Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде
Важнейшей гарантией соблюдения трудовых прав граждан в нашей стране является деятельность государственных органов контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства и наличие общественного контроля в этой области.
Контроль и надзор – это виды правоохранительной деятельности государства. Они направлены на обеспечение прав граждан и пресечение нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов.
Особое место среди способов защиты трудовых прав работников занимает государственный контроль и надзор. При его осуществлении используется сила государственного (правового) воздействия на нанимателей, должностных лиц, принуждающая их к обязательному выполнению предписаний полномочных органов по устранению обнаруженных нарушений. Органы государственного контроля и надзора привлекают виновных в нарушении трудового законодательства к ответственности.
Контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде осуществляется в двух основных сферах: сфере установления условий труда и сфере применения условий труда. При установлении условий труда осуществление контроля и надзора связано прежде всего с расширением применения локального и индивидуально-договорного регулирования трудовых отношений. В сфере применения установленных условий труда контрольно-надзорная деятельность осуществляется за соответствием правоприменительных документов (приказов о приёме и увольнении работника, привлечении к ответственности и др.) законодательству и локальным нормативным правовым актам.
Различают предварительный, текущий и последующий контроль и надзор. Предварительный контроль и надзор заключается в предупреждении нарушений законодательства о труде, недопущении принятия незаконных решений. Цель последующего контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства состоит в выявлении уже допущенных нарушений и восстановлении прав работников. Текущий контроль и надзор может быть как предварительным (если соответствующее решение ещё не принято), так и последующим (если решение состоялось).
Основными задачами контроля и надзора являются:
♦ защита трудовых прав работников, обеспечение безусловного исполнения и правильного применения законодательства о труде и об охране труда;
♦ профилактика производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;
♦ принятие мер воздействия за нарушение трудового законодательства;
♦ разработка предложений по совершенствованию законодательства о труде.
Государственный контроль и надзор возлагается на:
♦ специально уполномоченные органы надзора и контроля;
♦ республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, подчинённые Правительству Республики Беларусь;
♦ местные исполнительные и распорядительные органы;
♦ органы прокуратуры;
♦ судебные органы.
Общественный контроль осуществляют профессиональные союзы.
В ст. 462 ТК закреплено, что надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде осуществляют специально уполномоченные государственные органы, надзора и контроля в порядке, установленном законодательством. Они обеспечивают выполнение данной функции в организациях независимо от формы собственности и ведомственной подчинённости. Это органы межотраслевой компетенции. К ним относятся:
♦ департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь;
♦ департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь;
♦ департамент по ядерной и радиационной безопасности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь;
♦ органы государственной службы занятости населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь;
♦ органы государственной экспертизы условий труда Республики Беларусь;
♦ органы государственного пожарного надзора Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь;
♦ органы государственного энергетического надзора государственного производственного объединения электроэнергетики «Белэнерго»;
♦ органы и учреждения государственного санитарного надзора Министерства здравоохранения Республики Беларусь.
В 1996 г. Республика Беларусь ратифицировала Конвенцию МОТ № 81 1947 года «Об инспекции труда в промышленности и торговле», в соответствии с которой обязалась иметь государственную инспекцию труда, обеспечивающую соблюдение трудового законодательства и охраны труда. Таким органом стал Департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь (далее –Департамент) и входящие в его состав структурные и обособленные территориальные подразделения.
Положение о Департаменте утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29 июля 2006 г. № 959 [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 127. 5/22682], с изм. и доп.
Главными задачами данного органа являются осуществление надзора за соблюдением законодательства о труде и об охране труда, а также выявление и пресечение нарушений трудового законодательства.
Основной метод их решения – проведение проверок работы проверяемого субъекта по соблюдению требований законодательства о труде и об охране труда, выполнению уполномоченными должностными лицами возложенных на них обязанностей по данным вопросам.
В этих целях должностные лица Департамента могут посещать служебные, производственные и иные помещения проверяемого субъекта, истребовать необходимые документы, привлекать экспертов, специалистов, проводить в установленном законодательством порядке расследование несчастных случаев на производстве и др. Департаментом могут осуществляться плановые, внеплановые, контрольные и дополнительные проверки.
