Автономная область и автономные округа
Еще одним видом субъектов в России, являются автономные образования. Автономная область и автономные округа расположены на Севере и Востоке страны. Они невелики по численности населения, хотя некоторые из них имеют значительную территорию. В отличие от большинства областей и краев - это национально-территориальные образования. Они созданы с учетом национального состава населения. Правда, в Еврейской автономной области еврейского населения практически нет, а все округа - многонациональны, причем коренная национальность (этническая группа) нигде не преобладает. Наибольшая доля коренной национальности в Ненецком автономном округе — 16,5%.
Сохранение Еврейской автономной области во многом объясняется историческими традициями. По размерам своей территории (36,3 тыс. кв. км) впятеро меньше самого небольшого автономного округа. Ранее она входила в состав Хабаровского края, но законом РСФСР 1990 г. была выведена из него и непосредственно включена в Российскую Федерацию. Устав Еврейской автономной области в принципиальных положениях дублирует положения Конституции РФ. Он предусматривает свою символику (герб, флаг), но гимн и столица отсутствуют. [77]
Автономные округа представляют собой национально-государственные образования, хотя в каждом из них проживают, как правило, несколько народностей, относящихся к коренным малочисленным народам России (их насчитывается 45).[78] В Ханты-Мансийском автономном округе живут ханты, манси, коми и ненцы, в Чукотском - чукчи, эскимосы, эвены, коряки, юкагиры и т.д. Кроме того, значительную, а нередко преобладающую часть составляет русскоязычное население.
Правовое положение округов довольно противоречиво. С одной стороны, три из четырех автономных округов в настоящее время входят в состав края или области, а с другой стороны, по тексту Конституции округ, так же как край и область, является равноправным субъектом Российской Федерации.
Данная проблема существовала еще до принятия Декларации о государственном суверенитете 1990 года, поскольку в РСФСР автономные округа входили в состав края или области (ни те, ни другие субъектами Федерации не являлись). С закреплением в Конституции 1993 г. субъектного состава Российской Федерации указанный вопрос стал более актуальным, так как речь идет уже не о простом административном делении, а об обозначении субъектов Федерации, имеющих собственный правовой статус и положение. Само по себе закрепление возможности вхождения автономного округа в состав края или области не нарушает равноправие. Другое дело - законодательная проработанность механизма такого вхождения, а имеющийся механизм как раз иллюстрирует отсутствие равноправия между краем или областью и автономными округами, для которых предусмотрена возможность фактического или юридического вхождения в состав другого субъекта Федерации.
Примером недостаточного урегулирования отношений автономного округа и области стала ситуация со становлением суверенитета Чукотского автономного округа (1992 г. - первая половина 1993 г.). Согласно действовавшей редакции ст. 83 Конституции РСФСР от 15 декабря 1990 г. автономный округ находился в составе Российской Федерации и мог входить в край или область.[79]
Федеративный договор и соответствующие статьи Конституции РСФСР в редакции от 21 апреля 1992 г. закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта Федерации независимо от его нахождения в крае или области.
Часть вторая ст. 70 Конституции РСФСР устанавливала, что территории субъектов Федерации, в том числе автономных округов, образуют единую территорию Российской Федерации, а часть вторая ст. 71, содержавшая перечень субъектов Федерации, не указывала на территориальную принадлежность автономных округов к краям и областям.
Выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области осуществлялся на основе Закона РФ от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации».[80] Однако, остальные автономные округа, после выхода Чукотского, воспользоваться этим правом в одностороннем порядке не могут, поскольку Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что границы между субъектами РФ изменяются только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67). Поэтому попытка Ненецкого автономного округа в 1994 г. выйти из состава Архангельской области (была назначена даже дата референдума по этому вопросу) не осуществилась.
Принятие Закона «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» вызвало вопрос о его конституционности, разрешение которого потребовало вмешательства Конституционного Суда России.[81] Из анализа проведенной Судом работы следует, что ему пришлось выйти за рамки проверки Закона на соответствие Конституции и заняться толкованием соответствующих норм Основного Закона. Необходимость этого была продиктована размытостью и нечеткостью положений, регулирующих право на вхождение автономных округов в состав других субъектов.
По трактовке Конституционного Суда понятия «вхождение» автономного округа в край или область либо «выход» его из края или области не совпадают с понятиями «разделение» и «объединение».[82]
Необходимо согласиться с таким толкованием термина «вхождение». Но надо иметь в виду, что данное конституционное положение распространяется на территориальные преобразования, которые не влекут за собой изменение состава Российской Федерации, появление в результате разделения или объединения существующих субъектов Федерации новых субъектов. Однако, несмотря на определенные выводы Конституционного Суда, не все аспекты термина «вхождение автономного округа в состав края или области» были выяснены. Доказательством может послужить п. 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда России от 14 июля 1997 года.[83] Согласно данному Постановлению, вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на территорию автономных округов. Соответственно вхождение автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. В частности, Конституционный Суд указывает: включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем). Более того, развивая этот тезис, он уточняет: «В правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера».[84]
Отношения автономных округов, находящихся в составе края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответствующего края, области. Такие законы или договоры имеют индивидуальный характер, поскольку согласно части 3 статьи 66 Конституции РФ принимаются «по представлению автономной области, автономного округа». В настоящее время существуют такие законы и договоры, в частности, Закон Ханты-Мансийского АО - Югры от 15 ноября 2004 г. N 55-ОЗ «О договорах и соглашениях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры», которым определены взаимоотношения с Тюменской областью, а также Постановление Тюменской областной Думы от 23.05.2002 года № 264 «О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа» и другие. [85]
Юридически Конституция Российской Федерации закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми были признаны республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Названия субъектов федерации в Конституции РФ даны в том варианте, который ими выбран. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов.
В настоящее время субъектов в России 83, все они отличаются особенности экономического развития, национального состава населения, быта и культуры. Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все составные части России объединены одним понятием - «субъект Российской Федерации», равноправны между собой и во взаимоотношениях с федерацией.