КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ КАК КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР: ЗАРУБЕЖНЫЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОПЫТ УРЕГУЛИРОВАНИЯ
Среди антикоррупционных механизмов в системе государственной службы в первую очередь следует выделить административные процедуры, обусловливающие порядок ее прохождения, в том числе проведение конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций, квалификационных экзаменов и др. Помимо перечисленного важным механизмом является институт преодоления конфликта интересов.
Нормы об урегулировании конфликта интересов на государственной и муниципальной службе впервые появились в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В настоящее время в законодательстве, направленном на противодействие коррупции, постепенно решается задача распространения этих норм на всех иных лиц, участвующих в деятельности государственных органов, включая судей, высших должностных лиц государства и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
Зарубежный опыт регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе основан на совершенствовании институциональной организации системы государственной службы, на тщательной разработке различных норм и правил в виде законодательных актов, положений, кодексов поведения, директив, призванных регулировать поведение государственных служащих, у которых возникает или может возникнуть конфликт интересов.
США одним из первых законодательно установили, что должностное лицо не должно принимать участия в разрешении дела, в котором он, его супруг, несовершеннолетний ребенок, главный компаньон, организация, в которой он служит как должностное лицо, директор, член правления совета, главный компаньон или служащий, или любое лицо или организация, с которой он состоит в договорных отношениях или имеет любое соглашение, касающееся будущего трудоустройства, имеют финансовый интерес (ст. 208 главы 11 титула 18 Свода законов США). Это обосновано тем, что личный интерес должностного лица может вступить в конфликт с общественным интересом по беспристрастному разрешению дела. Должностное лицо должно заранее, до принятия дела уведомить своего начальника о наличии у него конфликта интересов. Руководитель передает дело другому сотруднику или дает письменное предписание своему подчиненному разрешать дело, если сочтет, что личный интерес настолько незначителен, что он не скажется на беспристрастном разрешении дела. Нарушитель этого правила может получить до 5 лет лишения свободы [5].
Должностные лица обязаны декларировать свои финансовые интересы в специальных анкетах. Предоставление ложных данных в анкете с целью скрыть конфликт интересов само является уголовным преступлением, предусмотренным ст. 1001 титула 18 Свода законов США. Один из руководителей отдела Департамента юстиции США отмечает, что законодательство о конфликте интересов должно гарантировать, «чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством, чтобы при выполнении правительственных заказов руководящими принципами были эффективность и экономия, чтобы государственная должность и доступ к служебной информации не были использованы в целях извлечения личной выгоды» [7, c.93].
Обязательное декларирование своих доходов обжаловалось некоторыми должностными лицами в Верховном Суде США, как ограничивающее конституционные права человека. Однако Суд признал такое декларирование конституционным, посчитав, что обеспечение чистоты государственных служащих важнее конфиденциальности их жизни [9, c.71].
Во Франции Центральная служба предотвращения коррупции закрепила похожее определение конфликта интересов в ежегодном докладе в 2004 г. Законом от 2 февраля 2007 г. о модернизации публичной службы бывшему публичному служащему запрещается выполнять функции, занимать должность на предприятии, которое было ему поднадзорно, заключать договоры или принимать участие в решении вопросов, затрагивающих это предприятие, в течение трех лет после прекращения служебных отношений с органом государств или самоуправления. Нарушение этого правила считается преступлением.
Кроме того, Законом от 29 февраля 1993 г. при главе правительства учреждена комиссия по этике, которая рассматривает положение публичного служащего и проверяет совместимость интересов, функций, должностей с функциями, выполняемыми им в органе государства или самоуправления. Комиссия рассматривает также дела о прекращении функций и о совместительстве. Согласно докладу 2011 г. комиссия по этике рассмотрела 3386 дел [8, c.36].
В 2010 г. после обнародования нескольких дел о конфликте интересов, вызвавших подозрения в коррупции и повлекших следственные действия, правительство постановлением от 10 сентября 2010 г. создало Комиссию по предотвращению конфликтов интересов в общественной жизни под председательством заместителя президента Государственного Совета. В январе 2011 г. Комиссия опубликовала доклад о коррупционном значении конфликта интересов, на основе которого правительство разработало законопроект (проект органического закона о судах) и внесло его на рассмотрение в парламент в июле 2012 г.[8, c.38]
Среди постсоциалистических стран интересен законодательный опыт урегулирования конфликта интересов Болгарии. В 2006 году Постановлением Совета министров № 126 в стране принят «Кодекс поведения служащих государственных органов». Согласно этому акту конфликт интересов имеет место при обсуждении, подготовке, принятии и выполнении решений, когда государственный служащий или связанные с ним лица являются заинтересованными лицами. В § 1 определяется, какие лица считаются связанными: лица, являющиеся родственниками до четвертой степени, супруги или фактические партнеры, живущие на семейных началах; в случаях, когда лица являются партнерами в торговых отношениях, а также случаи, когда одно из лиц сделало дарение другому.
