Бөлімнің инвестициялық жоспарлау секторының жобаларды жоспарлау, қарау және іріктеуге арналған кешенді тәсілі
Жалпы Қазақстан Республикасы бойынша қазіргі ахуал
МЖӘ Орталығы 2012 жылы жүргізген «Қазақстан Республикасының заңнамасына бюджет процесін жетілдіру мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу жөнінде ұсынымдар әзірлеу» компоненті бойынша зерттеулер шеңберінде қолданыстағы заңнамаға талдау жүргізілген болатын, оның ішінде:
- бюджет процесінің нормативтік құқықтық базасының құрылымы;
- заманауи бюджет жүйесін құру қағидаттары;
- нәтижеге бағдарланған мемлекеттік жоспарлау жүйесінің базасында бюджет процесінің жолдары;
- бюджет кодексінің плюстары мен минустары (2014 жылғы 25 қарашаға дейін қолданыста болған редакциясында) ұсынылды.
Талдау нәтижелері бойынша «бюджеттік процесті реформалау мемлекеттік қызметтің нақты салаларындағы ерекшеліктерге қарай жүзеге асырылуға тиіс. Қазақстандағы соңғы он жылдықтағы бюджет саласын реформалаудың негізгі бағыттарының талдауы бюджет саясатының ең маңызды міндеттері бюджет шығыстарының тиімділігін арттыру жолдарын қарастыру болып табылатындығын көрсетті. Бюджетті орындаудың қазынашылық әдісіне көшу, бюджеттік есеп пен бюджет сыныптауышын, бюджет аралық қатынастар реформасы «шығындарды басқару» моделінен шетел тәжірибесінде кеңінен таратылған «нәтижелерді басқару» моделіне өтудің жоғарырақ сапалық деңгейіне өтуді бюджеттік жоспарлау әдістеріне көшу шарттарын жасады.
Осыдан мемлекеттік инвестициялық саясат басымдықтағы бюджет шығыстарын үйлестіру, яғни бюджет шығыстарын шығын түрлеріне қарай емес, стратегиялық мақсаттар бойынша бөлу міндеті өзектілікке ие болады».
2012 жылғы қарашада және 2013 жылғы ақпанда Қазақстан Республикасының Бюджет кодексіне мемлекеттік және бюджеттік жоспарлау және бюджет процесін жетілдіру, бюджет процесіне қатысушылардың, бюджет қаражатын алушылардың жауапкершілігін арттыру және бюджеттік рәсімдердің тиімділігін арттыру жөніндегі уәкілетті органдардың құзыретін шектеу мәселелері бойынша өзгерістер енгізілді.Атап айтқанда:
- бюджет процесінің бұзылуы түсінігі енгізілді және заң бұзушылықтардың сыныптауышы айқындалды;
- бюджеттік инвестициялық жобалардың техникалық-экономикалық негіздемелері (бұдан әрі – БИЖ ТЭН) бойынша да, бюджет инвестициялары бойынша да заңды тұлғалардың жарғылық капиталындағы мемлекеттің қатысуы арқылы экономикалық сараптама және экономикалық қорытынды ұғымдары енгізілді;- инвестициялық ұсыныстар және оның экономикалық қорытындысы деген түсініктер енгізілді;-бюджет қаражатының негізділігі және атаулылығы және нысаналылық сипаты қағидаттарының анықтамаларына өзгерістер енгізілді;
- ҚР Үкіметі мен жергілікті атқарушы органдардың резервтерінен ақша бөлу, ҚР Ұлттық қорынан кепілдендірілген трансферттер бөлу тәртібіне, бюджет аралық трансферттер рәсіміне өзгерістер енгізілді;
- ЭДСМ мен ҚР Қаржы министрлігінің (бұдан әрі - Қаржымині) құзыреті шеңберіне аталған ведомстволардың функционалындағы өзгерістерге сәйкес толықтырулар енгізілді;
- бюджет кредиті мен мемлекеттік тапсырмалардың қолдану салалары кеңейтілді;
- нысаналы салымдарды жоспарлау бөлігіне елеулі өзгерістер енгізілді (дербес білім беру ұйымдарының қызметіне және (немесе) қордың ұйымдық-құқықтық нысанында құрылатын коммерциялық емес ұйымға тек қана дербес білім беру ұйымдары мен олардың ұйымдарының қызметін қаржыландыруды қамтамасыз ету үшін бюджеттен төленетін өтеусіз және қайтарымсыз төлемдер нысаналы салым);
- мемлекеттік органдардың жауапкершілігі күшейтілді, мысалы, трансферттерді пайдалану кезінде нәтижеге қол жеткізу жөнінде;
- түрлі деңгейдегі бюджет кірісі мен шығысы баптарының тізбесіне өзгерістер енгізілді;
- Әлеуметтік-экономикалық даму болжамының анықтамасы мен оны әзірлеу тәртібіне, мемлекеттік органның стратегиялық жоспарын әзірлеу және іске асыру тәртібіне (стратегиялық жоспар рәсімдері меморандум әзірлемесімен толықтырылды);
- бюджет әзірлеу, нақтылау, түзету және орындалу мониторингі тәртібіне тиісті өзгерістер енгізілді (оның ішінде, бюджет өтінімінің құрамы мен әзірлеу рәсімі бөлігіне) және т.б.
