Конституционные принципы российского федерализма
Федеративные отношения, складывающиеся в государстве, так или иначе, опираются на определенные политико-правовые принципы. Постановка вопроса о принципах федерализма является одним из ключевых моментов в теории и практике построения федеративного государства и укрепления основ федеративного устройства современной России. Способность осмысления существующих проблем и попытки их решения являются объективным фактором, свидетельствующим о зрелости уровня развития общества и государственной власти. Результатом осмысления принципов федерализма является формулирование и закрепление таковых в государственных юридических актах.[36]
Необходимым формально-юридическим условием признания государства федерацией является нормативное оформление этого качества в федеральной конституции.
В ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции Российской Федерации).
Провозглашение России федерацией в Конституции 1993 года требует обоснования ее федеративной природы. Эти качества предопределяются установлением в Конституции принципов, структуры, способов и форм образования и функционирования федеративного государства.
Следует подчеркнуть, что роль принципов особенно высока при формировании многонационального государства, в котором основополагающим остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности самого государства.
Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.
В современной юриспруденции доминирует представление о принципах как руководящих началах, обусловленных материальными условиями жизни и характером политической власти, определяющих правовое регулирование.[37]. Принципы, закрепленные в Конституции, по существу являются выражением реально существующих основ общественного и государственного строя. Вместе с тем они представляют собой исходные начала правового регулирования важнейших сторон жизни российского общества и, таким образом, определяют сущность российского государства: выступают как высшие социальные ценности и ограничители государственной власти.
Конституционные принципы федерализма - это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.[38]
В настоящее время в правовой литературе существует множество точек зрения на понятие, классификацию и содержание конституционных принципов федерализма.
Так, Фарукшин М.Х. выделяет пять исходных принципов федерализма, на которых базируются существующие ныне федеративные государства:
Ø запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность;
Ø запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это затрагивает интересы других субъектов;
Ø свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные;
Ø верховенство федерального законодательства;
Ø единство основ государственного строя.[39]
Однако, по нашему мнению, более подробную и содержательную классификацию исходных принципов федерализма предложил В.Ф. Калина:
Ø отсутствие реального суверенитета (есть только его признаки) у субъектов федерации и отсутствие права на одностороннее изменение статуса субъекта федерации;
Ø разграничение на конституционном и договорном уровнях предметов ведения между федерацией и ее субъектами и возможностей их изменения;
Ø верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации;
Ø единство экономической и социальной системы, свободное передвижение людей, товаров, услуг в пределах всей федерации;
Ø равноправие субъектов федерации;
Ø территориальный подход к строительству федерации;
Ø принцип системности, в котором важнейшую роль играет необходимость сохранения государственной целостности (единая форма государственного правления, политического и государственного режима). Сохранение или разрушение системных связей с субъектами федерации напрямую связано с вопросами обеспечения безопасности такого государства (экономической, политической, военной, экологической, геополитической и т.п.).[40]
Основные принципы и установки федерализма сформулированы в самой Конституции Российской Федерации. Показательно, что почти третья часть статей Конституции России прямо или косвенно посвящена принципам федерализма. Эти же принципы нашли отражение в более чем четырех десятках федеральных законов, регулирующих те или иные сферы общественно-политической жизни.
Если исходить из строго соблюдения принципов закрепленных в Конституции Российской, то их перечень должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на:
Ø государственной целостности Российской Федерации;
Ø единстве системы государственной власти;
Ø разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
Ø равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.
Во-первых, перечень принципов федеративного устройства, предусмотренный ч. 3 ст. 5 Конституции РФ не является исчерпывающим.
К конституционным принципам федерализма также относятся:
Ø государственный суверенитет (ст. 4);
Ø равноправие субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1 и 4 ст. 5);
Ø единство конституционно-правовой системы (ст. 15);
Ø разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).
Во-вторых, существует неясность в вопросе соотношения принципа государственной целостности с иными принципами федерализма. Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государственного суверенитета, а также принцип единства конституционно-правовой системы. Таким образом, содержание других принципов, так или иначе, включает в себя понятие государственной целостности.
