Понятие и особенности административного принуждения
Являясь разновидностью государственного принуждения, административное
принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны
правопорядка в сфере государственного управления, то есть выполняет карательную фун-
кцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно в целях
правоохраны административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции,
то есть применяются не только в качестве наказания за правонарушения, (дисциплинарные
и административные), но и для их предупреждения, а также пресечения. Это означает, что
их следует понимать значительно шире, чем реализация санкций административно-
правовых норм. В таком понимании они обеспечивают общественный порядок и
общественную безопасность.
В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать
исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах.
Само наименование данных принудительных мер свидетельствует о том, что для их
применения характерен внесудебный порядок, то есть их использование отнесено к
компетенции соответствующих исполнительных органов (должностных лиц), непосред-
ственно их реализующих в процессе своей деятельности без обращения в суд. Однако в
предусмотренных действующим российским законодательством случаях отдельные меры
административного принуждения применяются судами (судьями). В частности, это от-
носится к случаям наложения наиболее строгих административных наказаний за
совершение административных правонарушений.
Для административного принуждения характерно следующее:
а) как правило, внесудебное применение предусмотренных законом или
подзаконными административно-правовыми нормами принудительных мер властью
уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц);
б) применение принудительных мер не всеми без исключения исполнительными
органами (должностными лицами), а лишь теми, которые наделены специальными
полномочиями по осуществлению административной власти. Эта особенность связана с
тем, что меры административного принуждения применяются к третьим лицам, то есть к
тем, кто не находится в непосредственном подчинении (ведении) у полномочных
исполнительных органов (должностных лиц). В качестве третьих лиц выступают, как
правило, граждане, а в некоторых случаях и юридические лица (например, в области
охраны окружающей природной среды, борьбы с монополизмом и т. п.). Исключается
применение таких мер руководителями в отношении подчиненных им работников;
в) меры административного принуждения применяются в целях обеспечения
соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые
формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного
управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила безопасности
дорожного движения, обеспечения санитарной безопасности, правила разрешительной
системы, природоохранные правила и т. п.);
г) как правило, меры административного принуждения применяются
исполнительными органами (должностными лицами), уполномоченными на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления
(например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и т. п.).
Особое место отводится мерам дисциплинарного принуждения, реализуемым в
рамках государственно-служебных отношений: Лишь в широком смысле их можно
отнести к административному принуждению, поскольку соответствующие меры, в
которых выражается дисциплинарная власть руководителя, применяются в ад-
министративном порядке. Но непосредственными мерами административного
принуждения они не являются, так как не каждый руководитель наделен полномочиями
административной власти.
Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению
они могут быть подразделены на три группы: административно-предупредительные
меры; административно-пресекателъные меры; меры административной
ответственности. КоАП выделяет также меры процессуального обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях. Однако они
самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются названными
видами мер административного принуждения. Вместе с тем такая мера как, например,
административное задержание одновременно используется как в целях пресечения
административных нарушений, так и обеспечения административного производства.
Иногда упоминаются административно-правовые восстановительные меры
принудительного характера. Но они не зафиксированы в действующих административно-
правовых норах. Кроме того, названные уже виды административно-принудительных мер в
большей или меньшей степени выполняют правовосстановительную функцию
(особенно пресекательные и наказательные меры).
Административно-предупредительные меры принудительного характера
применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения
возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения
иных, вредных для режима общественной безопасности, явлений. Например, они при-
меняются при стихийных бедствиях, несчастных случаях для того, чтобы обеспечить
безопасность здоровья и жизни граждан, нормальные условия работы предприятий и
учреждений.
Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры подобного рода
осуществляются в принудительном порядке, то есть в процессе односторонней реализации
юридически-властных полномочий компетентных исполнительных органов (должностных
лиц). Поэтому безосновательны попытки представить их в качестве мер, лишенных
элементов административного принуждения. Выражаются они, как правило, в виде
определенных ограничений и запретов, что достаточно показательно характеризует их
принудительную природу.
Административно-предупредительные меры не связаны с совершением
правонарушений. Они их предотвращают и в этом смысле предшествуют применению
иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных
правонарушений.
Меры такого рода многообразны, применяются в различных областях
общественной жизни и различными субъектами с компетенцией контрольно-надзорного
характера (специальные государственные инспекции и т: п.). В основном они носят
отраслевой (ведомственный) профиль, но могут осуществляться и органами с общей
управленческой компетенцией.
Наиболее типичными являются следующие административно-предупредительные
меры:
а) контроль и надзорные проверки;
б) досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский);
в) проверка документов, удостоверяющих личность;
г) введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях); д) прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы
общественной безопасности;
е) освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния
предприятий общественного питания;
ж) реквизиция имущества;
з) закрытие участков Государственной границы и т. п.
