Механизм нормативно-правового обеспечения государственной кадровой политики. 4 страница
Под объектом государственной кадровой политики понимается то, на что направлена предметно-практическая деятельность субъекта: это ‑ человеческие ресурсы, кадры или их отдельные категории и группы; кадровые процессы и отношения. Государство как консолидированный субъект управления, как система организационно-правовых форм составляющих субъектов управления, в качестве объекта своего воздействия имеет все кадры общества, все трудовые ресурсы; многие кадровые процессы.
В кадровой политике используется ряд понятий для обозначения объекта управления, к числу которых относятся: человеческие ресурсы, трудовые ресурсы, рабочая сила, работники, персонал, кадры.
Для четкого определения объекта кадровой политики необходимо рассмотреть данные понятия и зафиксировать их содержание, что имеет важное значение для разработки кадровой политики как системы управления людьми в масштабах государства, региона, отрасли или отдельной организации (рис. 2.1).
Каждому объекту соответствует свой объем функций и полномочий, как правило, ограниченный статусом субъекта и «границами» объекта управленческого регулирования (кадры аппарата государственного учреждения, хозяйственной или общественной структуры).
 |
Решение текущих и перспективных задач любого общества связано, прежде всего, с определяющей ролью человеческого фактора, поскольку человек всегда был и остается решающим фактором общественного развития. Человеческий фактор представляет собой главный компонент общественного развития, который образуется посредством участи людей в процессе создания материальных и духовных ценностей, оказания социально необходимых услуг.
Человеческие ресурсы. Человеческие ресурсы ‑ это обобщающий итоговый показатель человеческого фактора общественного развития. Выделяются следующие основные аспекты изучения человеческих ресурсов:
· индивидуально-психологический (уровень личности);
· социалъно-психологический (уровень коллектива);
· социологический или социально-экономический (уровень общества и его подструктур).
Таким образом, человеческие ресурсы представляют собой совокупность различных качеств людей, определяющих их трудоспособность к производству материальных и духовных благ, и являются обобщающим показателем человеческого фактора развития общественного производства. При этом различают человеческие ресурсы организации, региона, отрасли, страны и, соответственно, различные уровни управления человеческими ресурсами, что находит отражение в конкретной кадровой политике (предприятия, министерства, государства).
Трудовые ресурсы. Как социально-экономическая категория – это совокупность носителей функционирующей и потенциальной рабочей силы и тех отношений, которые возникают в процессе ее воспроизводства (формирования, распределения, использования).
Различие между понятиями «рабочая сила» и «трудовые ресурсы» усматривается в том, что трудовые ресурсы имеют количественные и социально-демографические рамки, а рабочая сила их не имеет.
Трудовые ресурсы - это часть населения, обладающая необходимым физическим развитием, здоровьем, образованием, культурой, способностями, квалификацией, профессиональными знаниями для работы всфере, общественно полезной деятельности.
Рабочая сила. Рабочая сила также является социально-экономической категорией. Рабочая сила непосредственно соединена со средствами производства и воссоединена с личностью. Носителями единичной рабочей силы являются все трудоспособные члены общества, фактические или потенциальные работники производственной и непроизводственной сферы хозяйства всех категорий (рабочие, служащие, специалисты, руководители).
Рабочая сила представляет собой способность к труду, совокупность физических и духовных способностей человека, используемых в производственной деятельности.
Совокупный работник. Для характеристики состава и степени использования работающих в различных производственных и непроизводственных отраслях применяется понятие «совокупный работник».
Совокупная рабочая сила, или совокупный работник, есть сочетание индивидуальных рабочих сил в едином процессе труда, завершающемся каким-то конкретным результатом и осуществляемом в рамках первичной кооперации труда, т.е. в рамках непосредственного соединения работников для совместного труда.
Изучение профессионально-квалификационной структуры совокупного работника обеспечивает возможность ее оптимизации при разработке и реализации кадровой политики, формировании, распределении и использовании трудовых ресурсов.
Персонал. Персонал в отличие от кадров, представляет собой более широкое понятие. Персонал - это весь личный состав учреждения, предприятия, организации или часть этого состава, представляющего собой группу по профессиональным или иным признакам (например, обслуживающий персонал).
Персоналом называют постоянных и временных работников, представителей квалифицированного и неквалифицированного труда.
Кадры - это социально-экономическая категория, характеризующая человеческие ресурсы предприятия, региона, страны.
Под кадрами обычно понимают штатных квалифицированных, работников, прошедших предварительную профессиональную подготовку и обладающих специальными познаниями, трудовыми навыками или опытом работы в избранной сфере деятельности.
