Муниципальных образований
Земельно-имущественный комплексявляется одним из наиболее важных ресурсов для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. От того, как используют земельно-имущественный комплекс органы местного самоуправления, зависят поступления в местные бюджеты, развитие социальной сферы, благосостояние граждан.
В соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» органы местного самоуправления осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена. В настоящее время основной массив земельных участков, которыми распоряжаются органы местного самоуправления, относится именно к землям, государственная собственность на которые не разграничена.
Вопрос разграничения государственной собственности на землю давно перезрел. Предыдущие попытки решения, в том числе законодательного, этого вопроса оказались неудовлетворительными. Требуется создание адекватного законодательства, на основании которого можно решить этот вопрос. В основу этого законодательства целесообразно положить подход: в муниципальную собственность следует передать все земли в границах населенных пунктов, свободные от прав третьих лиц, государственная собственность на которые не разграничена. Органы местного самоуправления муниципальных образований должны стать активными субъектами этого процесса, как они стали активными субъектами процесса межевания и муниципализации невостребованных долей сельскохозяйственных земель.
В качестве первоочередной меры целесообразно отменить норму, позволяющую органам государственной власти субъектов Российской Федерации изымать у городов – административных центров этих субъектов полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (основное градорегулирование на своей территории должны, по общему принципу, осуществлять муниципальные образования, что, кстати, предусматривается и действующим градостроительным правом). При возвращении указанных полномочий органам местного самоуправления необходимо предусмотреть обязательный и приоритетный учет интересов органов государственной власти в соответствующих градостроительных вопросах (осуществление функционального градорегулирования).
Необходимо отметить, что в целом в сфере землепользования и землеустройства перед муниципальными образованиями стоят следующие актуальные задачи:
формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома;
формирование земельных участков для их последующего предоставления гражданам, имеющим право на получение земельного участка бесплатно в собственность, в том числе гражданам, имеющим трёх и более детей;
установление на местности границ муниципальных образований и населенных пунктов и создание тематических слоев цифровых карт для обеспечения функционирования геоинформационных систем в целях государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
актуализация результатов государственной кадастровой оценки земель, в том числе проведение рыночной оценки земельных участков для целей установления их кадастровой стоимости;
формирование земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности;
подготовка проектов межевания земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.
Учитывая, что решение всех этих актуальных задач, связанных, прежде всего, с формированием земельных участков, которое включает, помимо прочего, геодезические и кадастровые работы, требует дополнительных финансовых затрат муниципалитетов, необходимо рассмотреть вопрос о системном софинансировании этой деятельности из региональных бюджетов.
Целесообразно рассмотреть вопрос о формировании муниципальными образованиями фонда земель как единого геоинформационного ресурса, что является залогом эффективного управления и распоряжения земельными участками. В такой единый геоинформационный фонд целесообразно включать сведения о земельных участках, предназначенных для строительства жилья экономического класса, в том числе для их комплексного освоения в целях строительства такого жилья, а также размещения объектов, предназначенных для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов и иного развития территорий.
Другой наиболее сложной задачей органов местного самоуправления в сфере земельно-имущественных отношений является повышение имущественных доходов местных бюджетов.
Одним из основных доходов, поступающих в местные бюджеты, является земельный налог. Грамотный учет (инвентаризация) муниципальными образованиями земельных участков, в том числе в рамках единого геоинформационного фонда, проведение муниципального земельного контроля за их использованием обеспечивают увеличение объема доходов бюджета муниципального образования.
В рамках осуществления муниципального контроля органы местного самоуправления осуществляют контроль целевого использования земельных участков. Немаловажна организация работы по выявлению неиспользуемых участков и прекращению прав на эти земельные участки. Это позволяет привлекать на данные участки новых инвесторов и, как следствие, пополнять бюджет.
Сфера жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и предоставления коммунальных услугявляется одной из главных проблем в деятельности органов местного самоуправления и одной из основных макроэкономических проблем всего государства. Согласно опросам общественного мнения, проводимого ВЦИОМ, количество респондентов, отмечавших эту проблему как главную волнующую проблему их жизнедеятельности, составляло в октябре 2012 года 55 %, а уже в феврале 2013 года оно увеличилось до 60% опрошенных. При этом именно органы местного самоуправления играют важнейшую роль в системе управления отраслью.
Приоритеты и цели государственной политики в жилищной и жилищно-коммунальной сферах определены в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», а также Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р. Стратегическая цель государственной политики в жилищной и жилищно-коммунальной сферах на период до 2020 года – создание комфортной среды обитания и жизнедеятельности для человека, которая позволяет не только удовлетворять жилищные потребности, но и обеспечивает высокое качество жизни в целом.
В сфере ЖКХ одним из основных вопросов, требующих кардинального решения, является высокая изношенность жилищного фонда и коммунальных сетей. В среднем износ основных фондов коммунальной инфраструктуры составляет порядка 60 %. Однако в ряде муниципальных образований этот показатель достигает 70-100 %. За последние 20 лет износ жилищного фонда продолжает расти. Капитальные вложения во все сферы коммунального хозяйства, за исключением газоснабжения и электроснабжения, минимальны. Многие коммунальные организации находятся в сложном финансовом положении и балансируют на грани рентабельности, а во многих регионах стало нормой регулярное банкротство подобных организаций. Как правило, ими производится не планово-предупредительный, а аварийно-восстановительный ремонт в рамках подготовки к отопительному сезону, что в значительной степени повышает риск возникновения более масштабных коммунальных аварий. Это все приводит к невысокому качеству предоставляемых населению коммунальных услуг.
50 млн. россиян потребляют воду, не соответствующую или не в полной мере соответствующую санитарным нормам и правилам (данные Роспотребнадзора), четвертая часть населения испытывает недостаток теплоснабжения, почти половина населения сталкивается с регулярными перебоями горячего водоснабжения, а более 40 % - и холодного водоснабжения.
Ответственность за организацию предоставления коммунальных услуг возложена на органы местного самоуправления, т.к. согласно Федеральному закону № 131-ФЗ организация в границах поселения электро-, тепло-, газо-, и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом относится к вопросам местного значения поселения, а организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений - к вопросам местного значения муниципальных районов. В настоящее время данные вопросы местного значения не имеют под собой достаточного содержательного наполнения, поскольку основная масса полномочий по регулированию отношений в этих сферах передана с местного на региональный уровень (за исключением отдельных полномочий по разработке схем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, согласования инвестиционных программ и пр.).