В компетенции Департамента – внесение в установленном порядке предложений о приостановлении или отмене действия противоречащих законодательству о труде и об охране труда нормативных правовых актов, в том числе технических и локальных нормативных правовых актов. Государственные инспекторы труда Департамента имеют право запрещать производство и использование средств индивидуальной и коллективной защиты, не отвечающих условиям труда и не соответствующих требованиям технических нормативных правовых актов. Им предоставлено право налагать в установленном порядке за нарушения законодательства о труде и об охране труда штрафы на уполномоченных должностных лиц нанимателя, применять к нанимателям санкции или выносить им предупреждения. В компетенцию должностных лиц Департамента также входит анализ причин нарушений трудового законодательства, несчастных случаев на производстве, подготовка предложений по их предупреждению и др.
В целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности осуществляется государственный надзор в этой области. Органом, проводящим данную деятельность, является Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (далее – Госпромнадзор). Указом Президента Республики Беларусь от 29 декабря 2006 г. № 756 «О некоторых вопросах Министерства по чрезвычайным ситуациям» [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 4. 1/8210; 2007. № 274. 1/9085; 2009. № 14. 1/10366, № 119. 1/10688, № 131. 1/10711; 2010. № 235. 1/11983], с изм. и доп., утверждено Положение о Госпромнадзоре (далее – Положение).
Основными задачами этого органа являются: осуществление государственного надзора в области промышленной безопасности, безопасности перевозки опасных грузов; обеспечение контроля за исполнением законодательства; предупреждение техногенных аварий и травматизма в организациях, эксплуатирующих опасные производственные и иные потенциально опасные объекты.
В соответствии с этим Госпромнадзор проводит анализ информации о несчастных случаях, подлежащих специальному расследованию, авариях на потенциально опасных объектах; выполняет техническое и специальное расследование их причин; осуществляет контроль за организацией и проведением профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, обучения безопасному ведению работ персонала на таких объектах; разрабатывает и представляет в Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (далее – МЧС) предложения о государственном регулировании в области промышленной безопасности; выполняет другие функции, предусмотренные законодательством.
Для организации выполнения подготовительных работ в связи со строительством атомной электростанции в Республике Беларусь и обеспечения ядерной и радиационной безопасности Указом Президента Республики Беларусь от 12 ноября 2007 г. № 565 «О некоторых мерах по строительству атомной электростанции» [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 274. 1/9085] в составе МЧС был создан Департамент по ядерной и радиационной безопасности (далее – Госатомнадзор). На него возлагается государственный надзор в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, а также контроль за исполнением законодательства в этой области.
Госатомнадзор участвует в выдаче МЧС в установленном порядке организациям и индивидуальным предпринимателям специальных разрешений (лицензий), организует проведение экспертизы безопасности объектов использования атомной энергии. В пределах своей компетенции Госатомнадзор организует и осуществляет государственный надзор за обращением с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизацией и захоронением; планирование защитных мероприятий по обеспечению безопасности работающего персонала и населения в случае ядерных и радиационных аварий; соблюдение требований нормативных правовых актов и технических актов в этой области.
Контроль за соблюдением законодательства о занятости населения осуществляет Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь (далее – Минтруда и соцзащиты) и его структурные подразделения областных и Минского городского исполнительных комитетов. 31 декабря 2009 г. утверждено постановление Минтруда и соцзащиты № 162 «Об осуществлении контроля за соблюдением законодательства о занятости населения» [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2010. № 27. 8/21825].
Согласно данному акту основным методом осуществления данной деятельности являются проверки. В процессе их проведения должностные лица Минтруда и соцзащиты имеют право истребовать и получать необходимые для проверки документы, в том числе в электронном виде, иную информацию, касающуюся деятельности и имущества проверяемого субъекта; истребовать письменные и устные объяснения по вопросам и др.