Кадры же представляют собой и объект, и цель кадровой политики, реализация которой предполагает: формирование, распределение и рациональное использование квалифицированных работников, занятых в производственных и непроизводственных отраслях общественного производства, т.е. собственно кадров.
Таким образом, наиболее обобщающим понятием объекта кадровой политики являются человеческие ресурсы. Данное понятие, в зависимости от уровня реализации кадровой политики, может экстраполироваться на различные объекты социального управления человеческие ресурсы страны, региона, отрасли, предприятия и т.д.
Трудовые ресурсы и рабочая сила выступают обычно в качестве объекта государственного управления, а кадры и персонал - отраслевого и фирменного управления человеческими ресурсами. Иными словами, понятие «кадры» и «персонал» больше относятся к индивидуально-психологическому и социально-психологическому аспектам изучения человеческих ресурсов (уровень личности и уровень коллектива), понятие же «рабочая сила» и «трудовые ресурсы» больше характеризуются социологические и социально-экономические аспекты (уровень общества и его подструктур).
В рамках управления человеческими ресурсами кадровая политика из «реагирующей» командной политики превращается в активную стратегическую политику, которая высшим эшелоном управления интегрируется в общую государственную политику.
Трудовые ресурсы являются определяющим и наиболее активным элементом процесса труда, именно человек определяет цель труда, выбирает предмет труда, создает и использует орудия труда, непрерывно совершенствует их. Все остальные виды производственных ресурсов (материальные, энергетические, топливные, информационные, финансовые и т.д.) есть не что иное как продукты труда. По мере технологического и организационного усложнения производства и труда усиливается сложность управления ими.
Управление трудовыми ресурсами осуществляется на различных уровнях: от мирового сообщества до подразделений предприятия.
Наиболее общие рекомендации по управлению трудовой деятельности разрабатывает Международная организация труда (далее – МОТ), которая имеет свои представительства в различных странах, в том числе и в Республике Беларусь. Рекомендации МОТ направлены прежде всего на обеспечение нормальных условий труда и создание конструктивных взаимоотношений между работодателями, работополучателями и государством. Страны, которые выполняют рекомендации МОТ, пользуются признанием в международных отношениях, имеют приоритеты при распределении ресурсов международных фондов.
В Республике Беларусь существует система общегосударственных органов по вопросам труда, занятости и социальной политики. Такими органами прежде всего являются Министерство труда и социальной защиты и Служба занятости населения. Наше государство разрабатывает нормативные документы по:
· условиям на всех предприятиях;
· соотношениям в оплате труда на государственных предприятиях и в учреждениях (в так называемой бюджетной сфере);
· управлению занятостью населения;
· пенсионному обеспечению;
· помощи безработным, инвалидам и малообеспеченным слоям населения;
· организации взаимоотношений представителей работодателей и работополучателей.
В сложившейся социально-экономической ситуации в Республике Беларусь производство и воспроизводство трудовых ресурсов становится актуальной социально-экономической проблемой.
Все возрастающая сложность управления трудовыми ресурсами определяется рядом факторов.
Во-первых, все необходимые для осуществления производства элементы представляют собой ресурсы труда, в том числе либо овеществленного (например, здание, сооружение, сырье, материалы, оборудование и прочее) либо живого (трудовые ресурсы, работники производства).
Во-вторых, по мере усложнения производства, развития научно-технического прогресса, внедрения прогрессивных технологий, повышения фондовооруженности и энерговооруженности труда усиливается роль человеческого фактора, усложняется управление им, увеличиваются издержки управленческих ошибок.
В-третьих, демографической ситуацией. Чем меньше численность трудовых ресурсов общества, тем важнее роль их качества (половозрастная структура, физическое и нравственное здоровье, квалификационный уровень, функциональная структура).
В-четвертых, напряженность количественных характеристик трудовых ресурсов выдвигает на первый план сознательное управление их качественными параметрами.
В-пятых, в издержках современного производства велика доля трудовых затрат. В среднем по промышленности затраты на заработную плату достигли 10,4% от общей величины затрат, по отраслям машиностроения и легкой промышленности – около 15%.
В-шестых, современные работники – это все более сознательные личности с увеличивающимся уровнем образования, образованностью, собственного достоинства и гражданской активности.