Одной из проблем является и то, что на различных территориях организация коммунального обслуживания построена по-разному: где-то соответствующие функции устойчиво перешли поселениям, где-то контроль над ресурсами в этой сфере сохранили за собой муниципальные районы. Как правило, в условиях большой территориальной разбросанности жителей предприятия ЖКХ организованы в масштабах отдельных групп населенных пунктов (а не районов в целом), что облегчило решение задач разграничения имущества коммунального назначения и организационно-правовых преобразований предприятий.
Однако это вызвало проблему дробления имущества и финансов в сфере ЖКХ между поселениями, а также создания большого количества небольших организаций коммунального комплекса с незначительным объемом предоставления коммунальных услуг, высоким уровнем эксплуатационных издержек и низкой эффективностью работы, отсутствием эффективных программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры.
Одним из вариантов решения этой задачи является применение в этой сфере различных моделей межмуниципального хозяйственного сотрудничества, что станет возможным после снятия законодательных барьеров для развития этих перспективных и опробованных мировой практикой форм межмуниципальной кооперации.
Следует отметить, что современная политика, проводимая в сфере ЖКХ, не предполагает значительных государственных инвестиций в модернизацию коммунальной инфраструктуры. Государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», не подкреплена достаточными источниками финансирования.
Фактически бюджетное обеспечение имеет только федеральная целевая программ «Чистая вода», реализуемая с 2010 года и включенная в качестве составной части в новую государственную программу. Однако даже эффективность программы «Чистая вода» вызывает множество вопросов, в первую очередь потому, что требуемое для ее реализации софинансирование не по силам многим муниципальным образованиям.
Главные надежды в сфере модернизации коммунальной инфраструктуры территорий возлагаются сегодня на инвесторов. Однако, несмотря на некоторое улучшение условий деятельности для предпринимателей, установленные на законодательном уровне (в первую очередь – принятие долгосрочных тарифов на коммунальные услуги с 2014 года), интерес инвесторов к данной сфере деятельности пока не велик.
Отчасти ситуацию может изменить наведение порядка в городском хозяйстве: на сегодняшний день в муниципалитетах нередко отсутствуют градостроительные планы, программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры, схемы электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, велико количество бесхозяйных сетей, инфраструктура часто создается не там, где она реально нужна. Нерешенные проблемы с оформлением земли приводят к затягиванию сроков строительства и создают проблемы при подключении новых абонентов.
Федеральный законодатель предпринимает определенные усилия, чтобы стимулировать региональные и местные органы власти к наведению порядка в данной сфере. Так, в конце 2012 году были внесены изменения в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», в соответствии с которыми одним из условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда стало наличие утвержденных в установленном законодательством Российской Федерации порядке на территории соответствующего муниципального образования схем теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, а также программ комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры муниципального образования.
Практика показывает, что разработка данных схем активно осуществляется в муниципалитетах. Однако в условиях отсутствия квалифицированных кадров и необходимых средств для привлечения компетентных специалистов, качество данной работы зачастую оказывается невысоко. Кроме того, у большинства органов местного самоуправления муниципальных образований отсутствует необходимый профессиональный опыт для работы с инвесторами. Однако главной проблемой все же остается отсутствие интереса у бизнеса к данной сфере. По оценкам экспертов, в большинстве своем представители бизнеса не готовы вкладывать инвестиции в коммунальную инфраструктуру муниципальных образований с населением менее 300 тысяч, поскольку отдача от инвестиций в данном случае предоставляется крайне проблематичной.
При этом у органов местного самоуправления чрезвычайно мало рычагов для стимулирования интереса предпринимателей в сфере ЖКХ. В частности, они не могут предоставить муниципальные гарантии для получения займов под инвестиционные проекты в коммунальной сфере. Они не в состоянии выступить соинвесторами данных проектов в силу отсутствия необходимых для этого бюджетных средств и оптимальных правовых механизмов. При этом существующих федеральных и региональных программ, направленных на решение данных проблем, явно недостаточно.
На федеральном уровне существует понимание относительно необходимости решения данных проблем в сфере ЖКХ. Тем не менее, конечные цели реформы ЖКХ - обеспечение нормативного качества жилищно-коммунальных услуг и нормативной надежности систем коммунальной инфраструктуры, повышение энергоэффективности систем коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда, оптимизация затрат на производство коммунальных ресурсов и затрат по эксплуатации жилищного фонда - на сегодняшний день не достигнуты.
Поэтому с 2013 года одним из направления деятельности Фонда содействия реформирования ЖКХ стало финансирование проектов по модернизации коммунальной инфраструктуры. Однако, в соответствии с условиями предоставления финансовой поддержки, средства Фонда возможно направлять только на разработку проектной документации и погашение ставки кредита. Однако эти меры не способны стимулировать развитие инвестиционных проектов в малых городах. Об этом свидетельствует крайне малое число заявок, поданных в Фонд по данному направлению.
Большинство экспертов в сфере ЖКХ сходятся во мнении, что необходимая модернизация коммунальной инфраструктуры сегодня невозможна без привлечения серьезных частных инвестиций, а также инвестиций из региональных и, главным образом, из федерального бюджетов. По крайней мере, без существенной государственной поддержки невозможно реанимировать коммунальную инфраструктуру в малых и средних городах и на сельских территориях.
Содействие жилищному строительству и обеспечение нуждающихся граждан муниципальным жильем.Как показывает практика, для значительного числа муниципальных образований даже создание условий для массового жилищного строительства оказывается не по силам. С этой проблемой столкнулось большинство субъектов РФ в связи с Указом Президента РФ № 600, предписывающим предоставлять многодетным семьям участки, обеспеченные инфраструктурой.
Как свидетельствует мониторинг реализации Указов Президента РФ, проведенный Общественной палатой РФ, в большинстве муниципальных образованиях остро не хватает собственных земельных ресурсов под индивидуальное жилищное строительство в местах, обеспеченных транспортной, социальной и коммунальной инфраструктурой. В то же время в местных бюджетах отсутствуют средства (по расчетам муниципальных образований Приморского края стоимость таких работ по каждому участку составит около 2 миллионов рублей), за счет которых можно обеспечить инфраструктурой новые земельные участки.
