'єктів оцінювання).
Кожній політичній системі, у тому числі і Україні, властива своя система та ієрархія цінностей, які об’єктивно обумовлені основами буття держави й інтересами суспільства. Система цінностей є результатом колективної історичної творчості даного співтовариства людей, що відображає результат взаємодії політичного співтовариства із середовищем, а також соціальних взаємин між його членами. Система цінностей конкретного політичного союзу (держави) не охоплює все їхнє розмаїття, яке існує в соціальному світі (моральне, естетичне, наукове, політичне). Вона складається із тих, найбільш значущих для існування і функціонування політичного союзу цінностей, що зафіксовані в конституційних основах державного ладу, в ідеології, політичних принципах і цілях держави, втілюються в політичній та соціальній стратегіях, а також в принципах, концепціях і цілях діяльності керуючого суб’єкта.
Базові цінності сучасної України - це політична демократія (народовладдя), суверенітет держави, його цілісність, недоторканність і безпека, праві, політичні і соціальні права і свободи людини, вільна праця, заснована на різноманітті власності на засоби виробництва, плюралізм та ін. Відомо, що мільйонами українців визнаються багато інших, традиційних цінностей. Приміром, соціальна справедливість, соборність (колективізм), православні цінності [26-29].
Усі вони містяться в критеріях визначення ефективності головних напрямів діяльності держави, що прийняті правлячим суб’єктом прийняття рішення. Базові цінності, що формуються та визначаються правлячими елітами і політичними лідерами, перевірені історичним досвідом і закріплені правом, мають загальнозначущий, об’єктивний характер як стосовно членів суспільства, так і стосовно керуючих суб’єктів. Чим менший розрив між офіційно проголошеними цінностями і діючими правилами “гри” тих, хто керує, тим реальніша ефективність управління. І навпаки, коли розрив між деклараціями та реальними діями щодо державного управління соціальною сферою досить значний, то і ефективність управління низька, що в сьогоденні демонструє український політикум.
В основі критеріїв ефективності лежать принципи державного управління, оскільки вони є об’єктивно обумовленими нормативними вимогами, виробленими практикою соціального і державного управління, і засобами регулювання зв’язку між цілями і результатами управлінської діяльності. Принципи виражають вимоги об’єктивних законів управління, їх дія пов’язана із реалізацією функцій системи управління й стимулює ініціативу керованих мас. Який би із розглянутих вище принципів управління ми не взяли, він може виступати критеріальною ознакою оцінювання ефективності.
Критерії ефективності державного управління формуються на базі системи суб’єктивних цінностей, виражених в ідеології суспільно-державного устрою, у стратегічних цілях правлячого суб’єкта - політичному курсі, у концепціях, політичних установках і нормах системи управління, за якими стоять загальні національно-державні інтереси. Досить часто за такі видаються інтереси панівних класів або домінуючих національно-етнічних груп. Саме тому вищенаведене пояснює відносність оцінних критеріїв ефективності, залежність їх насамперед від типу політичної системи, а також від конкретно-історичних умов, в яких вона функціонує. Цінності, цілі, концепції, принципи державного управління, нормативна база системи управління, нарешті, суспільні потреби й інтереси - усі ці елементи критеріїв ефективності державного управління є змінними, зумовленими суспільно-державним устроєм, політичним режимом і конкретним середовищем, в якому існує дане політичне співтовариство. В сукупності вони складають механізм реагування поведінки держави як співтовариства людей на зміни зовнішнього середовища і внутрішнього його стану, систему контролю над зовнішніми і внутрішніми процесами змін. Чим ширша сфера контролю, тобто раціонального впливу, тим вища ефективність управління. Але контроль, раціональне державне управління соціальною сферою, суспільством і середовищем не можуть поширюватися до нескінченності. Межа йому - природна самоорганізація суспільства. Здатність державного суб’єкта поєднати цілеспрямований вплив на соціум з реалізацією його властивості до самоорганізації - один із універсальних показників ефективності управління.
Оцінка ефективності державного управління в теоретичному аспекті є процедурою порівняння результатів тих чи інших рішень із критеріальними ознаками, які втілюють в життя офіційно визнані цінності, інтереси, цілі і норми. Процедура оцінювання - це одночасно процес виявлення протиріччя між суб’єктивним і об’єктивним факторами управління. Такі протиріччя цілком природні: неможливо (та й немає необхідності) цілком врахувати спільні дії з метою і стратегіями, проектами і планами усього розмаїття об’єктивних тенденцій і потреб, інтересів і запитів суспільства, а також передбачити постійний вплив мінливих ситуацій. Рішення фіксують визначену дистанцію між дійсним і бажаним, реалізованими і потенційними можливостями держави й суспільства. Протиріччя між досягнутими результатами і нереалізованими можливостями, між використаними і невикористаними ресурсами, між показниками на вході і на виході системи, яка є керуючою, детермінуються неадекватністю цілей і засобів масштабності реальних можливостей і об’єктивних потреб, а також обсягові запасів різноманітних ресурсів. Відповідність результатів управлінських рішень цінностям і цілям системи, суспільним потребам, інтересам і потенційним можливостям їхнього задоволення не настає спонтанно. Вона досягається підвищенням рівня функціонування всієї системи управління, адекватністю принципів, форм, методів і стилю прийняття й реалізації рішень, об’єктивному факторові і нормативно-ціннісній базі управління.