Содержание управления трудовыми ресурсами включает основные понятия о труде, рынке труда, трудоспособном населении, трудовых ресурсах; классификацию трудовых ресурсов по важнейшим признакам; демографические аспекты формирования трудовых ресурсов (население и его структура, рождаемость и смертность, тенденции старения населения и трудовых ресурсов, сокращение их численности, проблемы их качества); механизмы и методы управления трудовыми ресурсами (экономические, воспитательные, психологические); проблемы трудовых перемещений (вертикальных, отраслевых, региональных), стимулирование и мотивацию управления трудовыми ресурсами, проблемы управления затратами и результатами труда.
В статистике труда к трудовым ресурсам относится население обоего пола в трудоспособном возрасте (за исключением неработающих инвалидов 1 и 2 групп и неработающих лиц, получивших пенсию по возрасту на льготных условиях), а также лица в нетрудоспособном возрасте, занятые в экономике (подростки и население старше трудоспособного возраста).
В каждой стране существует рынок труда – система экономических отношений купли-продажи товара (рабочая сила) в рамках которой формируется спрос, предложение и цена трудовых ресурсов.
Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что механизм «саморегулирования» рынка труда не способен сам по себе решить его проблемы. Для этого необходимо государственное вмешательство, которое должно быть осторожным и взвешенным, и не должно ограничиваться лишь задачами сокращения безработицы и смягчения ее последствий. В центре внимания должна быть, прежде всего, политика занятости, обеспечивающая полную, эффективную, рациональную занятость трудовых ресурсов, использование кадров в соответствии с их квалификацией и потенциальными возможностями.
Система государственного регулирования рынка труда должна охватывать все трудоспособное население, занятое и ищущее работу, и общую потребность народного хозяйства в рабочей силе, которая складывается под влиянием структурных сдвигов в экономике, а также механического естественного движения кадров (рис.2).
Управление трудом на международном уровне осуществляет Международная организация труда (МОТ). Она была создана в 1919 г. как организация, призванная всемерно содействовать социальному прогрессу, установлению и поддержанию социального мира между различными слоями общества, способствовать решению острых социально-экономических вопросов эволюционным, мирным путем. В создании МОТ приняли участие 45 государств, сейчас в ней состоит 171 государство, в которых проживает 98% населения мира.
Главным органом управления трудовыми ресурсами является Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь. В структуре министерства созданы департаменты, которые являются структурными подразделениями министерства и осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) функции в определенных сферах ведения: госинспеции труда, занятости, миграции.
Все органы управления трудом в своей деятельности сотрудничают с соответствующими отделами Белорусской федерации профсоюзов.
На уровне предприятия руководство трудовыми ресурсами осуществляет директор (предприятия, фирмы) через соответствующие функциональные отделы (отдел труда и заработной платы, отдел кадров, нормирования труда, производственно-распределительное бюро, планово-экономическая служба и т.д.).
Современная демографическая ситуация, сложившаяся в Республике Беларусь (уменьшение рождаемости, рост смертности, старение населения), переносит акцент управления трудовыми ресурсами с количественной стороны на качественную. Учитывая, что безработица в республике составляет относительно небольшую величину (2-3% от экономически активного населения), главным вопросом в управлении трудовыми ресурсами становится вопрос «Чем и как занято население?».
В мировой науке по управлению трудовыми ресурсами выделяются пять методов, которые кладутся в основу разработки правительственных программ и, в том числе, кадровой политики: определение проблем; выделение приоритетов; принятие решений; разработка механизмов реализации государственной политики; оценка эффективности правительственного курса. Каждый из обозначенных методов содержит определенный набор конкретных технологий и методик исполнения. С учетом методологии, методов и технологий можно выстраивать основные направления кадровой политики на региональном, отраслевом и государственном уровнях.
Основополагающие подходы, принципы, функции
государственной кадровой политики
Государственное управление – сложнейший феномен. Образующие его подсистемы состоят из самостоятельных сложных целостностей. При анализе системы государственного управления применяются различные подходы, которые целесообразно использовать и при анализе государственной кадровой политики как подсистемы государственного управления.
Институциональный подход,подход,при котором предметом изучения избирается совокупность учреждений, участвующих в разработке и осуществлении управленческих решений; государственные органы различных уровней, институты политического опосредования (партии и движения, группы интересов и т.д.), количество и качество их кадрового потенциала.
Функционально-структурный подходпредполагает концентрацию внимания исследователя на классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов государственных органов, системы управления в целом, состояния, роли и значения в этой системе трудовых ресурсов.
Элитологический подходоснован на изучении понятия «элита». Объект изучения ‑ люди составляющие элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляющие страной, доминирующие в правотворческой и правоприменительной политике. исследуются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т.д.
