В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
Сущность и особенности индикативного планирования
Как уже отмечалось в разделе 1, индикативное планирование является формой государственного регулирования экономики.
В мировой практике известны два вида макроэкономического планирования: директивное и индикативное.
Директивное планированиеявляется атрибутом централизовано-плановой экономики с ее административно-командной системой управления.
Директива, как известно, есть указание, которое поступает от вышестоящего должностного лица или органа, и которое должно быть неукоснительно выполнено. Исходя из этого, суть директивного планирования заключается в детальной разработке большинства показателей деятельности предприятий и организаций на государственном уровне и обязательном их выполнении теми структурами, до которых они доведены. Такой подход к планированию, несомненно, несет в себе ряд недостатков, главными из которых являются отсутствие инициативы предпринимательства и неэффективное использование имеющихся ресурсов. Такой подход к планированию, несомненно, не может быть характерным в условиях рыночных отношений, то есть в рыночной экономике.
Для рыночной системы, сохраняющей государственный сектор, но базирующейся на отношениях частной собственности характерен и применяется другой тип планирования, получивший название индикативного. Именно он является атрибутом рыночной экономики.
Индикативное планирование (от лат. «indicator» - указатель) - это адекватная рыночным отношениям форма макроэкономического планирования, главной отличительной особенностью которого является рекомендательный характер показателей, разрабатываемых на государственном уровне.
Индикативное планирование – это советующее, ориентирующее планирование на государственном уровне. Это способ регулирования экономических процессов с помощью определения рекомендуемых целей развития производства и создания государственных финансовых и других стимулов для тех коммерческих фирм, которые соглашаются действовать в соответствии с государственными рекомендациями [33, с. 134].
Органы государственной власти и управления конкретизируют в плане свою стратегию и приоритеты. Индикативный план содержит основные показатели объемов, структуры, темпов роста производства и потребления, динамики цен, экспорта и импорта, инвестиций и др. Он также используется как инструмент управления. Но изменяется набор средств реализации плана. Данный тип планирования предполагает использование прямых и косвенных экономических регуляторов, ориентирующих субъектов рынка на выполнение поставленных целей.
Индикативные планы содержат лишь общие контуры предугадывания относительно желаемого развития экономики государства. Прямой задачей такого плана выступает координация государственных ресурсов, не претендующих на прямое определение решений хозяйствующих субъектов частного сектора.
Вышесказанное, однако, не означает, что в условиях рыночной экономики вообще нет места директивному планированию. В ситуациях, когда рыночная экономика находится в состоянии глубокого экономического кризиса, выход из него, как показывает практика, невозможен без использования элементов директивного планирования. Это подтверждает опыт многих государств, экономика которых находилась в кризисном состоянии и выводилась из него с применением элементов директивного планирования.
Правовой основой индикативного планирования в Украине является принятый 23.03.2000 года Закон Украины „О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины”.
Процесс планирования представляет собою расчет, позволяющий максимально точно, а, следовательно, научно-обоснованно предугадать целесообразность социально-экономического развития на предстоящий будущий период. Результатом такого расчета является документ, именуемый индикативным планом.
Начиная с 2001 года, государственный индикативный план получил название „Государственная программа экономического и социального развития Украины”.
В указанном выше законе отмечается,что программа экономического и социального развития Украины – это документ, в котором определяются цели и приоритеты экономического и социального развития, средства и пути их достижения, формируется взаимосогласованная и комплексная система мер органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, направленных на эффективное решение проблем экономического и социального развития, достижение стабильного экономического роста, а также характеризуются ожидаемые изменения в состоянии экономики и социальной сферы [3, с.2].
Задачи индикативного плана:
определение основных ориентиров, характеризующих масштабы, пропорции и конечные цели развития общественного производства;
направление и координирование решений, которые будут приниматься самостоятельно на предприятиях и предпринимателями.
Не сковывая инициативы предпринимательства, индикативные планы помогают наметить общий курс управления предприятиями, информируя их о потенциальном спросе, положении дел в смежных отраслях, состоянии рынка.
Показатели индикативного плана носят рекомендательно-ориентирующий характер. Они не являются адресными (а тем более принудительными), они лишь информируют общественность и деловые круги о предполагаемой общей картине состояния экономики в предстоящем периоде.
В Украине опыт разработки индикативных планов на государственном уровне не столь велик, как в других странах с рыночной экономикой. Известно, например, что во Франции и в Японии общенациональные индикативные планы экономического развития составляются в течение всего послевоенного периода и им придается большое значение в процессе управления экономикой.