Для осуществления контроля за правильностью применения списков производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на пенсию за работу с особыми условиями труда, перечня текстильных производств и профессий для целей профессионального пенсионного страхования работниц текстильного производства, качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, обоснованностью предоставления работникам компенсаций, а также соблюдением установленных требований по условиям труда в проектной документации на строительство и реконструкцию объектов производственного назначения образуются органы государственной экспертизы условий труда Республики Беларусь (далее – органы госэкспертизы условий труда). Положение об органах госэкспертизы условий труда утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29 мая 2002 г. № 694 [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 63. 5/10530; 2005. № 120. 5/16305; 2007. № 57. 5/24810; 2008. № 288. 5/28803; 2010. № 118. 5/31768], с изм. и доп. Постановлением Минтруда и соцзащиты от 28 сентября 2005 г. № 121 утверждена Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы условий труда [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2005. № 174. 8/13294; 2007. № 240. 8/17187, № 304. 8/17662; 2008. № 43. 8/17989, № 83. 8/18523; 2009. № 42. 8/20449].
Государственный пожарный надзор в Республике Беларусь осуществляется органами государственного пожарного надзора. Он проводится в целях защиты от пожаров жизни и здоровья людей, национального достояния и обеспечения устойчивого функционирования экономики.
Правовая основа и принципы государственного пожарного надзора определены в Законе Республики Беларусь от 15 июня 1993 г. № 2403-ХII «О пожарной безопасности» [Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1993. № 23. Арт. 282; 1996. № 21. Арт. 380; Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1997. № 33. Арт. 658; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 9. 2/838; 2004. № 189. 2/1087; 2006. № 107. 2/1235, № 122. 2/1259; 2007. № 147. 2/1336; 2010. № 15. 2/1666, № 291. 2/1746], с изм. и доп. В соответствии с данным Законом утверждены постановления МЧС от 11 мая 2011 г. № 25 «О некоторых вопросах органов государственного пожарного надзора» [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2011. № 58. 8/23649, № 79. 8/23834] и от 31 декабря 2009 г. № 75 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510» [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2010. № 66. 1/11477; 2009. № 253. 1/11062].
Для выполнения возложенных на них обязанностей должностные лица органов пожарного надзора наделены широким объёмом прав. Так, они вправе приостанавливать полностью или частично при невыполнении соответствующих предупреждений работу организаций, строительство, реконструкцию, реставрацию, техническое переоснащение, ремонт объектов и производство других работ при нарушении требований технических нормативных правовых актов системы противопожарного нормирования и стандартизации и проектной документации, а также запрещать эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, машин, приборов, оборудования и других устройств, функционирующих с нарушением названных требований. Приостановка осуществляется без соответствующего предупреждения, если создана непосредственная угроза возникновения пожара.
Государственный энергетический надзор (далее – Госэнергонадзор) проводится в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, устойчивого функционирования энергетического оборудования, систем энергоснабжения, соблюдения правил пользования электрической и тепловой энергией. Положение о государственном энергетическом надзоре в Республике Беларусь утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 1998 г. № 26 [Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 1. Ст. 21; 1998. № 22. Ст. 589; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 1. 5/16934, № 146. 5/22839; 2007. № 57. 5/24810, № 66. 5/24832; 208. № 123. 5/27693], с изм. и доп.
В задачи органов Госэнергонадзора входит контроль за техническим состоянием электрических и теплоиспользующих установок потребителей, условиями их эксплуатации и проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание этих установок.
Государственный санитарный надзор – деятельность уполномоченных государственных органов и учреждений, направленная на профилактику заболеваний путём предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства Республики Беларусь.
Законом Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. № 2583-ХII «О санитарно-эпидемическом благополучии населения», с изм. и доп., закреплена система государственного санитарного надзора, права и обязанности должностных лиц органов и учреждений, его осуществляющих, гарантии их деятельности, а также ответственность за нарушения санитарно-эпидемиологического законодательства. Организация и проведение данной деятельности возложена на органы санитарно-эпидемиологической службы системы Министерства здравоохранения Республики Беларусь.