Описана процедура оцінки ефективності державного управління соціальною сферою надає можливість зрозуміти її відмінність від реалізації контрольної функції. Застосовуючи елемент контролю (встановлення відповідності результату виконання рішення наміченим цілям), процес оцінювання ним не вичерпується, тому що головне тут - показник того, наскільки рішення відповідало місії, функціям і цілям даного державного органу, а також інтересам суспільства і держави, їхнім можливостям і об’єктивним потребам.
Залежно від того, що вважається основною ознакою ефективності, розрізняються три групи критеріїв: ціннісно-раціональні; цілераціональні; прагматичні. Визначення ефективності управління за ознакою відповідності результатів рішень і їхніх наслідків, визнаних державою цінностями та виражених у політичній стратегії, ми називаємо ціннісно-раціональним критерієм. Якщо як показник ефективності управління сприймається відповідність результатів виконання рішення поставленим цілям, практичним завданням, вираженим у державних програмах і планах, то такий критерій називається цілераціональним. Вимір ефективності управління за типом “витрата - результат” характеризує прагматичний критерій.
Розглянуті критерії ефективності державного управління є загальними, тобто можуть застосовуватися при оцінці рішень, які належать до діяльності керуючого суб’єкта в будь-якій сфері суспільного життя. Разом з тим кожний із видів критеріїв практично може бути застосованим для аналізу рішень різних рівнів, масштабів та їх значущості для держави й суспільства. Ціннісно-раціональний критерій допоможе політикові і теоретикові оцінити ефективність глобальних, загальносистемних рішень органів влади і управління вищого рівня, результати і наслідки яких виявляються в глибоких змінах усього суспільства або в багатьох його сферах. Про ефективність таких рішень некоректно судити за окремими позитивними результатами так само, як і за виявленими втратами. Вони аналізуються й усвідомлюються правлячим суб’єктом і управляються поступово, нерідко протягом тривалого періоду. Тим більше неможливо виразити ці результати й очікувані наслідки в будь-яких точних числових величинах. Тільки розглядаючи, що відбулося і що відбувається і можливі результати крізь призму системи цінностей, управлінець зможе визначити позитивну або негативну ефективність даних масштабних управлінських акцій державного суб’єкта.
Цілераціональний критерій також загальний, комплексний, але він орієнтований на оцінку ефективності управління за досить конкретними показниками, які характеризують безпосередні результати досягнутих цілей, вирішених завдань, реалізованих стратегій і програм з урахуванням використаних державних ресурсів. Інтегральний показник - відповідність результатів інтересам суспільства і держави - також більш конкретний, ніж “відповідність цінностям”. Хоча розуміння державних інтересів у сьогоденні є певною проблемою для українського соціуму.
Визначені показники оцінювання можуть фіксуватися кількісними методами і якісними характеристиками. Наприклад, показники рівня і якості життя, політичної активності громадян - виборців, стану здоров’я. Ефективність багатьох державних рішень вищого і регіонального рівнів не піддається кількісним вимірам, однак і в таких ситуаціях останні можуть виконувати допоміжну роль. Приміром, дієвість реформи української системи освіти не вимірюється кількістю перетворених середніх шкіл і технікумів у певну кількість гімназій, коледжів і ліцеїв. Головне - в оцінці якості нової, варіативної системи освітніх установ, у тому, чи стала ця якість вище від радянського рівня. На сьогодні ми можемо констатувати, що якість мало змінилася, а от ціна освіти різко зросла в доларовому і гривневому еквівалентах.
Щодо прагматичного критерію ефективності. Оцінка дієвості окремих конкретних рішень органів управління соціальною сферою різних рівнів цілком доцільна. Небезпечний лише примітивний прагматизм, мотивований так званим здоровим глуздом і наявністю дефіцитів ресурсів. Подібний підхід влади до системи вищої освіти і до науки поставив останні перед небезпекою деградації, призвів до втрати раніше завойованих пріоритетів. За деякими даними преси, в даний час 80% українських математиків і 50% фізиків працюють за кордоном. Витрати держави на науку, як відомо, окупаються протягом тривалого часу, це - база для прогресу в сьогоденні і майбутньому, внесок у потенціал держави.
