Финансовое управление и бюджетный процесс
Все источники государственных доходов и все расходы должны соединяться в одном управлении. Чтобы оно было эффективным, все доходы и расходы должны быть учреждаемы ежегодной сметой (бюджетом) в специально установленном порядке. Где нет сметы или годового финансового закона или где этот закон не исполняется, там может иметься казначейский счет (касса) доходов и расходов. И тогда подобное состояние дел не может считаться, по мнению М.М. Сперанского, «истинным управлением финансами».
В бюджетной системе страны не должно существовать никаких налогов и расходов без утверждения и отчета. Основные принципы бюджетного процесса Сперанскому виделись следующим образом. После рассмотрения расходов и доходов они представляются на высочайшее утверждение и потом становятся законом для обязательного использования при составлении всех будущих смет. Причем все расходы производятся из Казначейства не иначе как по обращениям министров и за их подписью. Никакое бюджетное назначение не должно превышать кредита, открытого тому или иному министерству в Казначействе в установленные сроки. Для этого каждый месяц все министры должны вносить в Министерство финансов отчет об использовании кредитов и предварительную смету сумм, которые в течение ближайшего месяца будут истребованы. Министерство финансов не имеет права производить в течение года никаких расходов, не утвержденных в бюджетной росписи.
В управлении финансами Сперанский различал три составляющие: управление источниками доходов; управление движением капиталов; общую проверку, или ревизию счетов[15]. Первая из этих управленческих задач принадлежит Министру финансов, вторая – Министру Казначейства, или Государственному казначею, третья – Главному директору государственных счетов, или Государственному контролеру Эти три задачи вместе образуют функции Министерства финансов.
Главный предмет деятельности Министра финансов – внесение законодательных предложений, а также управление источниками доходов. К вопросам Министра Казначейства относятся: прием и движение сумм, входящих из разных источников, включая ежегодное распределение средств по министерствам согласно утвержденным сметам, с учетом сроков и мест выдачи; управление составом и движением сумм на уплату определенных долгов и их соотнесение с выгодами торговли и внешним частным кредитом; управление составом и движением сумм для покрытия чрезвычайных расходов. Кроме того, Министр Казначейства осуществляет надзор над исправным поступлением доходов, обеспечивает совершенствование учета на основе принятия лучшей его методики и повышения достоверности данных.
Важнейшая задача Главного директора государственных счетов состоит в том, чтобы получать и проверять счета приходов и расходов всех органов управления. Это касается не только общегосударственных, но и губернских, уездных и волостных приходов и расходов. Главная цель – обнаружение злоупотреблений в сборе доходов и их расходовании. Однако и тогда, и позже, как отметил известный русский теоретик финансов И. Озеров, «государственный контроль у нас поставлен очень ненормально. Если даже он и констатировал наличность нехозяйственности или незаконного расходования средств, то и тогда взыскание неправильно израсходованной суммы с виновного лица очень трудно»[16].
План финансов» и Манифест от 2 февраля 1810г
На базе «Плана финансов» М.М. Сперанского Александр I издал Императорский манифест «О мерах к уменьшению государственных долгов; о прекращении выпуска в оборот новых сумм ассигнациями и о возвышении некоторых податей и пошлин» от 2 февраля 1810 г.[17], в котором, в частности, говорилось:
...
«…Постановили Мы рассмотрение настоящего Положения приходов и расходов и устройство их на будущее время. В сем намерении на уважение его план финансов, составленный на началах части сей свойственных.
При рассмотрении мер, в плане сем предлагаемых, долги государственные обратили на себя главное внимание. Открывая промышленности удобную и верную ссуду, они способствовали движению капиталов и поощрению народного трудолюбия. Сим исполнили они первую и главную цель их установления…
Первое основание уплаты долгов есть остановить их приумножение. Но средства, на ныне текущий год приемлемые по самой настоятельности нужд, ограничиваются двумя: всевозможным сокращением расходов и приумножением в существующих ныне податях и налогах. Настоящие подати и налоги при первоначальном их установлении были весьма умеренны, впоследствии уменьшаясь с умножением ассигнаций, они в ущерб казны упали во всех частях более нежели вдвое. Ущерб сей в течение минувших лет вознаграждаем был внутренними долгами.
