Общеевропейский процесс после Стамбульского саммита 1999 года. Проблема реформирования ОБСЕ. Саммит ОБСЕ в Астане, его итоги
- Современная ОБСЕ обладает несравнимо большим оперативным потенциалом, чем в 1990-егоды
- Широкий мандат (региональное соглашение по смыслу главы VIII Устава ООН)
- Универсальный (инклюзивный) состав участников
- Многолетний уникальный опыт полевой деятельности в самых сложных регионах
НО! Причины маргинализации ОБСЕ:
· Расширение ЕС и НАТО
· Постепенная стабилизация на Балканах
· Скептическое отношение постсоветских государств к ценностям Организации (человеческое измерение)
· Пересмотр Россией своего отношения к ОБСЕ: после 1999 г. это уже не главная многосторонняя структура в Европе
· Наращивание прямого сотрудничества России и других стран постсоветского пространства с ЕС и НАТО
· Практически безуспешный Стамбульский саммит 1999
Уже к Лиссабонскому саммиту(1996) стали все заметнее проявляться географический и функциональный дисбалансы в организации. Первый был связан с развертыванием оперативной деятельности ОБСЕ исключительно на постсоветском и постюгославском пространстве, другой – с явным креном в сторону "гуманитарно-конфликтной" проблематики. В дальнейшем эти дисбалансы усиливались, приведя к серьезному системному кризису Организации.1999 – Стамбул; Декларация - обтекаемые фразы о Косово, упоминание о конфликтах в Грузии (миссия ООН), Карабахе (Минская группа ОБСЕ), Молдове (посредническая роль ОБСЕ), Белоруссии. Адаптация ДОВСЕ. Следующий саммит – только 2010г, Астана. + Хартия европейской безопасности: отражена концепция безопасности мирового сообщества, ориентированная на XXI век (концепция единого пространства безопасности). В ее основу положены два принципа: коллективности, при которой «безопасность каждого государства-участника неразрывно связана с безопасностью всех других», и «первоочередной ответственности СБ ООН за поддержание международного мира». ОБСЕ определена как одна из основных организаций по мирному урегулированию споров в ее регионе и один из главных инструментов в области раннего предупреждения и предотвращения конфликтов. Идея хорошая, но не воплотилась (позже – Медведев с этими идеями), доказательства – саммит ОБСЕ не проводился 11 лет.
Один из принципиально важных вопросов в деятельности ОБСЕ касается определения ее будущей роли. На практике, ввиду стремления большой группы стран Центральной и Восточной Европы, а также Балтии присоединиться к НАТО и ЕС, возникает тенденция к маргинализации роли ОБСЕ. Инициируемые российской дипломатией попытки повысить статус и реальное значение этой организации зачастую рассматриваются лишь как направленные на то, чтобы противопоставить ее НАТО.
Главная проблема ОБСЕ заключается в наметившейся тенденции к размыванию и свертыванию ее функции. С одной стороны, это находит выражение в том, что деятельность ОБСЕ фактически распространяется не на все пространство ранее охваченное «хельсинским процессом», а преимущественно на постсоветские и Балканские страны. А с другой – в том, что основные функции ОБСЕ все более аккумулируются в других европ. институтах (Совет Европы – гуманитарные вопросы, права человека; ЕС – экономи. сотрудничество; НАТО, ОЕПБО – военно-политич. аспекты). 13-й министерский саммит ОБСЕ, который прошел 5-6 декабря 2005 в Любляне, третий год подряд завершился без принятия итоговой декларации.в 2003 и 2004 гг. также завершились без принятия итоговой декларации из-за позиции России, которая в обоих случаях отказалась подписать этот документ (проблема вывода росс.войск из Молодовы, Грузии).