Методология индикативного планирования
Теоретической основой индикативного планирования выступают объективные экономические законы и закономерности развития рыночной экономики, а именно: закон стоимости, закон спроса и предложения, закон пропорционального развития экономики, закон накопления и др.
Методология индикативного планирования представляет собой совокупность методологических принципов (правил), положенных в основу разработки индикативных планов, а также методов, используемых при этом.
Основными методологическими принципами индикативного планирования являются:
· принцип анализа исходного уровнясоциально-экономического развития. Это означает, что прежде чем начать планировать (рассчитывать) показатели на предстоящий будущий период, необходимо провести анализ достигнутых к началу планируемого периода результатов. Его использование, кроме того, позволяет выявить недостатки, просчеты, неиспользованные резервы;
· принцип научности, который обеспечивается разработкой программных документов экономического и социального развития на научной основе, постоянным совершенствованием методологии и использованием мирового опыта в области разработки программ экономического и социального развития;
· принцип объективности, который состоит в том, что программные документы экономического и социального развития Украины разрабатываются на основе данных органов государственной статистики, уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам экономической политики (Минэкономики), других центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также отчетных данных из официальных изданий Национального банка Украины;
· принцип изучения спроса и ориентации на его удовлетворение, т.е. при разработке индикативных планов необходимо учитывать спрос всех потенциальных потребителей, в том числе и государства, и общества. Т.е. при разработке программ должны учитываться общегосударственные интересы;
· принцип учета имеющихся возможностей состоит в том, что при расчете ожидаемых показателей будущего состояния экономики должны учитываться исключительно реальные имеющиеся у государства ресурсы;
· принцип приоритетности или предпочтительности. Это означает, что из всего круга отраслей (или проблем) выбираются 2-3, которые задают темпы развития экономики в целом и на развитие (или решение) которых в первую очередь выделяются необходимые ресурсы, в том числе и финансовые, которые предусматриваются на эти цели в бюджете.
В конце 90-х годов приоритетной в Украине была определена пищевая промышленность – отрасль, для развития которой в Украине имеется важный ресурс - качественное сырье, производимое отечественными сельхозпроизводителями. В результате создания государством необходимых благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса в данной отрасли к началу 2000 года здесь наблюдались самые высокие темпы роста объемов производства. Потребительский рынок получил отечественные товары – продукты питания, вытеснив тем самым товары польского производства и других иностранных производителей;
· принцип комплексностиозначает, что для приоритетного развития отдельных отраслей необходимо одновременно решать комплекс проблем по развитию смежных, обеспечивающих приоритетное развитие отраслей. Например, приоритетное развитие пищевой промышленности в Украине вызвало необходимость внедрения новых технологий, развития производства новых современных упаковочных материалов, полиграфической промышленности, производства продовольственного оборудования для обеспечения пищевой промышленности необходимыми материальными ресурсами, основными фондами;
· принцип пропорциональности развития,благодаря которому в обществе устанавливаются оптимальные для каждого момента времени пропорции. На макроуровне различают следующие группы пропорций:
общеэкономические (народнохозяйственные) – пропорция между сферой производства и сферой услуг, между производством средств производства и производством предметов потребления, др.;
межотраслевые– пропорции между промышленностью и сельским хозяйством, капитальным строительством и промышленностью и т.д.;
внутриотраслевые– между группой А и группой Б в промышленности, между растениеводством и животноводством в сельском хозяйстве;
межрегиональные – между различными региональными образованиями ( областями), вклад которых не одинаков в развитие экономики государства;
трудовые – между численностью занятых трудовых ресурсов и незанятых, между численностью работающих в трудоспособном возрасте и численностью работающих, находящихся в возрасте за пределами трудоспособного (пенсионеров и подростков);
· принцип целостности,который обеспечивается разработкой взаимосвязанных программных документов экономического и социального развития Украины, отдельных отраслей и отдельных административно-территориальных единиц на кратко- и среднесрочный периоды;
· принцип экономической эффективности.Это означает, что все затраты на принимаемые в плане меры должны окупиться в минимально короткий срок и принести максимальную отдачу;
· принцип гласности,суть которого в том, что все планируемые в составе индикативного плана данные, являются доступными для общественности. Информирование о целях, приоритетах и показателях обеспечивает субъектов предпринимательской деятельности необходимыми ориентирами для планирования собственной производственной деятельности.