Применение этих и других мер строго регламентировано. Например, Законом РФ от
18 апреля 1991 г. "О милиции"
предусмотрено, что органы (должностные лица)
милиции вправе осуществлять административный надзор за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы; входить беспрепятственно в жилые
и иные помещения граждан, в помещения, занимаемые предприятиями и
учреждениями; освидетельствовать лиц для определения наличия в организме
алкоголя или наркотических средств; доставлять этих лиц для освидетельствования
в медицинские учреждения; оцеплять (блокировать) участки местности для
ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф; проводить
карантинные мероприятия при эпидемиях и эпизоотиях; временно ограничивать и
запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах; осматривать
места хранения и использования оружия и боеприпасов и т. п.
1 ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.
Административно-пресекателъные меры своим назначением имеют
прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий.
Они также разнообразны и применяются различными исполнительными органами
(должностными лицами).
К их числу, например, относятся:
а) требования прекратить противоправные действия (например, милиция вправе
требовать от граждан и должностных лиц прекращения административных
правонарушений, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий
милиции);
б) непосредственное физическое воздействие;
в) применение специальных средств (резиновые палки, слезоточивый газ,
наручники, водометы и т. п.) для пресечения массовых беспорядков и групповых
действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждений;
г) применение оружия (например, для остановки транспортного средства, если
водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей);
д) принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для
окружающих;
е) временное отстранение от работы инфекционных больных;
ж) запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние
которых не отвечает установленным требованиям;
з) запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и
дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной
безопасности и т. п.
К мерам пресекательного характера относятся также .специфические меры,
предусматриваемые Кодексом РФ об административных нарушениях. Это —
процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях. Это: доставление правонарушителя в орган внутренних дел (ми-
лиции); административное задержание физического лица 'для составления
протокола об административном правонарушении; личный досмотр; изъятие
документов; отстранение от управления транспортными средствами, задержание
транспортных средств и т. п.
Действующее законодательство и административно-правовые нормы нередко
закрепляют за соответствующими исполнительными органами (должностными лицами) полномочия по приостановлению либо прекращению деятельности
предприятий и организаций в случае нарушения ими тех или иных
общеобязательных правил. Приостановление производственной деятельности
предприятий или их закрытие имеет место в случае нарушения нормативных требо-
ваний по охране труда
. Краевая, областная администрация приостанавливает
строительство, которое ведется с нарушением утвержденных проектов и планов
застройки; в порядке осуществления экологического контроля и надзора
ограничивает, приостанавливает или прекращает деятельность предприятий и иных
объектов независимо от формы собственности и подчиненности, если их эксплу-
атация осуществляется с нарушением природоохранительного законодательства;
запрещает строительство экологически вредных объектов и т. п. К пресекательным
мерам принудительного характера можно отнести также отказ в выдаче лицензии на
тот или иной вид деятельности, приостановление ее действия либо аннулирование.
Только Таможенный кодекс РФ квалифицирует отзыв лицензии в качестве
административного взыскания. Все иные нормативно-правовые акты, посвященные
лицензированию, относят указанные санкции к методам государственно-
управленческой деятельности. Следовательно, однозначная их характеристика
отсутствует.
1 См. СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2865.
Применение мер административного принуждения во всех его вариантах
усиливается в условиях чрезвычайного положения. Органы, осуществляющие
управление в этих условиях, наделяются чрезвычайными полномочиями,
необходимыми для скорейшей нормализации обстановки, восстановления
правопорядка, законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Так,
возможно временное выселение граждан из районов, опасных для проживания;
введение особого режима въезда и выезда граждан; запрещение проведения
собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; запрещение проведения
забастовок; введение особых правил пользования связью; ограничение движения
транспортных средств; введение комендантского часа; приостановление деятельности
политических партий, общественных организаций, массовых движений; приостанов-
ление полномочий местных представительных органов власти; использование
ресурсов предприятий, учреждений и организаций для предотвращения и ликвидации
последствий чрезвычайных обстоятельств и т. п.
Несмотря на неординарность мер административного принуждения, их
использование в интересах реализации задач и функций исполнительной власти
объективно необходимо. Однако это вовсе не означает, что методы прямого управляющего
воздействия (т. е. административно-правовые методы) основаны исключительно на при-
нуждении. Ошибочность подобного рода взглядов очевидна, так как, во-первых,
принудительные меры нередко являются единственным средством обеспечения
нормальных условий функционирования системы государственного управления и, во-
вторых, с их помощью достигаются правоохранительные цели государственно-управлен-
ческой деятельности. В силу этого эти меры не исчезают из арсенала средств (методов),
используемых и в условиях перехода к рыночным отношениям. В этом смысле, например,
показательны принудительные меры проведения в жизнь антимонопольной политики,
упорядочения финансовой системы1
и т. п. Очевидно, что они должны сопутствовать
стимулирующим средствам управления, пока неэффективным и даже искажающимся в
управленческой практике.
1 См. СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977.