Поэтому более обоснованным представляется понимать государственную целостность не как принцип, а как качественную характеристику государственности, отражающую уровень ее развитости и достигаемую через реализацию вышеперечисленных принципов.[41]
Исходя из изложенного, можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма:
Ø государственный суверенитет;
Ø единство системы государственной власти;
Ø равноправие субъектов Российской Федерации;
Ø единство конституционно-правовой системы;
Ø разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами;
Ø разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
Ø равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
Необходимо заметить, что конституционные принципы федеративного устройства объективно взаимосвязаны, каждый не существует изолированно друг от друга. Они оказывают друг на друга влияние, представляют собой не «простую совокупность, а органическое единство, целостную систему, и выражают качественную определенность ее содержания».[42]
Кратко охарактеризуем каждый из конституционных принципов федерализма.
Теоретической основой федерализма является концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете. Суверенитет (от фр. слова - верховная власть, верховенство права) - политико-правовое обоснование и определение приоритетной принадлежности у того или иного субъекта (монарха, народа, государства и его субъектов) независимости и самостоятельности в решении своих внутренних дел и во внешних отношениях. Государственный суверенитет - это независимость государственной власти вовне и ее верховенство внутри страны. [43]
Реализация этого принципа предполагает наличие четко определенного объема прав, которыми должна обладать федерация, так называемых неотчуждаемых или исключительных прав федерации. Их потеря означает утрату внешнего государственного суверенитета, т.е. потерю независимости государства как некоего политического единства.
Однако есть момент, который заслуживает специального внимания, и он связан с направлениями проявления суверенитета и с природой субъектов федерации. Суверенитет имеет внешнеполитическое и внутриполитическое направления. Безусловно, государство, в том числе и Российская Федерация, единственно обладает внешнеполитическим суверенитетом. Оно также имеет правомочия по воплощению своей воли во внутриполитических делах. Говоря же о субъектах федерации, необходимо констатировать, что во внешнеполитических делах они либо вообще перестают участвовать, либо осуществляют свои полномочия по скромному кругу вопросов при координирующей роли федерации и не решают ключевых проблем международных отношений, обороноспособности и безопасности страны. Но во внутриполитических делах субъект делит вопросы управления с федерацией. Поэтому в пределах тех полномочий, которые ему переданы, субъект самостоятелен.
Поскольку самостоятельность – одна из сторон суверенитета, возможно утверждение о том, что субъект федерации обладает суверенитетом в своих внутренних делах. С.А. Авакьян считает, что о такой формулировке можно вести речь и в Российской Федерации.[44] По его мнению, это способствовало бы большему взаимопониманию между Федерацией и особенно такими ее субъектами как республики. Причем в данном случае не стоит использовать выражение «государственный суверенитет», достаточно упоминать о «суверенности», подразумевая ту самую самостоятельность в осуществлении своих полномочий по управлению делами субъекта в пределах его полномочий, определенных Основным Законом государства.
В Конституции отсутствует упоминание о суверенитете республик в составе Федерации, но и не содержится прямого его отрицания. Тем не менее, республики определяются как государства, а неотъемлемым свойством любого государства является его суверенитет. До принятия Указа Президента РФ № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 года[45] девятнадцать из двадцати одной республики провозглашали себя суверенными государствами в составе Российской Федерации, а в статье 1 Конституции республики Татарстан, было провозглашено: «Республика Татарстан - суверенное демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией…»[46]. Исключение составляли Калмыкия и Республика Марий Эл, где понятие «государственный суверенитет» отсутствовало.
Пытаясь выйти из этой противоречивой ситуации, Конституционный Суд РФ принял ряд Постановлений и Определений, в которых указал:
Ø «Использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает … признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера».
Ø Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета России.[47]
Таким образом, по справедливому замечанию Б.С. Эбзеева, суверенитет является прерогативой государства и реализуется его высшими органами власти, и им не могут быть наделены органы субъектов федерации: «не может быть суверенитета в суверенитете».[48] При вхождении одного государства в состав другого, потеря суверенитета неизбежна. Субъект федерации, даже обладающий большими полномочиями, не является суверенным образованием.