Еще более сложной является задача обеспечения жильем нуждающихся граждан. Сегодня муниципалитеты обеспечивают жильем очередников, нуждающихся в улучшении жилищных условий по социальным показателям, и участвуют в программах по переселению из аварийного жилья по «физическим» показателям.
По данным Росстата, в 2012 году в России насчитывалось 3,2 млн. многоквартирных домов (МКД) с общей площадью 2 589 млн. кв. м. При этом количество МКД, достигших степени износа от 31 до 65 процентов, насчитывает 1,65 млн. единиц, от 66 до 70 процентов – более 210 тыс. единиц. Более 2,5 процента многоквартирных домов (общей площадью 99,0 млн. кв. м) являются аварийными или имеющими высокий уровень физического износа, что требует безотлагательных мер по их реконструкции или расселению.
Ликвидация аварийного жилищного фонда осуществляется преимущественно за счет средств федерального бюджета, предоставляемых Фондом содействия реформирования ЖКХ. Президентом В.В. Путиным поставлена задача переселения до 2017 года всего аварийного жилья, включенного в реестр аварийного жилья на 1 января 2012 года. Таким образом, переселение из аварийного жилья стало приоритетной задачей Фонда содействия реформирования ЖКХ.
В России признаны аварийными многоквартирные дома общей площадью 20,5 млн. кв. м. Но, во-первых, реальное количество аварийного жилья и жилья с высоким уровнем физического износа значительно больше (жилье зачастую не признается аварийным из-за необходимости нести дополнительные бюджетные расходы по улучшению жилищных условий граждан). Соответственно, для «неучтенных» домов выделение средств на переселение граждан не планируется.
Во-вторых, программы Фонда не распространяются на жилье, ставшее аварийным в результате чрезвычайных ситуаций. Чаще всего на расселение граждан из такого жилья в муниципальных бюджетах средств нет. Точно также в большинстве муниципальных образований отсутствует маневренный фонд. Поэтому органам местного самоуправления каждый раз решать такую проблему приходится «в ручном режиме», взывая о помощи к региональным и федеральным властям. Между тем, подобные проблемы требуют системных решений. Например, для переселения граждан, пострадавших от чрезвычайных ситуаций, из аварийного жилья могли бы использоваться средства Фонда содействия реформирования ЖКХ в рамках отдельной подпрограммы. Это требует внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
Необходимо также совершенствование непосредственно процедур выделения федеральных средств на переселение граждан из аварийного жилья. Например, практика приобретения готового жилья у застройщиков для переселения граждан из аварийного жилищного фонда, а именно ее затратность, существенно затрудняет достижение поставленной задачи по объемам переселения. В этой связи, следует проработать вопрос о переориентировании программы предоставления финансовой поддержки на жилищное строительство за счет федеральных источников на массовое строительство домов по муниципальному заказу, что позволит обеспечить заметную экономию финансовых ресурсов. Целесообразно, чтобы строительство жилья эконом-класса осуществлялось как в рамках программ, реализуемых Фондом содействия развитию жилищного строительства, так и самостоятельно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе в рамках реализации специальных региональных и муниципальных программ.
Развитие массового строительства жилья объективно приведет к увеличению предложения жилья и снижению (ограничению темпа роста) цен на рынке жилья, что также позволит улучшить жилищные условия людям, не участвующим в программах переселения.
Кроме того, необходимо скорейшее принятие и других мер, способных стимулировать жилищное строительство на территории муниципальных образований. Серьезным инструментом решения накопившихся проблем может стать развитие института некоммерческого арендного жилья, в том числе строительство специализированных жилых комплексов для некоммерческой аренды. При этом строительство таких жилых домов должно осуществляться на основании публично-частного партнерства, а заказчиками в строительстве данных жилых комплексов, как это нередко принято в зарубежной практике, могут выступать именно муниципалитеты, которые не только выделяют земельные участки под строительство и обеспечивают их инфраструктурой, но и могут являться соинвесторами строительства, получая для этой цели кредиты.
Сегодня уже сделаны первые шаги в создании правовых условий для строительства некоммерческого жилья (законопроект № 197376-6). Однако для того, чтобы предлагаемый механизм заработал, предстоит принять целый ряд дополнительных нормативно-правовых актов.
Модернизации требует устаревший правовой институт социального найма жилья, аналога которого нет в развитых странах. Срок действия договора социального найма не ограничен, основные условия договора не могут изменяться в зависимости от доходов домохозяйства нанимателей, ставки оплаты по такому договору устанавливаются едиными для всех однородных объектов в рамках муниципалитета или субъекта Российской Федерации.
Гражданин, занимающий жилое помещение на основании договора социального найма, оплачивает только плату за наем, его содержание и текущий ремонт, а также коммунальные платежи, не компенсируя при этом расходы собственника на капитальный ремонт жилья, не говоря уже о всех затратах на строительство этого жилья. В связи с этим средства, потраченные из бюджета на строительство муниципального социального жилья, фактически в бюджет не возвращаются.
Альтернативой социальному найму жилья является упомянутый выше некоммерческий найм, при котором наниматель в полном объеме оплачивает не только коммунальные платежи, но и средства, необходимые для погашения затрат на строительство и обслуживание жилья. При этом для тех граждан, чей уровень доходов не позволяет выплачивать эти ставку в полном объеме, предполагаются жилищные субсидии, предоставляемые бюджетом. Причем на получение таких субсидий должны иметь право претендовать все граждане, которые признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий и арендующими жилье, как в специализированных жилищных комплексах, так и в частном секторе. Таким образом социальная помощь в решении жилищных проблем граждан станет более адресной, а количество граждан, обеспеченных жильем, существенно возрастет.
Следует отметить, что массовое развитие жилищного строительства требует скорейшего завершения формирования земельных кадастров и оформления земельных участков в муниципальную собственность, а также массовой передачи земельных участков с неразграниченной собственностью и части земель, находящихся в государственной собственности, в муниципальную собственность с целью формирования земельного фонда жилищного строительства.