Ефективність державного управління складається із взаємодії багатьох факторів, із сукупності результатів управлінської діяльності у всіх сферах державного і суспільного життя. Саме тому розглянута проблема не вичерпується аналізом загальних критеріїв ефективності. Поряд із загальними критеріями ефективності в науці і практиці використовуються специфічні для кожної сфери управління: політичної, соціальної, економічної. У зміст кожного із них також включається загальна вимога: відповідність результатів управлінської діяльності визначеним державним цінностям, цілям і нормам, принципам управління і суспільних інтересів. Специфіка ж визначається істотними ознаками ефективності, які виявляються тільки в даному виді управління. Наприклад, для політичного управління - це рівень розвитку політичної активності мас і захист прав і свобод людини; для соціального - забезпечення підвищення якості життя. Загальний критерій конкретизується і доповнюється особливим, застосовним для визначення ефективності управління окремими сферами громадського життя. Так, відоме в теорії визначення ефективності управлінської діяльності як відносин “чистих позитивних результатів (перевищення бажаних наслідків над небажаними) і припустимих витрат” може успішно “працювати” при оцінці рішень з конкретних соціально-економічних питань, що належать до окремих організацій. Такі рішення можна назвати ефективними, якщо ми маємо найкращий результат, досягнутий за заданих тимчасових витрат вибору. Оцінка ж результатів рішень з перетворення економічних відносин у масштабах країни на основі тільки названого критерію проблематична. Головні труднощі - визначити параметри “тимчасових” і “найнижчих витрат”. Не можна залишити поза увагою і питання про зміст поняття “витрати”.
Глобальні економічні рішення (і не тільки) так чи інакше торкаються соціальної сфери і політики, де неможливо обрахувати “чисті позитивні результати” так само, як і “припустимі” або “задані тимчасово”, “найнижчі витрати”. Крім того, варто враховувати, що ефективність соціально-політичних рішень безпосередньо в багатьох ситуаціях не пов’язана ні з найнижчими витратами, ні з високими, а тим більше із заданими. Витрати таких рішень переважно не запрограмовані, але це не означає, що вони безконтрольні. Практика українських соціальних реформ свідчить, що підміна загального (комплексного) критерію оцінки їхньої ефективності критеріями суто економічними або політичними, а ще гірше - ідеологічними, не дозволяє об’єктивно судити про реальні проблеми, що виникають та існують у державі, і є джерелом прямо протилежних висновків про перспективи розвитку. Більш переконливого підтвердження даної тези, ніж взаємовиключні оцінки здійсненої в державі приватизації, немає. Коли приватизація проходила задля збагачення певних осіб, які входили до правлячої еліти.
Значення загальних комплексних критеріїв ефективності державного управління соціальною сферою не зменшує ролі критеріїв специфічних. У засобах масової інформації останнім часом активно обговорюються питання ефективності державної служби, законодавчої діяльності, проблеми ефективності технологій державного управління. Зокрема, всебічно аналізуються поняття ефективності державної служби, її критерії, моделі в роботі вчених Національної академії наук, Національної академії державного управління при Президентові України. Акцентується увага на аспекті загального критерію ефективності державного управління. Роботу державного апарату можна визнати дійсно ефективною лише в тому випадку, якщо він успішно вирішує проблему оптимального захисту інтересів держави й оптимального захисту інтересів населення, соціальних груп і кожної людини. Відповідно до такого підходу ефективність державної служби виражається в розширенні можливостей активного громадянського життя та діяльності членів суспільства, їхньої участі в управлінні суспільними справами й у самоврядуванні. Вона забезпечується налагодженою системою державних органів, здатністю артикулювати і захищати в законному порядку суспільні інтереси, реалізовувати державну соціально-економічну політику.
З огляду на особливу значущість ресурсного забезпечення державного управління потрібно звернути увагу на досить поширену модель оцінки ефективності: “ресурсне забезпечення управлінської діяльності - витрати - результат”. Дана модель дозволяє порівнювати ефективність українських управлінських структур із західними. Об’єктивність оцінки передбачає необхідність уведення при їх зіставленні коефіцієнта похибки, який враховує екологічні умови й інші види ресурсного забезпечення управління. Вимір ефективності управлінської діяльності соціальною сферою за співвідношенням витрачених ресурсів і результатів доцільно доповнювати визначенням співвідношення залучених ресурсів і обсягу ресурсів, які виявилися незатребуваними, хоча і потрібними для вирішення поставленого завдання.