Бюджет инвестицияларын жоспарлау рәсімі де елеулі өзгерістерге ұшырады.Олар:
бюджет кодексінде бекітілген, бірақ Республикалық бюджет комиссиясының оң ұсынысына ие болған (нақтырақ, «кейінге қалдыру шартымен»), жоспарлау кезеңінен өтпеген аса маңызды және жедел іске асыруды талап ететін міндеттерді іске асыруға бағытталған бюджет инвестициялары жобалары үшін бірқатар жеңілдіктер көзделді. Аталған шара өзгелер қатарында, тікелей ҚР Президентінің жыл сайынғы жолдауларында көрсетілген жобаларды шұғыл іске асыруды қамтамасыз етуге бағытталған;
- бюджеттік инвестициялық жобалар бойынша инвестициялық ұсыныстар кезеңі күшейтілді;
- мемлекеттiң заңды тұлғалардың жарғылық капиталына қатысуы арқылы бюджеттік инвестициялардың қаржылық-экономикалық негіздемесін (бұдан әрі - ҚЭН) түзету рәсімдері айқындалды;
- бюджеттік инвестициялардың жобаларының іске асырылуына мониторинг жүргізу және бағалау тәртібіне өзгерістер енгізілді, оның ішінде мемлекеттің заңды тұлғалардың жарғылық капиталына қатысуы арқылы бюджеттік инвестициялардың іске асырылуына мониторинг жүргізу шеңбері мен рәсімі нақтырақ айқындалды.
Көрсетілген бірқатар өзгерістер қолданыстағы тәжірибелерді бекітті, олар төмендегі НҚА-да реттелді (бюджеттік инвестициялардың анықтама аппараты және бюджеттік инвестициялар жобалар сараптамасы жағынан), келесі бір бөлігі меморгандардың функцияларындағы бірқатар өзгерістерге байланысты жасалды.
Бюджет кодексіне енгізілген өзгерістер заңға тәуелді нормативтік құқықтық базаны өзгертуге алып келді, атап айтқанда мемлекеттің заңды тұлғалардың жарғылық капиталына қатысуы арқылы бюджеттік инвестицияларға экономикалық сараптама жүргізуді регламенттейтін НҚА-ға өзгерістер енгізілді, сондай-ақ бюджеттік инвестиция жобаларына (БИЖ және ҚЭН) мониторинг жүргізу және іске асырылуына бағалауды реттейтін НҚА-ға өзгерістер енгізу үшін негіздеме табылды.
Жалпы алғанда, бюджеттік инвестицияларды жоспарлаудың жалпы аспектілері түбегейлі өзгерістерге ұшыраған жоқ.