Формирование системы капитального ремонта многоквартирных домов.В период с 1992 года по 2007 год произошло более чем трехкратное снижение объема ежегодного проведения капитального ремонта многоквартирных домов – с 22,8 млн. кв. м. до 6,9 млн. кв. м. при ежегодной потребности проведения капитального ремонта в размере в среднем 4 процента от всего объема жилищного фонда (порядка 100 млн. кв. м в год).
Масштабы «недоремонта» жилищного фонда очень велики: по данным Росстата, в 2012 году более половины многоквартирных домов, в которых проживают 48 млн. человек, имели износ от 30 процентов до 65 процентов и, соответственно, нуждались в проведении капитального ремонта. В зависимости от видов работ по капитальному ремонту жилищного фонда, стоимость их проведения оценивается в 1,2 трлн. рублей (при проведении выборочных капитальных ремонтов) и 3,6 трлн. рублей (при проведении комплексного капитального ремонта).
Необходимые ежегодные объемы капитального ремонта обеспечивались в 2008-2010 годах только за счет региональных адресных программ, финансируемых большей частью Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Всего за период 2008-2012 годов по программам, реализуемым с участием средств Фонда, проведен капитальный ремонт почти 135 тысяч домов общей площадью свыше 400 млн. кв.м., что составляет 30 процентов площадей, нуждающихся в капитальном ремонте. В результате были улучшены жилищные условия 17,3 миллиона человек.
В качестве мер, направленных на предотвращение увеличения объема аварийного жилищного фонда, предусматривается создание в субъектах Российской Федерации долгосрочных механизмов финансирования капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, региональных систем финансирования и региональных программ капитального ремонта многоквартирных домов.
В то же время существуют явные пробелы в вопросах обеспечения функционирования региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов. Во-первых, отсутствует достоверная и актуальная информации о техническом состоянии жилищного фонда. Сегодня в субъектах РФ началась массовая работа по паспортизации жилого фонда, однако для составления достоверных паспортов многоквартирных домов у всех участников процесса, включая и органы местного самоуправления, не хватает квалифицированного или просто свободного персонала, необходимого программного обеспечения.
Во-вторых, отсутствует механизм решения жилищных проблем граждан, проживающих в домах с высокой степенью износа, где проведение капитального ремонта нецелесообразно. Жилищный кодекс РФ предусматривает возможность исключения из региональной программы капитального ремонта:
домов, непригодных для проживания, по которым в установленном порядке составлен акт об износе основных конструктивных элементов в размере, превышающем 70 процентов;
многоквартирных домов, капитальный ремонт которых экономически нецелесообразен в связи с превышением удельной стоимости ремонта дома в 1,5 и более раз по сравнению со средней удельной стоимостью капитального ремонта многоквартирных домов в субъекте Российской Федерации.
При этом не проработан механизм – каким образом жители этих домов будут обеспечены новым комфортным и благоустроенным жильем. Для решения этой проблемы может быть предложен механизм, разработанный для переселения граждан из аварийного жилищного фонда.
Для системного решения вопроса финансирования капитального ремонта многоквартирных домов требуется обеспечить направление на эти цели средств в объемах порядка 300 млрд. рублей в год. Планируется, что расходы на проведение капитального ремонта многоквартирных домов будут софинансироваться за счет граждан, а также средств бюджетов различных уровней. При этом в ближайшей перспективе платежи собственников-граждан рекомендуется не поднимать выше 5-6 рублей за кв.м в месяц.
Необходимо, однако, учесть, что финансирование мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в среднесрочной перспективе будет значительно осложнено нестабильным финансовым положением многих субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, в том числе в связи с их значительной дотационностью и увеличением объема государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга. При этом резкое увеличение доли софинансирования расходов на проведение капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств граждан ухудшит социальное положение населения, поэтому необходим постепенный переход к ее увеличению.
Федеральным законом от 23.07.2013 года № 240-ФЗ был продлен срока действия Фонда содействия развитию ЖКХ до 1 января 2018 года. При этом данным Федеральным законом также изменен порядок формирования имущества данного Фонда, согласно которому предусматривается, в том числе внесение дополнительных имущественных взносов Российской Федерации, из которых 146 655 193,0 тыс. рублей предназначены для увеличения в период с 2013 года по 2017 год лимитов предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда на переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Предполагается, что данные меры позволят снизить средний уровень софинансирования региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилья за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с 64 до 60 процентов. В то же время необходимо учитывать, что в 2011 – 2012 годах минимальная доля софинансирования указанных мероприятий за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляла лишь от 20 до 50 процентов (в среднем 29,99 процента). В случае увеличения доли софинансирования таких расходов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований возникает обоснованное опасение, связанное с невозможностью обеспечения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями необходимого уровня софинансирования указанных расходов и вследствие этого невозможностью использования средств Фонда содействия развитию ЖКХ. При этом останется неизменной минимальная доля долевого финансирования региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, региональных программ по модернизации систем коммунальной инфраструктуры в размере не более 70 %. О необходимости увеличения за счет средств федерального бюджета имущественного взноса на данные цели в Фонд содействия развитию ЖКХ указывается в разделе IV настоящего документа.
Следует также отметить, что важнейшим условием для развития жилищно-коммунальной инфраструктуры муниципальных образований является привлечение частных инвестиций. Государственно-муниципально-частное партнерство является важным и необходимым инструментом развития жилищно-коммунальной инфраструктуры.
В связи с этим одной из важных задач государства и муниципальных образований является разработка комплекса эффективных, в том числе законодательных, мер по развитию государственно-муниципально-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Скорейшее принятие эффективного федерального закона о государственно-частном партнерстве с обязательным определением в нем понятий «государственно-муниципально-частное партнерство» и «муниципально-частное партнерство» является важным этапом этого пути.
Одним из приоритетных направлений в работе органов местного самоуправления является защита интересов граждан в отношениях с управляющими и ресурсоснабжающими организациями.
Существующая система отношений между управляющими компаниями и представительными собственников жилья (председателями ТСЖ и советов МКД) во многих случаях показала свою низкую эффективность в силу отсутствия у последних профессиональных знаний или неспособности противостоять крупным игрокам рынка управления жильем.