Культурологический подходпредполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений.
Существует также системный подход, когда государственная кадровая политика рассматривается как система со своими системообразующими элементами и наличием новых интегративных качеств, свойственных образующим ее элементам. С позиции синергетического подхода важной качественной характеристикой является «самоорганизация» кадровой политики как социальной системы.
Ситуационный подход исходит из утверждения, что эффективность управленческого воздействия субъекта определяется конкретной ситуацией и самым продуктивным является то воздействие, которое более соответствует сложившейся ситуации, а для этого необходима качественная подготовка управленческих кадров.
Рефлексивный подход предполагает постоянный контроль, самоанализ и оценку хода и результатов управленческой деятельности.
Разработка, обогащение и совершенствование современной государственной кадровой политики требует теоретического осмысления всех ее элементов. И в первую очередь – принципов как начала, основы любой науки. Они имеют объективную основу, опираются на природу и закономерность кадровой деятельности и отражают эту деятельность в постоянном развитии.
Принципы государственной кадровой политики - это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует государственная кадровая политика.
При выявлении принципов государственной кадровой политики и их анализе следует иметь в виду, что кадровая политика не может быть оторвана от процессов качественного изменения содержания и характера трудовой деятельности человека и перспектив развития общества. Она, в конечном счете, нацелена на то, чтобы обеспечить разумное использование всех профессиональных возможностей каждого человека, формируемых у него с учетом достигнутого уровня развития и разделения общественного труда.
Государственная кадровая политика должна базироваться на общих, базисных принципах, регулирующих кадровые процессы в целом, специфических принципах, регулирующих кадровый потенциал в отдельной сфере, и частных принципах, регулирующих функционирование отдельных элементов кадрового процесса.
Общие – базисные принципы – это принципы, регулирующие кадровые процессы в целом: научность, конкретно-исторический подход, профессионализм и компетентность, нравственность, законность, демократизм, преемственность, сменяемость, равная социальная доступность, открытость, профессионализм, компетентность.
Специфические принципы – это принципы, действующие в отдельной сфере кадровой деятельности, например, государственной службе. В законе «О государственной службе в Республике Беларусь» в ст. 6 записано, что государственная служба основывается на принципах: верховенства Конституции Республики Беларусь; служения народу Республики Беларусь; законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации; гуманизма и социальной справедливости; единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную; гласности; профессионализма и компетентности государственных служащих, персональной ответственности, подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей; добровольности поступления граждан на государственную службу, равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти; экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.
Частные, регулирующие отдельные элементы кадрового процесса, принципы способствуют активизации человеческого фактора. Их классическую формулировку дал в 1912 г. американский ученый Г. Эмерсон: точно поставленные идеалы или цели; здравый смысл; компетентная консультация; дисциплина; справедливое отношение к персоналу; быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет, нормализация условий; нормирование операций; писаные стандартные инструкции; вознаграждение за производительность.
Реализуя общие, специфические и частные принципы кадровой политики, государство может обеспечить конструктивность своей роли в решении кадровых проблем, но не выступать монополистом в выработке и реализации кадровой политики. Оно призвано создавать условия, которые всемерно способствовали бы развитию инициативы, предприимчивости, ответственности кадров, давали им большую свободу в выборе вариантов реализации своего кадрового потенциала.
В освещении принципов государственной кадровой политики нет единообразия, что отражает сложность, альтернативность и неразработанность проблемы.
В реализации принципов государственной кадровой политики важно учитывать научную и интернациональную специфику. Как показывает современный опыт, принципы кадровой политики существенно разнятся и в разных странах, отражая характер и уровень развития общества. Так в странах где правовое государство имеет высокий уровень развития, первостепенными являются: принципы политической нейтральности; равных возможностей профессионального и служебного роста; формирование интеллектуальной элиты; предоставление работнику возможности выдвижения своей кандидатуры на занятие любой должности в соответствии с квалификационными способностями и профессиональной пригодностью; принцип гуманизма и уважения к личности работника; пожизненного найма; принцип добычи (когда определяется часть государственных должностей замещается представителями победившей партии). Учет многообразия принципов государственной кадровой политики и их успешное применение возможно в том случае, если кадровая политика формируется на основе изучения тенденций социального развития и представлена социальными институтами государства, носит обязательный характер для всех субъектов кадровой политики, в качестве объекта выступают человеческие ресурсы, в частности кадровый потенциал всех сфер общества.