Распоряжения этого кодекса впоследствии были реализованы в деятельности большого числа болгарских центральных и территориальных государственных органов. В том же 2006 году в основном Законе о государственных служащих – ст. 29а, пункт 4 сделано дополнение, которое дает легальное определение понятию: «Конфликт интересов налицо, когда государственный служащий или связанное с ним лицо, не прекратили или получили после назначения статуса частного предпринимателя, совладельца, члена управляющего или надзорного совета торгового общества, которое осуществляет сделки или участвует в конкурсе, и были выбраны исполнителем государственного заказа. Это касается и заключения соглашений, участия в конкурсах и выполнения государственных заказов торговым обществом с преобладающим участием юридического лица, с руководителями которых государственный служащий находится в служебных правоотношениях. Когда объявленный конфликт интересов не устранен в течение двух месяцев, то считается, что он укрыт».[6]
Конфликт интересов признан коррупциогенным фактором не только на национальном, но и на международном уровне. В частности, в руководящих принципах 2005 г. Организации экономического сотрудничества и развития указано, что «конфликт интересов означает конфликт между публичной должностью и особыми интересами публичного служащего, в котором личные интересы служащего могут повлиять на ненадлежащее исполнение им своих должностных обязанностей и его ответственность».[2] Также в постановлении Совета Европы от 11 мая 2000 г. № 10 о кодексах поведения публичных служаoих говорится: «Конфликт интересов возникает из положения, в котором у публичного служащего существует личный интерес, могущий повлиять на беспристрастное и объективное выполнение им обязанностей».[1]
Существенной частью норм и правил, устраняющих конфликт интересов, является механизм служебных разоблачений. Служебные разоблачения признаны эффективным инструментом борьбы данным коррупциогенным фактором. В рамках обширного социологического исследования функционирования служебных разоблачений в государственном секторе, проведенном в Австралии, авторами были предложены семь основных категорий нарушений служащих, являющихся предметом служебного разоблачения [3], среди которых конфликт интересов занимает особое место.
Более того, отметим, что ряд других описанных нарушений может явиться прямым следствием возникшего конфликта интересов:
- ненадлежащее поведение с целью извлечения материальной выгоды (включая взяточничество, коррупцию и воровство);
- конфликт интересов (сокрытие имеющихся финансовых интересов, вмешательство в принятие решений от имени друзей или родственников, неправомерное участие в семейном бизнесе);
- непристойное или неэтичное поведение (в том числе различные виды неправомерных действий должностных лиц);
- неэффективное исполнение должностных функций (в том числе некомпетентность и халатность);
- расточительное или неправильное управление финансовыми ресурсами;
- извращение принципов справедливости и подотчетности;
- нанесение вреда сотрудникам на рабочем месте.
Часто в специальные законы, призванные способствовать предотвращению возникновения конфликта интересов на государственной службе, включаются положения о защите лиц, совершающих служебные разоблачения с целью предотвращения или прекращения конфликта интересов.
Подобные рекомендации предусмотрены «Директивой по Управлению конфликтами интересов на государственной службе», разработанной ОЭСР (OECD guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service). Примечательно, что такие положения о защите разоблачающих лиц включаются в специальное законы о конфликтах интересов, несмотря на отсутствие специального законодательства о служебных разоблачениях. В частности, защита разоблачающих лиц прописана в законодательстве Болгарии, в «Законе о предупреждении и раскрытии информации о конфликте интересов»; в Латвии — в «Законе о предотвращении конфликта интересов среди государственных служащих». В рамках последнего существует положение о конфиденциальности разоблачающего лица, запрещающее разглашение его личности без его согласия. Также этот закон обязывает государственных служащих сообщать о своих подозрениях в конфликте интересов контролирующим органам или учреждениям. Кроме того, система выявления конфликта интересов с помощью механизма служебных разоблачений разработана в Великобритании, Германии и Венгрии [4]. При этом в двух последних странах отсутствуют специальные законодательные акты о служебных разоблачениях.
Служебные разоблачения в системе государственной службы особенно эффективны на этапах предупреждения и выявления конфликта интересов. Однако конфликт интересов может возникнуть и у лица, совершающего служебное разоблачение и у лица, уполномоченного рассмотреть данное служебное разоблачение. Средства их предотвращения являются такими же, как и для других конфликтов интересов в системе государственной службы. Они включают в себя эффективную правовую структуру, работающие кодексы поведения, эффективную систему подотчетности, карьерную гражданскую службу, основанную на учете служебных заслуг, и механизмы профессиональной социализации, особенно в вопросах этики и демократических ценностей [3].
Литература:
1. Модельный кодекс поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № 10 www.fadm.gov.ru/docs/11/10732
2. Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе 2003 года http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf
3. Батищева М.А. Служебные разоблачения и конфликт интереcов на государственной и гражданской службе // Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал). №9(17). 2012 www.sisp.nkras.ru
4. Виллориа-Мендиета М. Политика и практика конфликтов интересов в девяти странах-членах ЕС: сравнительный обзор. С. 3, 7, 14. www.oecd.org/dataoecd/12/32/39577476.pdf
5. Денисов С.А Опыт Соединенных Штатов Америки в борьбе с коррупцией //Чиновник. - 2004. - № 4 (32). chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=509
6. Караджова М. Правовые механизмы уменьшения конфликта интересов при распределении государственного заказа в Болгарии // Государственное управление. Электронный вестник. Выпуск № 17. Декабрь 2008 г.
7. Карвер Дж. А. Конфликт интересов как составная часть коррупции // Чистые руки. 2000. №4. С. 94.
8. Марку Ж. Борьба против коррупции во Франции. // Журнал российского права. № 7. 2012. С.34-40
9. Николайчик В. Соблюдение правил этики должностными лицами в США контролируют агенты ФБР // Чистые руки. 1999. №1. С. 70-72.
Старостина А.А.,
студентка Российского государственного
гуманитарного университета,
Филиал в г. Великий Новгород, Россия