Таким образом, деятельность в сфере управления жилищно-коммунальным комплексом органов местного самоуправления муниципальных образований и региональных органов государственной власти должна быть направлена на решение следующих задач:
обеспечение удобных и безопасных условий проживания граждан в жилых домах;
обеспечение надежной эксплуатации инженерных коммуникаций и предоставление качественных коммунальных услуг;
защита интересов граждан в отношениях с управляющими организациями;
стимулирование создания товариществ собственников жилья и советов многоквартирных домов в целях реализации системы общественного управления и общественного контроля за этими процессами;
развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда;
принятие мер, направленных на поддержку социально незащищенных слоев населения.
Опыт некоторых европейских стран, в частности Германии, показывает, что под давлением конкурентных факторов рыночной экономики и в условиях дефицита местных бюджетов их муниципалитеты в последние годы ведут реорганизацию муниципального управления коммунальным хозяйством. Это, в частности, касается организационных форм, в которых предоставляются публичные коммунальные услуги (водоснабжение, канализация, утилизация отходов, общественный транспорт, энергоснабжение).
Во-первых, муниципалитеты Германии все в большей мере «перекладывают» предоставление услуг на юридически и организационно независимые, но по-прежнему остающиеся в муниципальной собственности, компании (аналог наших муниципальных унитарных предприятий). На данный момент в Германии только половина муниципальных служащих работает непосредственно в органах местного самоуправления, а другая половина занята в таких муниципальных предприятиях.
С другой стороны, немалое число муниципалитетов сочло необходимым продать свои активы частным компаниям (аналог наших управляющих компаний) или привлечь последних в качестве миноритарных акционеров.
В Германии последнее время появляются примеры возвращения к предоставлению услуг самими муниципалитетами, а также «ремуниципализации» приватизированных ранее предприятий (их материальных активов). Причина здесь в том, что муниципальные компании после периода «слабости» в ряде случаев демонстрируют, что в состоянии взять на себя функции по предоставлению муниципальных услуг в условиях конкуренции с частными поставщиками и вернуть утраченные позиции. В итоге в некоторых муниципалитетах либо создаются новые муниципальные предприятия, либо – благодаря, в том числе, и межмуниципальному сотрудничеству – начинается процесс укрупнения и укрепления имеющихся.
Исходя из вышеизложенного полагаем целесообразным государственное поручениепо выработке предложений, в том числе законотворческих, по деверсификации организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, предоставляющих коммунальные услуги, и их форм собственности, имея в виду расширение возможностей органов местного самоуправления по организационному регулированию муниципального и межмуниципального рынка коммунальных услуг и расширение возможностей участия муниципалитетов как хозяйствующих субъектов в этом процессе при сохранении принципов рыночной конкуренции для повышения качества предоставляемых услуг и удобств населения.
Автодорожная сетьмногих регионов по основным параметрам, таким как пропускная способность, густота, безопасность и техническое состояние, не соответствует в полной мере современным потребностям развития территорий. Для местной сети автомобильных дорог характерна высокая степень износа по причине отсутствия системного подхода к планированию работ в сфере дорожного хозяйства, усугубляемого недостаточным финансированием.
Так, к примеру, по состоянию на 1 января 2013 года доля муниципальных дорог в Пермском крае, находящихся в нормативном состоянии, составляет только 45,7 %, в Самарской области – 40,9 %. В Республике Мордовия протяженность дорог, не отвечающих нормативным требованиям, составляет более 70 % от общей протяженности.
В связи с систематическим несоблюдением нормативных межремонтных сроков по причине недостаточного финансирования текущего и капитального ремонта автомобильных дорог происходит рост количества дефектов элементов дорог.
Кроме того для муниципальных образований характерны следующие проблемы:
несоответствие пропускной способности магистральных улиц существующей интенсивности движения транспортных средств в связи со значительным ростом темпов автомобилизации (по некоторым экспертным оценкам, реальный процент этого прироста в 3-4 раза больше прогнозируемого);
отсутствие в крупных городских округах вдоль дорог местного значения, вблизи крупных торговых и развлекательных центров, районов плотной многоэтажной застройки, промышленных и продовольственных рынков подземных и надземных паркингов для остановки и хранения транспортных средств.
Более того, серьезной проблемой, требующей значительных финансовых затрат, является неудовлетворительное состояние мостов, расположенных на автодорогах местного значения.
Муниципальным образованиям не хватает собственных бюджетных средств, чтобы решить проблему ремонта автодорог и мостов. Отсутствует у муниципальных образований и соответствующая служба заказчика, ощущается нехватка квалифицированных специалистов в сфере дорожного строительства и дорожной деятельности.
Не менее значимой задачей является и организация подрядной деятельности при проектировании и строительстве местных автомобильных дорог. Строительство автомобильных дорог требует привлечения больших материальных, технических, людских ресурсов, наличие оборотных средств и пр. В связи с этим существование малых предприятий в данной сфере бизнеса практически ограничено, а средним и крупным предприятиям может быть не выгодно выполнять небольшие по объему и финансированию муниципальные заказы, особенно при значительных расстояниях между объектами и удаленности дорожно-строительных компаний, поэтому строительством и ремонтом местных дорог занимаются порой непрофильные предприятия, что отражается на качестве дорожного покрытия и произведенного ремонта.
Между тем при ограниченных источниках средств местных бюджетов законодательством прописаны довольно широкие полномочия муниципальных образований в дорожной деятельности. Согласно нормам Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок, а к вопросам местного значения муниципальных районов - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района.
В целях реализации этих полномочий поселениям было передано значительное количество автомобильных дорог. Состояние большинства переданных объектов являлось либо неудовлетворительным, либо требующим серьезных капитальных вложений. При этом 75% поселений не имеют средств на их приведение в соответствие с нормативными требованиями.
Однако органы прокуратуры, иные контрольно-надзорные структуры обязывают органы местного самоуправления поселений исполнять предписания по приведению этих объектов в нормативное состояние: провести капитальный ремонт дорог, тротуаров, установить или отремонтировать линии освещения, сделать дорожную разметку, установить дорожные знаки и т.д.
Дорожное хозяйство на протяжении многих лет серьезно недофинансировалось. Одной из основных причин этого была ликвидация системы дорожных фондов. Так, если в 2000 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования государством выделялись бюджетные средства в размере 2,9 % ВВП, то в 2005 году – всего 1,1 % ВВП. В 2009 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования из федерального бюджета было выделено 328 млрд. рублей, а в 2010 году расходы федерального бюджета на указанные цели сократились до 274 млрд. рублей.