Совет Министров Республики Беларусь постановлением от 17 ноября 2006 г. № 1546 [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 198. 5/24255; 2008. № 15. 5/26598; 2011. № 36. 5/33517], с изм. и доп., утвердил Положение об осуществлении государственного санитарного надзора в Республике Беларусь.
В задачи этих органов входит: осуществление надзора за соблюдением организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, законодательства, регулирующего вопросы санитарно-эпидемического благополучия населения; подготовка и внесение в установленном порядке предложений по выполнению санитарно-эпидемиологического законодательства и обеспечению санитарно-эпидемического благополучия населения; реализация мер по профилактике заболеваний путём предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства; осуществление государственной санитарно-гигиенической экспертизы; гигиеническое воспитание и обучение населения.
Органы санитарного надзора применяют меры административного принуждения: приостанавливают до проведения необходимых мероприятий и устранения имеющихся нарушений санитарных правил, а в случае невозможности их соблюдения прекращают работы по проектированию и строительству объектов, а также эксплуатацию действующих производственных объектов промышленности; рассматривают дела о санитарных правонарушениях; принимают решения о временном отстранении от работы лиц. Они также рассматривают дела об административных правонарушениях и налагают административные взыскания за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства; передают материалы о санитарных правонарушениях в следственные органы для возбуждения уголовных дел; представляют нанимателям предложения о применении мер дисциплинарного взыскания к виновным лицам; предъявляют требования о возмещении вреда, причинённого нарушением санитарно-эпидемиологического законодательства, а также о возмещении дополнительно понесённых органами и организациями здравоохранения расходов на проведение мероприятий нри возникновении профессиональных, групповых заболеваний и отравлений людей и др.
Наряду с государственным контролем и надзором, осуществляемым указанными выше органами во всех организациях Республики Беларусь, в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности проводится ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. В целях совершенствования порядка осуществления ведомственного контроля в Республике Беларусь принят Указ Президента Республики Беларусь от 22 июня 2010 г. № 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь» [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2010. № 157. 1/11733].
Согласно положениям Указа основными задачами контролирующих органов являются:
♦ обеспечение контроля за соответствием требованиям законодательства деятельности, осуществляемой подведомственными организациями;
♦ своевременное предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства;
♦ принятие мер по обеспечению сохранности, целевого и эффективного использования имущества;
♦ выявление неиспользуемых резервов повышения эффективности деятельности подведомственных организаций.
При осуществлении ведомственного контроля основными функциями контролирующих органов является организация и проведение плановых проверок подведомственных организаций. Кроме того, контролирующие органы могут проводить и внеплановые проверки по поручениям органов уголовного преследования в связи с возбуждением уголовных дел. В задачи ведомственного контроля входит оказание методологической помощи организациям в целях повышения эффективности их деятельности, а также проведение анализа применения актов законодательства и выработка на его основе предложений по их совершенствованию и др.
Местные исполнительные и распорядительные органы в соответствии с Законом Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2010. № 17. 2/1660] обеспечивают осуществление на соответствующей территории контроля за соблюдением законодательства и осуществляют разъяснение вопросов применения законодательства, относящихся к их компетенции.
Обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов является задачей прокуратуры Республики Беларусь (далее – прокуратура). В целях её выполнения органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства.
Предметом данного вида надзора является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчинёнными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.
Полномочия прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства определены Законом Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 119. 2/1317; 2009. № 16. 2/1559, № 300. 2/1616; 2010. № 15. 2/1666], с изм. и доп.
В этой связи следует отметить, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением законности в соответствующих сферах, не вмешиваются в предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) и организационно-распорядительную деятельность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, а также в личную жизнь граждан.
Проверки исполнения законодательства проводятся органами прокуратуры на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского вмешательства.
Прокурорскому надзору характерны специфические формы реагирования на выявленные нарушения. Так, при установлении нарушений законодательства прокурор имеет право опротестовать правовые акты и решения (действия), а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменить их. Своим постановлением он освобождает лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; даёт письменные указания по делам об административных правонарушениях и направляет их органам, ведущим административный процесс. Прокурор вправе вносить обязательные для исполнения представления, выносить предписания и официальные предупреждения. К мерам прокурорского реагирования относится и составление протоколов об административных правонарушениях. В зависимости от характера правонарушения в пределах своей компетенции прокурор может вынести постановление о возбуждении дисциплинарного производства, привлечении к материальной ответственности или возбуждении уголовного дела.