Соответственно с этими объективными условиями должны формироваться принципы государственной кадровой политики, основополагающие подходы государства к процессу воспроизводства и рационального использования кадрового потенциала общества.
Для более эффективного использования принципов государственной кадровой политики должна быть создана благоприятная кадровая среда, способствующая их умелому использованию как действенного повышения уровня всей кадровой деятельности.
Известный французский ученый А.Файоль писал: «Никакой личный опыт административной работы не может заменить комплекса принципов, правил, методов, процедур, испытанных и проверенных совокупным опытом».
По своей природе принципы объективны, поскольку отражают реальные условия деятельности организации, в то же время они субъективны, так как преломляются через призму деятельности конкретной личности работника.
Применительно к кадровой политике принципы придают ей единство, целостность, структурную определенность в рамках постоянного влияния на кадровые процессы во всех сферах деятельности.
Принципы нельзя использовать по выбору, отдавая предпочтение одним и игнорируя другие. Они действуют эффективно во взаимосвязи, взаимодействии, взаимозависимости. Только совокупность принципов, когда одни из них дополняются другими, обеспечивают, в конечном счете, своевременную выработку и успешную реализацию государственной кадровой политики.
Цели государственной кадровой политики реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта, то функция – на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственной кадровой политики определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.
Государственная кадровая политика есть совокупность различных социальных функций.
Функции государства – это виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные направления их деятельности.
Функция любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью общества. Это объективно необходимая деятельность, воздействие, наполненное конкретным содержанием в пространстве и времени.
Функция – производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый государственный орган выполняет определенную часть задач государства. Производственными от этих задач являются функции органов государственного управления, т.е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач.
Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздействие на общество, − это сложный человеко-комплекс (органы государства и должностные лица), осуществляющие публичную и внутри организационную деятельности. Каждый государственный орган реализует не одну, а набор, или систему, функций, т.е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия, в том числе и реализацию кадровой политики.
Каждый их этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. В процессе реализации основных задач кадровой политики государственные органы обеспечивают конструктивность своей руководящей роли в решении кадровых проблем на каждом уровне управления. Повышение эффективности работы управленческих кадров − не только одна из важнейших организационно-управленческих задач, но и задача политическая. Анализ деятельности любой организации (государственного органа) начинается с описания деятельности индивидов, групп, т.е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют – функциональный контекст. Далее рассматривается организационное обеспечение функций, т.е. выделение отдельных структурных подразделений, должностных лиц – структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа. Функция как научная категория, элемент понятийного аппарата – это исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда государственного аппарата, каждого государственного служащего.
Таким образом, важнейшей функцией государственной кадровой политики является кадровое обеспечение любой социальной системы.
Конкретно, организационное содержание кадрового обеспечения может быть представлено в следующем виде: жесткое кадровое регулирование в рамках государственного сектора; кадровое лоббирование, т.е. осуществление прямого или косвенного влияния на формирование и функционирование руководящих кадров негосударственного (коммерческого) сектора и мягкое кадровое регулирование в отношении руководителей общественных организаций (некоммерческий сектор).
В Конституции Республики Беларусь вопросы кадрового обеспечения органов государственной власти в значительной степени (особенно в органах исполнительной власти) отражают ст. 84, 106, 107, 119 и др. А также в других нормативных актах разработаны единые правила организации кадровой деятельности.
Наряду с этим было бы целесообразно четче сформулировать цели, стратегию и тактику кадрового обеспечения государственной службы. Необходима комплексная и объективная оценка уровня кадрового обеспечения (укомплектования кадрами соответствующей квалификации) аппарата государственных органов всех ветвей власти на основе соблюдения принципов: достаточности для реализации возложенных функций и полномочий; экономических возможностей государственного органа обеспечения профессионализма, дееспособности аппарата; дифференцированного подхода к формированию кадрового корпуса различных ветвей и уровней власти и др. Целесообразно использовать системный подход к анализу и оценке кадрового обеспечения государственного аппарата с использованием: системно-структурного метода (изучение взаимозависимости состава и структур кадровой системы), системно-функционального метода (выявление соответствия состава кадров функциям государственных органов); системно-ситуационного метода (изучение взаимодействия кадрового состава и внешней среды, потребностей управления); системно-эволюционного метода (изучение динамики состава, кадровых процессов и отношений).
Функции государственной кадровой политики, как и основные функции социальных систем, и функции управления нуждаются в организационном обеспечении, т.е. формировании для их осуществления организационных структур и штатных аппаратов (выделении отдельных структурных подразделений, должностных лиц).