При этом подавляющее большинство муниципальных образований не располагают достаточными собственными финансовыми ресурсами для требуемых объемов дорожного строительства. В настоящее время около 40 тысяч населенных пунктов не обеспечены круглосуточной связью с дорожной сетью автомобильных дорог общего пользования, более половины автомобильных дорог местного значения не имеют твердого покрытия. По сравнению с 2002 годом объем дорожных работ в муниципальных образованиях сократился в несколько раз.
Федеральным законодательством устанавливается требование об обязательном формировании с 1 января 2014 года в бюджете каждого муниципального образования муниципального дорожного фонда. В связи с этим с 1 января 2014 года органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны будут также установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на горюче-смазочные материалы, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.
Размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты должны будут устанавливаться исходя из протяженности автомобильных дорог местного значения, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований. Данные изменения позволят увеличить налоговые доходы муниципалитетов для формирования муниципальных дорожных фондов на 41,9 млрд. руб.
В рамках реализации мер по пополнению доходной базы местных бюджетов Правительством Российской Федерации рассматривается также вопрос о введении местного транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, поступления от которого (52,3 млрд. рублей) также должны будут являться одним из источников для формирования муниципальных дорожных фондов в составе местных бюджетов.
В настоящее время одной из основных задач государственной политики в сфере дорожной деятельности является ориентирование субъектов Российской Федерации на изыскание ими финансовых ресурсов на софинансирование дорожной деятельности органов местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В связи с этим в Бюджетном кодексе РФ следует предусмотреть норму о том, что в целях формирования муниципальных дорожных фондов в местные бюджеты могут зачисляться налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации по нормативам отчислений, установленным законом субъекта Российской Федерации.
В то же время нельзя не отметить, что в условиях ограниченности финансовых ресурсов большинства субъектов Российской Федерации без софинансирования данных мероприятий из федерального бюджета решение указанных вопросов может оказаться затруднительным. Поэтому целесообразно государственное поручение для рассмотрения возможности:
выделения средств из федерального бюджета на софинансирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения;
исключения из расчетов налогового потенциала субъектов Российской Федерации, используемого при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, доходов, направляемых в соответствии с Бюджетным кодексом на формирование дорожных фондов субъектов Российской Федерации (за исключением субсидий из федерального бюджета).
возвращения в местный бюджет (по решению субъекта Российской Федерации) поступлений от штрафов за нарушение законодательства о безопасности дорожного движения и госпошлины за регистрацию транспортных средств физических лиц.
Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ для реализации средств соответствующих дорожных фондов на текущую и среднесрочную перспективу должны быть предусмотрены соответственно региональная и местные программы дорожной деятельности на текущий год и среднесрочную (трехлетнюю) перспективу.
Перспективным направлением может быть развитие межмуниципального сотрудничества по организации несколькими муниципальными образованиями совместных предприятий дорожного строительства и дорожной деятельности.
Одним из основных видов связи для муниципальных образований продолжает оставаться почта. Наиболее распространённым поставщиком почтовых услуг сегодня является ФГУП «Почта России».
Услуги почты, особенно в отдалённых и небольших населённых пунктах, являются жизненно необходимыми, однако в ряде регионов достаточно остро стоит проблема нерентабельности почтовых отделений и их закрытия. Поэтому нередко целые сельские поселения, не говоря уж об отдельных населенных пунктах, не имеют отделений почтовой связи.
В связи с тем, что, очевидно, отделения почтовой связи являются не коммерческими, а социальными объектами, приоритетом в деятельности почты должны быть интересы населения. Тем более, что на базе почтовых отделений, что актуально опять же для малых муниципалитетов, могут организовываться пункты коллективного доступа к сети Интернет, что позволяет гражданам получать государственные и муниципальные услуги в электронном виде, пользоваться электронной почтой, иными информационными ресурсами.
Полагаем целесообразным в необходимых случаях законодательно разрешить возможность размещения почтовых отделений в помещениях, находящихся в муниципальной собственности, и возможность софинансирования капитального ремонта таких помещений из региональных и местных бюджетов.
Несомненно, важным и актуальным вопросом современного развития услуг связи является внедрение и развитие электронных и интернет-технологий.
Однако так же, как и с мобильной связью, и цифровым телевидением, имеет место так называемая проблема «цифрового неравенства», характеризующаяся, в данном случае, разницей в уровне проникновения широкополосного доступа к сети Интернет и конкуренции в городах, иных крупных населённых пунктах и в небольших или отдалённых населённых пунктах.
Вариантом решения указанной проблемы является принятие мер по созданию в регионах условий, которые сделают выход в отдалённые, малочисленные населённые пункты более рентабельным для операторов.
Целесообразны региональные программы софинансирования этой деятельности из регионального и местных бюджетов: строительство телекоммуникационных сетей связи (на основе цифровых линий связи), цифровых автоматических телефонных станций в сельских населенных пунктах с численностью постоянно проживающего населения от 500 человек, а также приобретение, монтаж и настройка оборудования и программного обеспечения узлов доступа к сети Интернет со скоростью не менее 2 Мб/с в сельских населенных пунктах с численностью постоянно проживающего населения от 500 человек.
Необходимо государственное поручениеуполномоченному федеральному органу связи и органам государственной власти субъектов РФ об ускорении работ по формированию инфраструктуры для широкополосного доступа в Интернет во всех населенных пунктах с численностью проживающего населения от 500 человек в срок до 2016 года.
Одним из приоритетных направлений применения информационных технологий является обеспечение предоставления муниципальных услуг в электронной форме, а также организация межведомственного взаимодействия и систем электронного документооборота, в том числе между органами власти муниципального и регионального уровней и органами местного самоуправления муниципалитетов между собой. Полагаем, что для упорядочивания этой работы целесообразно создание на уровне регионов государственных центров обработки данных, действующих на основе «облачных» технологий, учитывающих особенности регионов и интегрирующих информационные системы федерального, регионального, местного значения с формированием соответствующего механизма межуровневого взаимодействия.