Постепенное свертывание деятельности ОБСЕ на Балканах и в ЦВЕ (Основная оперативная деятельность ОБСЕ с 1990-х гг. осуществлялась в Юго-Восточной Европе, В Боснии (после 1995 г.) и Косово (с 1999 г.) Организация была вписана в разделение труда с НАТО и ЕС, ОБСЕ никогда не осуществляла широкую деятельность на постсоветском пространстве, По мере стабилизации постепенно свертывается деятельность ОБСЕ на Балканах+ Хотя и продолжат - ВКНМ (Верховный комиссар по делам национальных меньшинств)деятельность в ЦВЕ и ЮВЕ, БДИПЧ отслеживает выборы ----- Перспектива замещения ОБСЕ Евросоюзом: ЕС – бОльшая доля бюджета ОБСЕ + ЕС освоил весь набор компетенций ОБСЕ- кризисное регулирование, верховенство закона, наблюдение за выборами, у ЕС есть конкурентные преимущества в сравнении с ОБСЕ>>Расширение деятельности ЕС на Балканах (2001–2006: три миссии ЕС в Македонии, вопрос о замене миротворческой операции в Молдове миссией ЕС, 2005: миссия ЕС на границе Украины и Молдовы и т.п).НО! Ограничения деятельности ЕС: Наличие (отсутствие) политической воли в ЕС, Ограниченность ресурсов (особенно в условиях кризиса), Выбор принимающих государств: на постсоветском пространстве ряд государств отдают предпочтение ОБСЕ>>
Это сохраняет «нишу» для ОБСЕ (Ее официальное предназначение сегодня — предупреждение конфликтов на ранней стадии, их предотвращение, урегулирование и постконфликтное восстановление. ОБСЕ может осуществлять соответствующий мониторинг, стимулировать государства к большей транспарентности, что содействует повышению ответственности гос-в. +ОБСЕ — единственная структура, к-ая отвечает формуле «от Ванкувера до Владивостока»). Однако ЕС, как и НАТО, выстраивает свои прямые отношения с постсоветскими государствам. В последнее десятилетие в конкретных ситуациях выбор все реже делается в пользу ОБСЕ и все чаще – в пользу ЕС.
Несостоявшийся стратегический выбор:
2004 г.: очевидная тенденция расширения ЕС и НАТО и сокращения деятельности ОБСЕ на Балканах ---- Предложение Болгарии (председатель ОБСЕ):
- Направить высвобождающиеся ресурсы на расширение деятельности ОБСЕ на постсоветском пространстве (прежде всего в Центральной Азии и на Южном Кавказе)
- Осуществление деятельности вне региона ОБСЕ (Афганистан)
Острые споры на встрече министров в Софии и последующих встречах, блокирующие оба варианта
Критика ОБСЕ:
- 3.07.2004: Заявление президентов 8 стран СНГ по ОБСЕ
А) «Организация не выполняет в должной мере основополагающие документы, включая хельсинкский Заключительный акт (1975), Парижскую Хартию для новой Европы (1990), Хартию европейской безопасности (1999). Зачастую не соблюдаются такие фундаментальные хельсинкские принципы, как невмешательство во внутренние дела, уважение суверенитета государств».
Б) «серьезный дисбаланс между тремя измерениями безопасности: военно-политическим, экономическим и экологическим, а также гуманитарным». Отмечена «явная трансформация приоритетов в сторону гуманитарной проблематики»
В) «выборочное повышенное внимание к одним странам при игнорировании проблем в других государствах-участниках», а это «является нарушением мандата ОБСЕ и свидетельствует о наличии в Организации практики двойных стандартов и селективных подходов» (особенно проявляется в работе БДИПЧ, которое занимается в основном мониторингом и оценками итогов выборов в государствах-участниках»).
Г) «полевая деятельность» - малоэффективная, при этом на нее уходят основные средства бюджета Организации + ОБСЕ фокусируют свою деятельность не на основных положениях своих мандатов, связанных с оказанием помощи и содействия властям принимающего государства по всему спектру деятельности Организации, а исключительно на функциях мониторинга ситуации в области прав человека и демократических институтов»+ «имеют место случаи неоправданной критики со стороны руководства «полевых миссий» внутренней политики правительств стран пребывания».