Виды индикативных планов
Сложность и иерархичность экономики вызывает необходимость разработки в процессе управления нескольких видов индикативных планов. Целесообразность тех или иных определяется объектом планирования, горизонтом планирования и конечной целью плана.
В зависимости от объекта управления система плановых документов экономического и социального развития включает:
планы (программы социально-экономического развития) в масштабе государства в целом,то естьнароднохозяйственные индикативные планы, объектом рассмотрения в которых является народное хозяйство страны в целом;
планы (программы) экономического и социального развития регионов, объектом рассмотрения в которых является административно-территориальная единица государства;
планы ( программы ) развития отраслей экономики.Постановлением Кабинета Министров Украины № 621 от 26. 04. 2003 г. утвержден ”Типовой перечень отраслей экономики (комплексов), для которых разрабатывается программа развития отрасли экономики на среднесрочный период”. В данном перечне фигурируют следующие отрасли и комплексы:
1.Топливно-энергетический комплекс
2. Агропромышленный комплекс
3. Лесопромышленный комплекс
4. Горнометаллургический комплекс
5. Химическая промышленность
6. Производство машин и оборудования
7. Производство электрического и электронного оборудования
8. Производство транспортного оборудования
9. Легкая промышленность
10. Медицинская и микробиологическая промышленность
11. Транспорт и пути сообщения
12. Связь и информация
13. Туризм
14. Охрана здоровья
15. Образование
В зависимости от горизонта планирования,т.е. охватываемого периода времени различают текущие и перспективные планы.
Текущие планыразрабатываются сроком на один предстоящий (текущий) год. Поэтому их также называют краткосрочными.
Планы,разрабатываемые сроком более чем на один год, называются перспективными. Они, в свою очередь, подразделяются на среднесрочные - разрабатываемые сроком на два - пять лет и долгосрочные – разрабатываемые на период более чем пять лет.
Между перспективными и текущими планами должна быть преемственность. Однако это не означает, что перспективный (например, пятилетний) план является механической суммой годовых планов.
Содержание индикативных планов
Индикативный план – это документ, в котором содержится система мероприятий, экономических показателей и заданий, сгруппированных в определенные разделы.
Экономический показатель – это измеритель того или иного экономического явления или процесса, который должен обладает следующими характеристиками:
1. Название, отражающее сущность измеряемого явления или процесса. Например, валовой внутренний продукт. Он отражает совокупную стоимость конечного производства товаров и услуг в обеих сферах экономики за год в пределах территориальных границ государства независимо от национальной принадлежности поставщиков экономических ресурсов.
2. Числовое значение – это количественная оценка (величина) данного показателя. Например, ВВП составляет 263 млрд.
3. Единица измерения, соответствующая сути характеризуемого явления или процесса. Так, единицей измерения ВВП является гривна.
В государственном индикативном плане содержатся показатели количественные и качественные.
Количественные показатели отражают масштабы развития экономики, а качественные показатели – эффективность используемых ресурсов (затрат).
В государственном индикативном плане содержатся как рекомендуемые показатели, так и директивные - обязательные к выполнению после утверждения такого плана. Количество директивных заданий сведено к минимуму и включает в настоящее время: государственный заказ и социально-экономические нормы и нормативы. Все остальные показатели являются рекомендуемыми.
Как указывалось ранее, все мероприятия, показатели и задания индикативного плана группируются в соответствующие разделы, образуя тем самым определенную его структуру. Следует заметить, что структура плана, а, следовательно, и количество его разделов, не является постоянной, устоявшейся величиной.
Постановлением Кабинета Министров Украины № 621 от 26. 04. 2003 г. утверждена следующая структура Государственной программы экономического и социального развития Украины на краткосрочный период[3, с.15]:
Раздел 1. Оценка тенденций экономического развития в текущем году
Раздел 2. Цели и главные действия в будущем году
Раздел 3. Социальная политика
Раздел 4. Гуманитарная сфера
Раздел 5. Безопасность жизнедеятельности человека
Раздел 6.Обеспечение условий для дальнейшего социально-
экономического роста
Раздел 7. Развитие реального сектора экономики
Раздел 8. Региональная политика
Раздел 9. Развитие системы государственных закупок
Раздел 10.Сотрудничество с международными финансовыми
организациями
Подробная структура Государственной программы представлена в Приложении В.