Так, наприклад, у сьогоденні в Україні значна частина підприємств не діє і мільйони гектарів орних земель не використовуються за сільськогосподарським призначенням. Тим часом імпортуються промислові і продовольчі товари (нехай навіть кращі і дешеві). Це означає одне: державне управління економікою неефективне. Така ситуація не сприяє ні раціональному використанню матеріально-технічних, трудових і інтелектуальних ресурсів країни, ні забезпеченню економічної незалежності держави, не говорячи вже про підтримку в суспільстві сприятливого соціально-політичного клімату.
Учені відзначають ще одну особливість оцінки ефективності діяльності державного управління, яка має місце в міжнародній практиці. Вона зміщується в бік факторів соціокультурного і духовного характеру, що відображає зміну в ієрархії цінностей управлінської діяльності. Позитивні ціннісні показники техніко-технологічного й економічного характеру відштовхуються (підміняються) показниками соціокультурними. Одним із шляхів вирішення проблем ефективності державного управління соціальною сферою є введення методики визначення критеріїв ефективності державного управлінця, яка включає анкету експерта. Перераховані в ній позиції характеризують різні риси поведінки і діяльності адміністрації. Для прикладу: організаційність і згуртованість адміністрації; рівень професійної підготовки адміністративної еліти; рівень взаємодії з громадськими організаціями та управління в цілому; рівень взаємодії з нижчестоящими структурами управління і виконавцями в цілому; уміння вирішувати конфлікти, які виникають. Заслуговують на увагу критерії соціальної ефективності управління. Серед них потрібно відзначити загальний - глибина “урахування і вираження в управлінських рішеннях і діях докорінних і комплексних потреб, інтересів і цілей людей”. Разом з тим автори визначають й інші критерії прояву управлінської діяльності в соціальній сфері: ступінь “відповідності напрямів, змісту і результатів діяльності управлінських структур і працівників параметрам, які визначені функціями і статусом управлінського працівника; законність рішень і дій керуючих структур і працівників”.
Таким чином, як свідчать наведені приклади, специфічні критерії ефективності державного управління соціальною сферою і управління соціальними процесами формулюються в діапазоні прояву загальних критеріїв державного управління. Саме такий підхід, безумовно, у методологічному відношенні цілком коректний. Ефективність управлінської діяльності у будь-якій сфері в кінцевому результаті виміряється тим, у якому ступені досягається мета. В межах загального критерію, що виступає як орієнтир для визначення ефективності численних окремих рішень, застосовуються прагматичні критерії, розроблені в теорії соціального управління. Відома формула ефективності будь-якої діяльності: Є - Р/Ц , де Є - ефективність, Р - результат, Ц - цілі, - модифікується в конкретні моделі критеріїв. Варто підкреслити одну вимогу методологічного характеру: ефективність кожного конкретного рішення повинна визначатися відповідно до критерію, що обумовлений змістом рішення і його результатів. Безумовно, потрібно мати конкретний підхід до підбору критеріїв з урахуванням конкретної ситуації для прийняття і виконання рішення. Так, якщо мова йде про рішення, яке пов’язане із добуванням суб’єктом певних ресурсів або їхнім розподілом, то застосування критерію “ресурсне забезпечення - витрати - результати” у даному випадку має потребу в істотному коригуванні. Результатом виконання даного рішення є придбання ресурсів, які вимагаються для соціального розвитку. Витратами може бути використання визначеного виду капіталу: політичного, соціального, інформаційного. Швидше за все ефективність такого типу управлінської дії варто визначати за моделлю “цілі -результат - інтереси” або за критерієм “витрати - вигоди”, на основі якого приймаються рішення щодо розподілу ресурсів.
Оцінка ефективності тих або інших державних програм (економічного, соціального або культурного розвитку) можлива із залученням наступних показників: обсягу виконаних робіт і проведених заходів, що співвідносяться з витратами; реалізації офіційно встановлених стандартів споживання товарів і послуг; рівня задоволення потреб і запитів населення у визначених послугах і предметах життєвої необхідності, що фіксується опитуваннями населення й аналізом скарг і пропозицій громадян; динаміки зростання бюджетних асигнувань. Ефективні конкретні рішення державного управління є оптимальними, якщо вони: забезпечують реалізацію загальнозначимих цілей, але не пов’язані із значними витратами; ті, які приносять значний успіх одній стороні, однак не вимагають великих витрат для іншої сторони. Оптимальне рішення - це рішення, що приносить істотні позитивні результати для всіх сторін (“супероптимальне рішення”); рішення, що забезпечує досягнення поєднання конфліктуючих дій, груп інтересів, практичне усунення конкретних джерел конфліктів або урегульованість останніх. Безумовно, потрібно підкреслити в ефективності державного управління соціальною сферою “критично важливу складову” в “успішній зміні” і організації управління - забезпечення більш високого ступеня участі людей у цьому процесі на всіх рівнях.