Бюджетті қалыптастыру бюджет шығыстарының жалпы көлемін, тиісті әкімшілік-аумақтық бірліктің азаматтары алдындағы жиынтық міндеттемелерін айқындаудан және осы міндеттемелерді іске асырудағы бюджет шығыстарының қажеттілігін айқындаудан басталады. Бұл негіз қалаушы саяси шешімдер стратегиялық жоспарлау процесінде қалыптасып, бағдарламалық құжаттарды көрініс табады. Бюджеттік жоспарлау қоғамдық қаржыларды басқару жүйесінде басты орынға ие. Ол қоғамдық қаржылардың барлық салаларын бір жүйеге топтастырады: бюджет қызметтерін көрсету, қарызды басқару, бюджеттік сатып алуды басқару, бюджеттік инвестицияларды жоспарлау, бюджет аралық қатынастарды жоспарлау және т.б. Мемлекеттің экономикалық және қаржылық саясат құралдары бюджет жоспары шеңберінде қаржылық ресурстарды мерзімдері, нысандары мен көлемі бойынша келісіледі. Қолданыстағы заңнама бюджетті мемлекеттік және жергілікті өзін-өзі басқарудың міндеттері мен функцияларын қаржылық қамсыздандыруға арналған ақшалай қаражаттың қалыптасу және жұмсау нысаны ретінде айқындайды, бұл нақты қысқа мерзімді келешекте барлық экономикалық және қаржылық саясат құралдарын келістіру болып табылады.
Стратегиялық деңгейде экономиканың бюджеттік секторының мөлшері, тиісінше салық жүктемесінің жалпы деңгейі жоспарланады. Сондай-ақ стратегиялық деңгейде экономиканың мемлекеттік секторы көрсететін әлеуметтік қызметтердің көлемі мен құрылымы жоспарланады. Стратегиялық басымдықтарға сәйкес әлеуметтік қызметтерге деген сұранысқа сәйкес әлеуметтік қызмет көрсетудің егжей-тегжейлі жоспарлары болып түрленетін әлеуметтік-экономикалық дамудың орта мерзімді мақсаты тұжырымдалады.
Бюджет кодексінің 151-бабы 1-тармағына сәйкес бюджеттік инвестициялар:
1) бюджеттік инвестициялық жобаларды іске асыру;
2) концессиялық жобаларды қоса қаржыландыру;
3) мемлекеттік заңды тұлғалардың жарғылық капиталына қатысуы;
4) дербес білім беру ұйымдарын дамыту үшін құрылтайшының нысаналы салымын салуы арқылы жүзеге асырылады.
Қазақстан Республикасының қолданыстағы заңнамасы шеңберінде бюджеттік инвестициялардың көрсетілген түрлерін жоспарлау процесін қарастырамыз.
Бюджеттік Инвестициялық Жоспарлау мен іске асырудың жалпы схемасы 1-суретте берілген 
Мемлекеттің заңды тұлғалардың жарғылық капиталына қатысуы арқылы іске асырылатын бюджеттік инвестициялар (бұдан әрі - БИ) жобаларын жоспарлау схемасы 2-суретте келтірілген.
Қазақстан Республикасының Бюджет кодексінің қолданыстағы редакциясында бюджеттік инвестицияларға мынадай түсінік беріледі: «бюджеттік инвестициялар – заңды тұлғалардың жарғылық капиталдарын қалыптастыру мен ұлғайту, автономды білім беру ұйымдарын дамыту үшін құрылтайшының мақсатты салымын салу, бюджеттен қоса қаржыландыру шартымен концессиялық жобаларды, бюджеттік инвестициялық жобаларды іске асыру жолымен мемлекет активтерін құру есебінен мемлекет активтерінің құнын арттыруға бағытталған республикалық және жергілікті бюджеттен қаржыландыру
Осылайша бюджеттік инвестициялардың анықтамасында бюджеттік инвестициялардың 3 (үш) түрі көзделген:
1. Бюджеттік инвестициялар – бюджеттік инвестициялық жобаларды іске асыру жолымен мемлекет активтерін құру есебінен мемлекет активтерінің құнын арттыруға бағытталған республикалық және жергілікті бюджеттен қаржыландыру;
2. Бюджеттік инвестициялар – бюджеттен қоса қаржыландыру шартымен концессиялық жобаларды, бюджеттік инвестициялық жобаларды іске асыру жолымен мемлекет активтерін құру есебінен мемлекет активтерінің құнын арттыруға бағытталған республикалық және жергілікті бюджеттен қаржыландыру;
3. Бюджеттік инвестициялар – заңды тұлғалардың жарғылық капиталдарын қалыптастыру мен ұлғайту жолымен мемлекет активтерін құру есебінен мемлекет активтерінің құнын арттыруға бағытталған республикалық және жергілікті бюджеттен қаржыландыру.