Принцип государственной целостности помимо территориальной целостности (которая обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории, отсутствием права выхода у субъектов РФ из состава федерации) включает в себя и целостность единства системы государственной власти.
Принцип единства системы государственной власти Российской Федерации выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства. Этот принцип в соответствии с Конституцией РФ закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Причем если говорить о системе исполнительной власти, то здесь существует вертикаль федеральных и региональных органов, находящихся в четкой взаимосвязи и подчинении. Сложнее обстоит дело с судебной системой. Суды общей юрисдикции, в меньшей степени арбитражные суды представляют такую единую систему, однако Конституционные (Уставные) суды субъектов, уже не находятся в непосредственном подчинении Конституционного Суда РФ, поскольку в их полномочия входит проверка соответствия лишь регионального законодательства на предмет соответствия Основного Закона субъекта.
Законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему представительной власти, поскольку законотворчество на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве разделено.
Наиболее важным, тем не менее, вызывающим многочисленные споры, а потому заслуживающим особого внимания можно назвать принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ст.5 Конституции РФ).
Равноправие субъектов выражается в следующем:
Ø территория Федерации состоит из территории ее субъектов;
Ø во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти субъекты равны;
Ø территория субъекта не может быть изменена без его согласия;
Ø Конституция РФ не предусматривает право выхода субъектов из своего состава (сецессии);
Ø на все субъекты Федерации распространяется федеральная юрисдикция.
В преамбуле Конституции РФ говорится: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов... принимаем Конституцию Российской Федерации». Часть 1 ст. 5 Конституции перечисляет все субъекты Федерации и прямо указывает, что они равноправны между собой.
Признаком равноправия субъектов служит предоставленная законом равная возможность участвовать каждой части Федерации (независимо от ее территории, наименования, населения и т.п.) в формировании и деятельности федеральных органов власти. Непосредственно это касается Совета Федерации как органа, который своей структурой соответствует федеративному устройству России.
Отдельные исследователи считают, что некоторые различия между субъектами имеют место, но затрагивают лишь атрибутивные, формальные стороны, а не функциональную деятельность субъектов Федерации. Другие авторы, основываясь на положениях Конституции, в которых особым правовым статусом наделяются республики и города федерального значения, отрицают существование принципа равноправия субъектов Федерации в России. Например, С.Д. Валентей, характеризуя состояние федеративных отношений в 90-е годы XX в., высказала мысль, что «...в России укрепляет позиции конфедеративная модель, причем модель с все более явными признаками феодального общества». [49] На наш взгляд, такое утверждение излишне категорично.
Наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой принцип равноправия субъектов Федерации имеет право на существование, но только в области взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Уже указанное положение о равных возможностях субъектов Федерации в формировании федеральных органов власти подтверждает именно данную мысль, а не абсолютное равноправие субъектов России. При исследовании вопросов равноправия частей Российской Федерации надо принимать во внимание тот факт, что федерализм складывался эволюционно. И нельзя не опираться на исторические реалии, которые привели к неравноправию субъектов Федерации. Ситуация в Российской Федерации безусловно отличается от традиционного построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.). Асимметричность частей Российской Федерации выделяется по различным критериям. Это может быть различие в территории, экономическом развитии, наличии природно-ресурсной базы, истоках (причинах) выделения каждого конкретного субъекта (для одних - компактное проживание какой-либо нации на определенной территории, для других, скажем, - федеральное значение города). Но все названные отличительные признаки не могут влиять на равноправие субъектов страны, так как принцип равноправия предполагает не фактическое равенство, а равные возможности в определении своих прав и обязанностей по отношении к государству. Суть конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. Однако фактическое положение вещей позволяет говорить об отсутствии реального равноправия между субъектами Федерации.[50]
Позиция, отрицающая равноправие субъектов, обосновывается несколькими аргументами. В частности, указывается, что республики наделяются правом устанавливать свой язык, принимать конституции, а остальные субъекты - уставы и способы принятия этих актов различаются.[51] Отличие в наименовании основных законов субъектов влечет за собой и их отличие в юридической природе и сущности.
Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в их статусе. Конституция не решила проблему вхождения автономных округов в состав области, края. Все автономные округа, за исключением Чукотского, по-прежнему считаются в составе соответствующих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно ограничивает объем прав этой категории субъектов Федерации.
Конституция РФ не определила формы отношений между автономным округом и краем (областью), в который он входит. Четыре автономных округа, разные по величине, находятся в различных природных условиях и юридических ситуациях.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время реального равноправия субъектов Федерации нет, хотя многие авторы высказываются за построение симметричной Федерации и достижение реального равноправия ее субъектов.
Более подробно вопрос о конституционно-правовом статусе субъектов и проблеме асимметрии будет рассмотрен во второй главе дипломной работы.
Одним из фундаментальных принципов федеративного устройства государства является принцип разграничения предметов ведения между органами государственной власти Федерации и органами власти субъектов. Этот вопрос является ключевым в развитии федеративных отношений.
Предметы ведения - это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федерации и ее субъектов.
Круг конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.[52]
Под способами разграничения предметов ведения понимается предусмотренный Конституцией и Федеративным Договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на:
Ø принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определение предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты (ст.71 Конституции РФ);
Ø принцип совместной компетенции, т.е. установление одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и ее субъектов. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами субъектов Федерации решают те вопрос, которые входят в предмет их ведения (ст. 72 Конституции РФ);
Ø принцип собственной компетенции субъекта федерации (ст. 73 Конституции РФ).
Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений, такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).
В практике Российской Федерации появился и такой способ распределения компетенции между федерацией и ее частями, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.
И последним конституционным принципом федерализма является принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих Россию.
Многонациональный народ России, принимая Конституцию в 1993 году, исходил, согласно ее преамбуле, из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Норма о гарантиях прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права включена в главу «Федеративное устройство» Конституции.
Все народы в Российской Федерации пользуются равными правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.
Впервые в российской Конституции установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих РФ (ст.69). Коренными малочисленными народами современная наука признает народы, считающие себя самостоятельным этносом и, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный способ хозяйствования.[53]
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых около половины не имеют каких-либо национально-территориальных образований. Среди них - ханты, манси, алеуты, ительмены, кеты, вогулы, нганасаны и другие.
Принцип права народов на самоопределение и равноправие имеет универсальный характер и направлен на предотвращение и ликвидацию межнациональных конфликтов, или, говоря иначе, на решение национального вопроса, который, в той или иной форме, существует на всем протяжении истории человечества.
В многонациональном государстве самоопределяться этническая общность может не только создав отдельное государственное образование в составе единого государства, но и в рамках территориального, а также национально-культурной автономии. Конституция РФ предусматривает конкретную правовую форму урегулирования порядка осуществления права на самоопределение в Российской Федерации в виде образования субъекта Федерации или изменения его статуса.
Самоопределение народа возможно, если его осуществление не повлечет за собой нарушение прав человека и гражданина, прав других народов и целого ряда принципов, закрепленных в Конституции РФ, таких как государственный суверенитет, целостность и т.д.
Для федеративного государства актуальным является вопрос о реализации права на самоопределение в виде сецессии. Реализация права выхода субъекта из состава Федерации сопряжена с множеством проблем, обусловленных несовершенством правовой системы, недостаточно проработанной позицией государства по данному вопросу, отсутствием прямого запрета сецессии в законодательстве Российской Федерации. По своей природе сецессия противоречит интересам федерации как целостного государства, угрожая нарушением исторически сложившихся экономических, культурных, политических связей, ослаблением государственной власти.
В настоящее время не существует федерации, которая в своей Конституции нормативно бы закрепила запрет на сецессию (ранее в Конституции 1994 года Эфиопия предусматривала такое положение).
На наш взгляд, субъекты при добровольном объединении и создании федерации должны осознавать, что идут на создание нового самостоятельного суверенного государства и в федеральной конституции должно быть прописано императивное правило о запрете сецессии. Такая норма будет одной из гарантий сохранения национальной и территориальной целостности государства.
Таким образом, система конституционных принципов российского федерализма представляет собой совокупность фундаментальных начал построения федеративных отношений, определяемых Конституцией.
Их главная цель и практическое назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству в Российской Федерации.