РАЗГРАНИЧЕНИЕ СФЕР ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Действующие законодательство (Земельный кодекс -3 Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О землеустройстве») предусматривает возможность планирования рационального использования земель на основе землеустроительной и градостроительной документации.
Так, в соответствии с пунктом 1 ст. 68 Земельного кодекса Российской Федерации и ст. 14 Федерального закона от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве» вопросы планирования и организации рационального использования земель и их охраны относятся к землеустроительным действиям. При этом планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводится в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития всех отраслей экономики; улучшения организации территорий; определения земель, отнесенных к категориям и видам, земель, которые могут быть включены в специальные фонды, в том числе для предоставления их гражданам и юридическим лицам и т. д.
Объектами планирования использования земель и их охраны являются: территория Российской Федерации, территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а основными видами землеустроительной документации — Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации; схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации; схемы землеустройства муниципальных и других административно-территориальных образований; схемы использования и охраны земель; федеральные, региональные и муниципальные программы использования и охраны земель.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации градостроительная деятельность включает в себя территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территорий, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт и реконструкцию.
Территориальное планирование направленно на определение назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, создания инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.
При этом в понятие устойчивого развития территорий входит обеспечение при градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизни людей, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов. Объектами территориального планирования являются: территория Российской Федерации, территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Документация по территориальному планирования ориентирована на установление функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований, которые, в свою очередь, включают схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.
В процессе градостроительного зонирования устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты и правила землепользования и застройки.
Градостроительные регламенты включают в себя установление в пределах территориальной зоны видов разрешенного использования земельных участков, предельных (максимальных или минимальных) размеров земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничений использования земельных участков. Исходя из положения Кодекса, все это относится к земельным участкам, на которых размещаются объекты капитального строительства для государственных и муниципальных нужд.
В соответствии со статьей 36 Градостроительного кодекса установление градостроительных регламентов не проводится на землях сельскохозяйственного назначения, землях лесного фонда, землях водного фонда, землях запаса и землях особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Их использование регламентируется на основе других федеральных законов. Учитывая, что общая площадь перечисленных категорий земель составляет около 95% площади Российской Федерации, то градостроитсльные регламенты устанавливаются только на 5% территории страны.
При территориальном планировании земля рассматривается лишь как основа хозяйственной деятельности, что может неоправданно привести к занятию объектами капитального строительства земель сельскохозяйственного назначения, в том числе ценных и особо ценных, земель лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов. Это противоречит требованиям земельного законодательства, рассматривающего землю как основу жизни и деятельности человека. Согласно этому регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
Устанавливая градостроительные регламенты на территории зон, составляющих по площади около 5% от всей территории Российской Федерации, территориальное планирование и градостроительное зонирование не смогут обеспечить рационального и сбалансированного использования земельно-ресурсного потенциала страны, сохранение земли как средства производства, увеличение ее полезной отдачи и роста потребительской стоимости.
Рассматривая территориальное планирование как основу размещения объектов капительного строительства государственного и муниципального значения, градостроительная документация решает частные и узковедомственные задачи.
При разграничении сфер землеустроительного планирования использования земель и их охраны и градостроительного планирования территорий необходимо исходить из того, что территориальная зона в соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» является объектом землеустройства и в соответствии с Федеральным законом «О земельном кадастре»-объектом земельного кадастра. Границы указанных территориальных зон должны определяться при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, об охране окружающей природной среды, иным законодательством Российской Федерации и законодательствами субъектов Российской Федерации. Исходя из земельного законодательства (ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации) территориальные зоны устанавливаются также в границах поселений.
Таким образом, руководствуясь существующим законодательством, отношения, касающиеся зонирования территорий вне черты поселений, должны регулироваться в первую очередь земельным законодательством и охватывать земли всех категорий. В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий», а также внести соответствующие изменения и дополнения в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О землеустройстве» и другие нормативные правовые акты, содержащие в себе положения о зонировании территорий и функциональном назначении выделяемых зон.