Оценка тенденций экономического развития в текущем году позволяет выявить просчеты, недостатки, учесть неиспользованные в текущем году возможности. Без этого невозможно правильно определить главные направления социально-экономического развития в будущем. Именно с этого начинается научный подход к планированию.
В разделе „Социальная политика” характеризуется ожидаемая демографическая ситуация в стране, денежные доходы населения и заработная плата, занятость населения и состояние рынка труда, социальное обеспечение, социально-трудовые отношения и жилищная политика.
В разделе „Гуманитарная сфера” представляется решение вопросов охраны здоровья, материнства и детства, образования, культуры и туристистско-рекреационной отрасли.
Раздел „Обеспечение условий для дальнейшего социально-экономического роста” включает планируемые мероприятия в области налогово-бюджетной, инвестиционной, денежно-кредитной политики, а также институциональные и организационные механизмы экономического регулирования, в частности решение вопросов формирования конкурентной среды, развития предпринимательства и т.д.
В разделе „Развитие реального сектора экономики” представляется решение вопросов энергообеспечения, направления промышленной, аграрной, научно-технической и инновационной политики, вопросы развития транспорта, связи и информационных технологий. Кроме того, здесь представляются мероприятия в области внешнеэкономической политики и политики в сфере обращения потребительских товаров и услуг.
В приложении к Государственной программе экономического и социального развития Украины на краткосрочный период представляются показатели и балансы национальной экономики, а также перечень государственных целевых программ, которые предусматривается финансировать в следующем году.
Программа экономического и социального развития региона (АР Крым, области, района, города) на краткосрочный период по своей структуре несколько отличается от Государственной программы. Утвержденная вышеназванным постановлением Кабинета Министров Украины, она выглядит следующим образом [3, с.16]:
Раздел 1. Анализ экономического и социального развития в предыдущем периоде
Раздел 2. Цели, приоритеты экономического и социального развития в будущем году
Раздел 3. Пути решения главных проблем развития экономики и социальной сферы и достижения поставленных целей
Раздел 4. Финансовые ресурсы
Раздел 5. Рыночные преобразования
Раздел 6. Механизмы регулирования
Раздел 7. Развитие реального сектора экономики
Раздел 8. Внешнеэкономическая деятельность
Раздел 9. Социальная сфера
Раздел 10. Гуманитарная сфера
Раздел 11. Природопользование и безопасность жизнедеятельности человека.
Подробная ее структура представлена в Приложении Г.
В первом разделе содержатся данные о динамике развития экономики, о состоянии использования природного, производственного, научно-технического и трудового потенциала. Здесь также излагаются главные проблемы развития экономики и социальной сферы.
В разделе „Финансовые ресурсы” характеризуются источники их формирования финансовых ресурсов региона и процесс финансирования мероприятий, а также финансовое состояние субъектов хозяйствования.
Раздел „Рыночные преобразования” содержит характеристику процессов реформирования отношений собственности и развития предпринимательства в регионе. Кроме того, здесь отражается процесс формирования конкурентной среды на региональных рынках и процесс регулирования цен.
Инвестиционная деятельность в регионе, закупка продукции для региональных потребностей, а также процесс управления объектами коммунальной собственности и реализации государственных целевых и региональных программ содержится в разделе „Механизмы регулирования”.
В разделе „Развитие реального сектора экономики” излагаются те же вопросы, что и в Государственной программе и плюс к этому отражаются ожидаемые структурные изменения в экономике региона.
Разделы „Социальная сфера” и „Гуманитарная сфера” по своему содержанию не отличаются от аналогичных разделов Государственной программы экономического и социального развития Украины.
Типовая структура программы развития отрасли экономикипредставлена следующими шестью ее разделами:
Раздел 1. Характеристика состояния развития отрасли
1.1.Анализ развития отрасли экономики в предыдущем периоде и определение основных проблем реализации государственной политики в отрасли
1.2.Характеристика использования потенциала отрасли
Раздел 2. Стратегические цели и приоритеты развития
Раздел 3. Экономическое обоснование и оценка необходимых ресурсов для реализации программы.
3.1. Расчеты необходимой бюджетной поддержки
Раздел 4. Расчеты ожидаемой эффективности и срок выполнения программы
Раздел 5. Определение механизма управления и контроля за ходом выполнения программы
Раздел 6. Комплекс законодательных и организационных мероприятий и заданий (целевых проектов) по реализации программы