По сему умеренное возвышение податей, устанавливаемое именно на тот конец, дабы отменить и уничтожить ежегодный налог в виде долгов, доселе существовавший, дабы положить надежные основания их уплаты, дабы поддержать самый кредит Государственных ассигнаций, дабы постановить твердое начало лучшему устройству финансов и единовременным усилием преградить навсегда их затруднения…
Отныне все чрезвычайные расходы учреждать не иначе, как по предварительном рассмотрении входящих от Министерств представлений в Государственном совете.
Все статьи казенных доходов, в каком бы отдельном управлении они ни состояли и из каких бы источников ни поступали, считать принадлежащими Казначейству точно так же, как бы действительно в Казначействе они находились. Никакая выдача, никакое сверхштатное назначение из них не должно быть производимо иначе, как с предварительным согласием Министра финансов, и по тем же самым правилам, по коим чиниться имеют все расходы Казначейства».
Предлагая реформировать систему государственного финансового управления, М.М. Сперанский стремился укрепить доверие общества, причем не к конкретному лицу, а к государственным учреждениям как таковым, защищающим права граждан и целостность государственных интересов. Практически все части «Плана финансов» были реализованы на практике. Но годами копившиеся проблемы не могли быть решены в одночасье. Особенно сложно было отказаться от покрытия расходов бюджета посредством необеспеченного выпуска бумажных денег. Кроме того, финансовое положение государственного Казначейства, несмотря на все принятые меры к его укреплению, оказалось исключительно затруднительным.
М.М. Сперанский объяснял возникшие проблемы при реализации предложенных мер следующими причинами: слабыми средствами управления и отсутствием точной информации о состоянии государственного хозяйства. В записке, поданной им Александру I по поводу совершенствования деятельности министерств, рассматривались недостатки министерств образца 1802 г. Они заключались, в частности, в нехватке ответственности, «которая не должна состоять только на словах, но была вместе и существенною»; неточности в разделении дел, основанном на случайном соединении прежних ведомств, а не на естественных отраслях государственного управления.
Вместо прежнего неэффективного смешения коллегиальных и бюрократических форм М.М. Сперанский предлагал последовательно разграничить структуры управления и связать их в единое целое. Исполнительная роль была возложена на канцелярию министра и департаменты с сугубо технократическим устройством. Канцелярия заведует делами, которые касаются не отдельных частей, а всего министерства, и распределяет дела по департаментам. Департаменты отвечают за каждую особую отрасль дел и состоят из отделений. Задача отделений – готовить дела, поступающие на решение к руководителю департамента или министру. Для того чтобы министр не был связан незначительными деталями управления, определено в точности, какие дела могут быть решены в департаменте и какие относятся к исключительной компетенции министра.
М.М. Сперанский считал, что существо власти, вверяемой министрам, – принадлежать единственно к порядку исполнительному. Никакой закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установлены властью министра.
На Министерство финансов была возложена обязанность отрабатывать все сметы с комментариями, составлять общий план расходов и примерную смету доходов и вносить эти материалы на рассмотрение Государственного совета не позже октября текущего года. Этими инициативами Сперанского были утверждены принципы отчетности и поверки качества управления. Первый обстоятельный бюджет России, обсужденный постоянным государственным учреждением, был составлен Сперанским. Наконец, устранялся финансовый произвол, и распоряжения власти подкреплялись растущим доверием общества и гласностью проводимых мероприятий.
Сперанский писал, что если раньше каждый министр мог свободно черпать из так называемых экстраординарных сумм, то при новом порядке все надлежало вносить в годовую сумму, потом почти каждый рубль подвергать учету в двух инспекциях совета, часто терпеть отказы и почти всегда уменьшение и в конце всего ожидать еще ревизии контролера.