>> конкретные предложения: выработать единые объективные критерии оценки со стороны БДИПЧ и миссий ОБСЕ избирательного процесса на всем пространстве Организации»; внести в повестку дня «устранение дисбаланса между тремя измерениями деятельности Организации путем повышения роли военно-политической, экономической и экологической составляющих».
- 15.09.2004: обращение 8 министров иностранных дел
соображения и предложения:
- усилить деятельность по противодействию международному терроризму и искоренению его глубинных причин.>>совершенствование инструментария ОБСЕ (финансовое и кадровое укрепление ее антитеррористического подразделения за счет сокращения расходов ОБСЕ на самых затратных направлениях ее деятельности) + претворение в жизнь в полном объеме и на всем пространстве Организации положений Стратегии ОБСЕ по противодействию угрозам стабильности и безопасности в XXI веке, принятой СМИД ОБСЕ в Маастрихте (2003 г.);
- продолжить конструктивное участие в урегулировании региональных конфликтов на всем своем пространстве в рамках существующих переговорных форматов и механизмов.
- в полной мере использовать и совершенствовать уникальный потенциал ОБСЕ в военно-политической области (ускорить вступление в ДОВСЕ 1999)
- продолжить работу по адаптации Венского документа переговоров по мерам доверия и безопасности 1999 года + повышение роли Форума по сотрудничеству в области безопасности, сохранение его автономного статуса и права принимать самостоятельные решения;
- полноценно развивать экономическое и экологическое измерение ОБСЕ. Одна из основных задач - добиться равноправных условий торговли и экономического сотрудничества на всем пространстве ОБСЕ в интересах всех государств-участников. + Вопросы занятости, поддержки малообеспеченных слоев населения, обеспечения питьевой водой
- содействовать более сбалансированной работе ОБСЕ в гуманитарной сфере.
- обеспечить разработку и внедрение единых объективных критериев оценки со стороны БДИПЧ и миссий ОБСЕ избирательных процессов на всем пространстве Организации, включая реализацию предложений ряда стран СНГ провести сравнительный анализ избирательного законодательства и правоприменительной практики государств-участников ОБСЕ;
- отойти от практики ограничения полевой деятельности ОБСЕ мониторингом политической ситуации, уделив приоритетное внимание в процессе ее реформирования конкретной проектной деятельности, которая должна осуществляться транспарентно, через механизмы Секретариата и специализированные институты ОБСЕ при учете нужд и потребностей принимающих государств. Особое внимание следует уделить совершенствованию процедуры назначения глав миссий;
- продолжать развивать партнерское сотрудничество с другими организациями на основе Платформы кооперативной безопасности, принятой на саммите в Стамбуле в 1999г
- исходить из необходимости сохранения действующего в ОБСЕ фундаментального принципа консенсуса;
- добиваться практической реализации принципа справедливого географического распределения постов в Секретариате, специализированных институтах, полевых присутствиях Организации, а также в миссиях по наблюдению за выборами;
- обеспечить транспарентность бюджета ОБСЕ, включая ее внебюджетные источники, практическое использование которых должно согласовываться со всеми заинтересованными сторонами
- внимательно рассмотреть предложения об усилении политической роли и веса Генерального секретаря в сочетании с оптимизацией Секретариата в целях повышения эффективности деятельности Организации.
+ Ноябрь 2006: обращение министров стран ОДКБ к брюссельскому СМИД ОБСЕ.(все примерно о том же – критика ОБСЕ, предложения по реформе)
>>Требование реформы ОБСЕ
· Программа России и стран ОДКБ:
- Лишить институты и структуры ОБСЕ (в особенности – БДИПЧ и полевые миссии) автономии, подчинить их Постоянному Совету
- Принять Устав ОБСЕ
- Реформа БДИПЧ (единые правила наблюдения за выборами, сравнительный анализ законодательства и пр.)