Судебные органы, вынося решения в порядке разрешения трудового спора по заявлениям работников или прокурора (если решение комиссии по трудовым спорам противоречит законодательству), также контролируют соблюдение нанимателями и работниками трудового законодательства.
16 октября 2009 г. Президент Республики Беларусь подписал Указ № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» [Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2009. № 253. 1/11062; 2010. № 66. 1/11477]. Целью данного нормативного правового акта является повышение эффективности контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь. В связи с этим Указом установлен единый порядок её проведения.
Проводить проверки вправе только государственные органы (их структурные подразделения, территориальные органы, подчинённые организации) и иные организации, уполномоченные законодательными актами на осуществление контроля (надзора) и включённые в Перечень контролирующих (надзорных) органов (утверждённый данным Указом).
Проверкам подлежат организации, их обособленные подразделения, имеющие учётный номер плательщика (УНП), представительства иностранных организаций, индивидуальные предприниматели (ИП), а также лица, осуществляющие частную нотариальную, ремесленную деятельность и деятельность в сфере агроэкотуризма. Однако перечисленные организации могут быть подвергнуты проверке не ранее двух лет с момента государственной регистрации юридического лица или ИП, присвоения УНП, создания представительства, выдачи лицензии на частную нотариальную деятельность, первой уплаты сбора за ремесленную деятельность и деятельность в сфере агроэкотуризма. Установленный двухгодичный срок, в течение которого запрещены проверки, не распространяется на проверки, назначаемые по поручениям Президента Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, а также органов уголовного преследования, для расследования причин несчастных случаев, технических причин аварий и инцидентов на производстве, зарегистрированных случаев возникновения профессиональных заболеваний и др.
По окончании двухлетнего периода проверка может проводиться только после включения в координационный план контрольной (надзорной) деятельности. Включение организации в план зависит от отнесения проверяемого субъекта к высокой, средней или низкой группе риска. Оно обусловлено тяжестью последствий, которые могут наступить при совершении нарушения законодательства.
Контролирующий (надзорный) орган вправе назначить плановые проверки в отношении проверяемых субъектов, отнесённых к высокой степени риска – раз в год, средней – раз в три года и низкой – раз в пять лет. Периодичность назначения проверок зависит от количества и тяжести совершённых ранее зафиксированных нарушений. Так, даже в отношении организаций высокой степени риска следующая плановая проверка назначается не ранее чем через два года, если по результатам предыдущей проверки нарушений законодательства проверяемым субъектом не установлено.
Плановые проверки одного проверяемого субъекта в течение календарного года могут быть осуществлены несколькими контролирующими (надзорными) органами только совместно. Проведение нескольких плановых проверок одного и того же проверяемого субъекта в течение календарного года не допускается.
Указом установлены сроки проведения проверки. Так, например, плановая проверка ИП, лиц, осуществляющих частную нотариальную, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, не должна превышать пятнадцати рабочих дней.
По результатам проверки, в ходе которой выявлены нарушения, составляется акт проверки, в случае отсутствия нарушений оформляется справка. Проверяющим в пределах его компетенции также может быть составлен протокол об административном правонарушении и (или) вынесено постановление по делу об административном правонарушении. По акту проверки в течение 30 рабочих дней со дня передачи его проверяемому субъекту принимается решение и (или) требование (предписание) об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверки. В случаях обнаружения нарушений законодательства, создающих угрозу жизни и здоровью населения, руководителем контролирующего органа выносится требование (предписание) об устранении нарушений, которое вручается (направляется) проверяемому субъекту или его представителю не позднее трёх рабочих дней со дня выявления нарушений. В течение 30 календарных дней со дня вынесения акт и (или) требование могут быть обжалованы в вышестоящий контролирующий орган, а в течение года со дня их вынесения – в суд.