В связи с этим, в качестве полномочий органов местного самоуправления следует определить создание муниципальных информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих решение вопросов местного значения, предоставление услуг населению в электронном виде, поддержку государственных целевых программ и проектов, учет мнения населения муниципального образования по вопросам местного значения и переданным государственным полномочиям.
Вопросы кадрового обеспечения местного самоуправления
В органах местного самоуправления в Российской Федерации занято около 718 тыс. человек, из них около 236 тыс. – депутаты представительных органов муниципальных образований и 482 тыс. – работники органов местного самоуправления, среди которых 341 тыс. – муниципальные служащие (данные Министерства регионального развития РФ, по состоянию на 1 марта 2012 г.).
Из общего числа 235 877 избранных депутатов представительных органов 10903 избрано в городских округах, 34774 – в муниципальных районах, 21481 – в городских поселениях, 165741 – в сельских поселениях, 2978 – во внутригородских муниципальных образованиях г. Москвы и г. Санкт-Петербурга.
На постоянной (оплачиваемой) основе работают 3,1 % от избранного числа депутатов.
Возрастной состав депутатов представительных органов: от 18 до 25 лет – 1,3 %; от 26 до 35 лет – 11,4 %; от 36 до 50 лет – 48,8 %; от 51 до 65 лет – 36,0 %; старше 65 лет – 2,3 %. Мужчин – 53 %, женщин – 47 %.
Высшее образование имеют 50,8 % депутатов, в том числе: высшее юридическое – 3,5 %; высшее экономическое – 6,6 %; по специальности «государственное и муниципальное управление» – 2,5 %; иное высшее образование – 38,0 %).
Высшее образование имеют 68% глав муниципальных образований, в том числе: высшее юридическое – 4,6%; высшее техническое – 25,4 %; иное высшее образование – 38,8 %.
Высшее образование имеют 75,5 % муниципальных служащих, в том числе высшее юридическое – 9,8 %; высшее экономическое – 21,1 %; высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» – 21,1 %; иное высшее образование – 39,3 %.
Идущая муниципальная реформа, возрастание уровня сложности задач, стоящих перед местным самоуправлением, увеличение количества делегированных ему государственных полномочий неизбежно повлекли потребность в привлечении на службу в органы местного самоуправления новых квалифицированных кадров. Внедрение в системе местного самоуправления института «сити-менеджера» (главы местной администрации, назначаемого на должность по контракту по результатам конкурса) также было ориентировано на создание предпосылок для высокой профессионализации не только указанного должностного лица, но и всей возглавляемой им команды местной администрации.
Вместе с тем именно на местном, особенно поселенческом, уровне по объективным причинам наиболее остро ощущается недостаток профессиональных кадров. Муниципальная служба не является достаточно привлекательной на рынке труда для высококвалифицированных специалистов.
Тому есть две группы причин.
Первая группа лежит в сфере организации и прохождения муниципальной службы. Традиционно формирование законодательства, регулирующего прохождение муниципальной службы, происходило после принятия федеральных законов, регламентирующих прохождение государственной службы. В частности, многие механизмы и институты после их внедрения в практику государственной гражданской службы, впоследствии применялись и на муниципальной службе. Однако проблемы правового характера для этих двух видов публичной службы во многом существенно различаются. Так, законодательство о муниципальной службе включает в себя, в том числе, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. При этом на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации». Соответственно правовое регулирование муниципальной службы происходит с известной долей инерции по отношению к гражданской службе. Это явилось, по нашей оценке, одной из основных причин того, что многие аспекты прохождения муниципальной службы еще не достаточно проработаны.
Так, на сегодняшний момент недостаточно разработаны механизмы, связанные с оценкой профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих.
Оплата труда муниципальных служащих, особенно в поселениях, низка, слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в органе местного самоуправления услуги гражданам и организациям. Значительно различие в социальных статусах и объемах социальных гарантий для муниципальных и государственных служащих, отсюда существенная разница и в размере пенсии за выслугу лет. Недостаточна правовая защищенность должностных лиц местного самоуправления. В то же время недостаточна открытость в деятельности муниципальной службы, что способствует проявлениям бюрократизма и коррупции.
Современные методы планирования и регламентации труда муниципальных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования служащих к исполнению обязанностей муниципальной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере.
Указанные проблемы также в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства о муниципальной службе. В работе кадровых служб органов местного самоуправления все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров. Проведение экспериментов, применение новых кадровых технологий на муниципальной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих. К тому же в должной мере не обеспечивается как нормотворческая, так и организационная взаимосвязь реформы муниципальной службы с бюджетной, административной реформами, муниципальной реформой в целом, а также другими преобразованиями в сфере управления.
Вторая группа причин - недостаточно высокий профессиональный уровень муниципальных кадров, опять же особенно в малых муниципалитетах. Невысокие перспективы профессионального роста, отсутствие «кадровых лифтов».
Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, требующая высокой квалификации, которая может поддерживаться только путем регулярного прохождения переобучения. Вместе с тем сегодня переподготовкой и повышением квалификации муниципальных служащих и выборных должностных лиц занимаются лишь отдельные муниципалитеты.
Вместе с тем, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц муниципальных образований – одна из важных задач и сфера совместной ответственности государства и местного самоуправления.
В 2007 году субъектам Российской Федерации была предоставлена возможность участвовать в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений. В ряде субъектов Российской Федерации действуют региональные программы, предусматривающие финансирование или софинансирование обучения муниципальных служащих. Однако такие программы приняты далеко не во всех регионах и даже там, где они действуют, выделяемые на переподготовку и повышение квалификации средства часто недостаточны для удовлетворения потребностей муниципальных образований.
В настоящее время вопросы совершенствования федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению «Государственное и муниципальное управление» обсуждаются без привлечения руководителей и специалистов органов местного самоуправления, являющихся конечными «потребителями» подготовленных вузами специалистов. Это приводит к тому, что методология, лежащая в основе стандарта, направлена на решение проблем в образовательной сфере, но не учитывает необходимость решения прикладных задач муниципального управления.