Бюджеттік инвестициялардың анықтамасынан мынадай басты факторлар туындайды:
- біріншіден, бюджеттік инвестициялардың барлық үш түрі бұл республикалық немесе жергілікті бюджеттен қаржыландыру;
- екіншіден, бюджеттік инвестициялардың барлық үш түрі мемлекет активтерінің құнын ұлғайтуға бағытталған.
Тиісінше бюджеттік инвестициялардың үш түрінің де мақсаты мемлекет активтері құнын ұлғайту болып табылады.
Алайда экономикалық сараптама тәжірибесі бюджеттік инвестициялардың барлық түрі бірдей мемлекет активтерінің құнын ұлғайтуға алып келмейтінін көрсетті
Бюджеттік инвестицияларды жоспарлау процесіне әсер ететін ең маңызды проблема заңнамада инвестициялық шығыстарды, ағымдағы және күрделі шығыстарды қоса кешенді жоспарлау және есепке алумен қамтамасыз етуге қатысты рәсімдік мәселелер реттелмеген.
ҚР Бюджет кодексіне сәйкес бюджеттік инвестициялар - бюджеттен қоса қаржыландыру шартымен бюджеттік инвестициялық жобаларды, концессиялық жобаларды іске асыру арқылы заңды тұлғалардың жарғылық капиталдарын қалыптастыру және ұлғайту, мемлекеттің активтерін құру есебінен мемлекет активтерінің құнын ұлғайтуға бағытталған республикалық немесе жергілікті бюджеттен қаржыландыру.
Бұдан бюджеттік инвестициялар жобасында көзделген шығыстар мемлекет активтерінің құнын арттыруы тиіс деген ұйғарымға келу керек. Осы тәсілдің негізінде бюджеттік бағдарламалар әкімшілері сұрататын инвестициялар көлемінен іс-шараларды іске асыруға арналған кейбір шығыстар алып тасталынады. Мысалы, күрделі жөндеуге арналған шығыстар, қызметкерлерді жоғары технологиялық жобалармен жұмыс істеуге үйрету, ағымдағы және басқалай да жіктелетін құрылған компаниялардың бастапқы шығыстары – оларсыз жобаны табысты іске асыру мүмкін емес.
Бұл шығыстарды ағымдағы шығыстардың бюджеттік бағдарламаларында қарастыру қажет, ол үшін капиталды және ағымдағы инвестициялық шығыстарды жоспарлауға арналған кешенді тәсіл қажет.
Бұл ретте, сонымен қатар қандай да бір саланы немесе функцияны іске асыруға қаражат бөлуді аяқтамауға немесе артық бөлуге жол бермей, ел экономикасының теңгерімді дамуын қамтамасыз еткен жөн. Мемлекеттік бюджеттің шектелуіне байланысты салаға бөлінген бюджеттік қаражат көлемдерінің кейбір лимиттерін айқындау қажет.
Түсіндіру үшін мемлекеттік бюджеттің атқарылуын қарастырамыз.
Соңғы жылдардағы Қазақстандағы макроэкономикалық тұрақтылық экономиканың дамуына ынталандырушы әсер етті. Бұл тауарлар мен қызметтер өндірісін арттырудың, тиісінше мемлекеттік бюджет пен Ұлттық қорға кірістер түсімдерінің өсуінің басты факторы болуда. Сонымен, 2000-2011 жылдарғы мемлекеттік бюджетке кірістер түсімдерінің оң динамикасы байқалуда
3-сурет – 2000-2011 жылдарғы мемлекеттік бюджет кірістерінің динамикасы (млрд. теңге)
Бөлім 3.