Как отметил И. Блиох: «Применение финансового плана Сперанского отнюдь не остановило его преобразовательной деятельности по государственному устройству. Государственная реформа Сперанского далеко еще не была закончена. В создании Государственного совета, финансовой отчетности и т. п. только были заложены те основы, на которых предполагалось перестроить все здание государственного управления»[18].
В рассматриваемом Манифесте императора Александра I получили отражение не все идеи, заложенные в записке М.М. Сперанского «План финансов». Однако в тексте Манифеста – нормативного акта своей эпохи – были достаточно целостно описаны радикальные изменения в бюджетной политике государства. Им, по существу, были заложены основы бюджетной системы страны, ориентированной на дальнейшие широкомасштабные экономические преобразования. И. Озеров отметил, что «существенное значение для развития финансовой системы России имел “План финансов” Сперанского, который впоследствии был положен в основу “Наказа” Министру финансов… С появлением “Наказа” начинается у нас правильное ежегодное составление росписей»[19].
Следует отметить, что главные принципы бюджетного устройства (прежде всего законодательное оформление бюджета, классификация доходов и расходов бюджета, мотивация государственных заимствований и т. д.) и бюджетного процесса (в первую очередь технология принятия и исполнения бюджета, обязательность и методика учета и контроля за движением государственных бюджетных средств, организация управленческого процесса в Министерстве финансов и т. д.) в России, сформулированные в «Плане финансов» М.М. Сперанского, нашли свое развитие и последовательное отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства России.
Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства России.
Помимо Бюджетного кодекса в структуру бюджетного законодательства включают также принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Федерации о собственных бюджетах, законы субъектов Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.
Нормативные правовые акты, принимаемые в области бюджетного регулирования, не могут противоречить Бюджетному кодексу. При наличии такого противоречия применяется Бюджетный кодекс.
Президент Российской Федерации имеет право издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не должны противоречить Бюджетному кодексу и иным нормативно-правовым актам, относящимся к бюджетному законодательству Правительство Российской Федерации также обладает правом принятия нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, но лишь на основании и во исполнение Бюджетного кодекса, иных актов бюджетного законодательства и указов Президента.
В случае, если международным договором Российской Федерации закреплены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. Как правило, применение международных договоров к бюджетным правоотношениям носит непосредственный характер, за исключением тех случаев, когда для их применения требуется издание дополнительных внутригосударственных актов.
Акты, регулирующие бюджетные правоотношения, не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после их введения в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом.
Бюджетным кодексом определено, что бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Федеральный бюджет принимается в виде федерального закона, который утверждается на очередной финансовый год и плановый период и вступает в силу со дня его подписания. Указанный закон подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.
В рамках бюджетного процесса Российская Федерации, ее субъекты и муниципальные образования обладают бюджетными полномочиями.
Бюджетные полномочия — установленные Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
В состав бюджетных полномочий Российской Федерации входит:
• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
• составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета;
• установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Федерации и иной бюджетной отчетности;
• определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, их установление и исполнение;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;
• определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
• установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
• определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
• определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и его осуществление;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также их предоставление;
• определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;
• осуществление государственных заимствований, предоставление государственных гарантий от имени Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и управление государственными активами;
• установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения, а также установление, детализация и определение порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам;
• установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;
• установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (органами государственной власти субъектов Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации (органов местного самоуправления);
• временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации;
• установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
• установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• иные бюджетные полномочия в соответствии с законодательством России.
К бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится:
• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
• составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации;
• установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
• установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Федерации;
• установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Федерации;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;
• предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;
• установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Федерации;
• установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;
• временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
• в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
• иные бюджетные полномочия, отнесенные к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.
И наконец, муниципальные образования наделены следующими бюджетными полномочиями в рамках бюджетного процесса:
• установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
• составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
• установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
• в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
• иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
Контрольные вопросы
1. Какова основная сущность государственных финансов?
2. Дайте определение бюджета.
3. Перечислите бюджетные полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
4. Какой нормативный документ в настоящее время регулирует основные принципы построения бюджетной системы? Каковы его основные функции?
5. В каких случаях правительство может принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения?
Лекция 2