- Реформа ежегодных встреч в рамках человеческого измерения (регистрация НПО)
В принципе это программа свертывания деятельности ОБСЕ и ее возвращения в период до копенгагенского документа и парижской Хартии 1990 г.
· Программа Запада:
- Совершенствование и укрепление ОБСЕ
- Если не расширение, то не свертывание ее деятельности
Односторонние шаги:
- Подрыв авторитета БДИПЧ (Бюро по демократическим институтам и правам человека, главная деятельность – наблюдение за выборами; критика, например – Россия когда выборы в Украине)
- Свертывание деятельности присутствий ОБСЕ (закрытие миссий в Чечне в начале 2000-х, в Грузии в 2009 г., офиса в Минске в 2011 г.)
- Споры о бюджете, повестке дня ежегодного совещания по человеческому измерению и т.п.
Саммит ОБСЕ в Астане, декабрь 2010:
· Предложение президента Медведева о Договоре о европейской безопасности в 2008 г.
Окт.2008. Эвиан, Франция: Конференция по мировой политике. 1. Медведев две трети выступления посвятил критике однополярного мира. 2. В Грузии механизм ОБСЕ не сработал 3. проект нового Договора о коллективной безопасности в Европе:Первое – выполнение международных обязательств; уважение суверенитета, территориальной целостности и независимости государств, что закреплено в Уставе ООН. Второе – недопустимость применения силы или угрозы ее применения. Третье – гарантии обеспечения равной безопасности. Четвертое – ни одно государство или международная организация не могут иметь эксклюзивных прав на поддержание мира и стабильности в Европе. Пятое – установить базовые параметры контроля над вооружениями и разумной достаточности в военном строительстве. Т.о.,принцип трех «нет». «Не обеспечивать свою безопасность за счет безопасности других. Не допускать в рамках любых военных союзов или коалиций действий, которые ослабляют единство общего пространства безопасности. И, в-третьих, – не позволять, чтобы развитие военных союзов осуществлялось в ущерб безопасности других участников Договора».
В ходе государственного визита в Финляндию Д.А. Медведев выступил 20 апреля 2009 года в Хельсинкском университете. 1. Есть проблемы – пережитки ХВ: и военная операция на Балканах, и признание Косова, и кавказский кризис – нападение на Южную Осетию в прошлом году, и кризис ДОВСЕ. 2. Новый договор о безопасности: признания неделимости безопасности на европейском континенте. Симбиоз всех гос-в и орг-ций. Реформа ОБСЕ, которая зациклена на частных проблемах. Цель - «Хельсинки плюс», то есть подтверждение ранее согласованных принципов с учётом ухода идеологического противостояния и появления новых субъектов МП. Контроль над обычными вооружениями. Стремление к безъядерному миру.
· Процесс Корфу и председательство Казахстана в ОБСЕ
«Процесс Корфу» (=неформальные консультации) назван в честь греческого острова, где в июне 2009 года представители ОБСЕ договорились начать диалог по безопасности на основе, в том числе, предложений президента РФ. Развивая эти предложения, Россия опубликовала 29 ноября проект Договора по европейской безопасности. Казахстанская сторона разработала "концепцию и план работы на первое полугодие 2010 года, нацеленные на переход от консультаций по отдельным вопросам к предметным переговорам".
· Раскол ОБСЕ: у каждой страны свой план, как надо преобразовывать ОБСЕ, никто не хочет идти на компромисс, никто не хочет поддержать план другого – паралич переговоров>>Провал попытки согласования плана действий ОБСЕ после Астаны
· Астанинская декларация:
- Подтверждение всех ранее принятых обязательств
- Евроатлантическое и евроазиатское сообщество безопасности (=нет единому европейскому пространству безопасности, как Медведев предлагал) – НИ О ЧЕМ