Для решения перечисленных проблем необходимо:
унифицировать основные принципы прохождения государственной службы и муниципальной службы, а также синхронизировать периодическое обновление законодательства о государственной гражданской службе с законодательством о муниципальной службе;
изыскивать на региональном и муниципальном уровне финансовые возможности для повышения должностных окладов муниципальных служащих и работников органов местного самоуправления, не являющихся муниципальными служащими;
законодательно установить периодическую (ежегодную) индексацию должностных окладов муниципальных служащих и работников органов местного самоуправления, не являющихся муниципальными служащими, в соответствии с установленным индексом потребительских цен;
разработать и принять на федеральном уровне нормативно закрепленный подход к методике подсчета численности муниципальных служащих, определяя ее в соответствии не только с численностью жителей муниципалитетов, но и с объемом полномочий органов местного самоуправления, социально-экономическими и градостроительными особенностями территории муниципальных образований;
установить на федеральном уровне единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и к порядку исчисления стажа муниципальной службы;
установить в каждом субъекте Российской Федерации законом субъекта РФ виды выплат, обязательные для включения в состав денежного содержания муниципальных служащих, а также разработать и утвердить на региональном уровне в каждом субъекте Российской Федерации единую методику формирования нормативов оплаты труда муниципальных служащих дотационных муниципальных образований;
рассмотреть возможность предоставления за счет бюджетов всех уровней в рамках федеральной и региональных программ развития сельских территорий муниципальным служащим органов местного самоуправления сельских поселений единовременной субсидии на приобретение или строительство жилья;
исключить практику передачи государственных полномочий органам местного самоуправления без соответствующего увеличения их штатной численности;
создать единую федеральную систему научно-методического обеспечения и оказания консультативной помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по вопросам муниципальной службы;
обеспечить на федеральном уровне проведение мониторинга практики применения законодательства Российской Федерации в сфере муниципальной службы;
законодательно обеспечить участие независимых экспертов в работе конкурсных и аттестационных комиссий, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в сфере муниципальной службы;
выработать оптимальную нормативную систему взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с органами местного самоуправления, исключающую возможность неправомерного вмешательства в деятельность муниципальных служащих;
оптимизировать на нормативном уровне механизмы проверки соблюдения требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, процедуры рассмотрения случаев неэтичного поведения муниципальных служащих, процедуру проведения служебных расследований случаев коррупционных проявлений;
разработать и принять законодательный механизм по предотвращению конфликта интересов на муниципальной службе, в том числе после ухода муниципального служащего с муниципальной службы;
разработать и принять федеральную и региональные программы, направленные на повышение престижа муниципальной службы и формирование позитивного отношения граждан к муниципальным служащим.
В субъектах Российской Федерации требуется создание эффективной системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров (лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих, сотрудников муниципальных учреждений). В то же время федеральные органы государственной власти также должны принимать активное методическое, организационное и финансовое участие в решении данного вопроса.
При этом требуется модернизировать систему переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров. Важнейшими направлениями повышения квалификации указанных лиц должны стать обеспечение освоения ими современных информационных и управленческих технологий, в том числе технологий электронного документооборота, управления знаниями, а также осуществление механизмов государственной и муниципальной поддержки инноваций и закупок инновационной продукции. Должна быть также создана эффективная система оценки квалификации муниципальных служащих, сотрудников муниципальных учреждений в части полученных ими соответствующих навыков.
Целесообразно закрепить в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» обязательность и периодичность (один раз в 5 лет) прохождения муниципальными служащими, лицами, замещающими муниципальные должности, и сотрудниками муниципальных учреждений повышения квалификации. Без увеличения объемов бюджетного финансирования данного направления из бюджетов всех уровней эти задачи решить невозможно.
Существенный вклад в решение задачи повышения квалификации муниципальных кадров также могут внести проекты, направленные на распространение лучших практик муниципального управления, проведение кратковременных тематических семинаров-тренингов по актуальным проблемам местного самоуправления, стажировок, конференций и круглых столов. Организация подобных мероприятий предполагает активное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций, объединений муниципальных образований, экспертов. Целесообразно создание (возможно, в структуре Общероссийского Конгресса муниципальных образований) общероссийского консультационного центра, а на уровне федеральных округов – окружных консультационных центров по изучению и распространению лучших практик муниципального управления.
Необходимо выработать на федеральном уровне профессиональный стандарт муниципальной службы в зависимости от видов муниципальных образований, в соответствии с которым выработать усовершенствованный образовательный стандарт подготовки муниципальных кадров. Обеспечить привлечение руководителей и специалистов органов местного самоуправления к работе по совершенствованию федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению «Государственное и муниципальное управление».
Необходимой мерой должно быть формирование реального кадрового резерва на муниципальном уровне. Целесообразно принять федеральную государственную программу развития кадрового потенциала и кадрового резерва муниципальных образований и соответствующие региональные программы, в рамках которых, в том числе, отразить основные принципы, требования, порядок формирования и работы с резервом управленческих кадров на муниципальном уровне, обеспечить разработку и внедрение в практику муниципального управления современных методик подбора кадров муниципальных служащих и их подготовку.
Целесообразны и необходимы соответствующие государственные порученияпо изложенным выше предложениям. Выдвигая их, мы исходим из того, что современная муниципальная служба должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, на предоставленные высококачественных муниципальных услуг, на создание механизмов взаимодействия институтов местного гражданского общества и муниципальной службы, противодействие коррупции, повышение престижа муниципальной службы, как составного элемента публичной власти, и авторитета служащих.
Наша страна в последние годы активно вовлечена в решение комплексной государственной задачи: формирование эффективной системы предупреждения коррупции.
В 2001 году в контексте предупреждения и профилактики коррупции, в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации впервые появился термин «конфликт интересов», а также была предусмотрена необходимость формирования механизмов преодоления конфликта интересов, т.е. ситуации, когда частные интересы должностных лиц вступают в противоречие с его служебными обязанностями. Такой подход в целом сохранился и в принятом впоследствии Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
В 2006 году был сделан шаг, предопределивший вектор развития антикоррупционного законодательства Российской Федерации: были ратифицированы Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года.
С февраля 2007 года Россия является членом Группы государств против коррупции (группа ГРЕКО) и частью системы международного мониторинга за эффективностью реализации антикоррупционной политики.
В соответствии с рекомендациями, высказанными в адрес России на 40-м пленарном заседании ГРЕКО, касающимися дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства и повышения эффективности правоприменительной практики, в 2008 году утверждён Национальный план противодействия коррупции, создан и приступил к работе Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.