Ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук (РАЮН) Ф.П. Васильев 16 страница
Только регламентом может быть установлено то, как исполняется функция, как реализуется задача, то, как предоставляется государственная услуга. При этом административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать исполнение этих функций, достижение этой задачи[403].
Прежде чем определиться со структурой регламента осуществления государственной функции мониторинга правоприменения, необходимо остановиться на некоторых спорных вопросах самих административных регламентов.
Многоаспектный характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределил существование разнообразных видов подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их административную деятельность. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» в пункте 2 определяет, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. То есть данный перечень видов актов является исчерпывающим, его расширение возможно путем внесения изменений в обозначенное Постановление Правительства Российской Федерации. Вместе с тем в ходе административных преобразований, которые произошли за последние годы, появились нормативные правовые акты под названием «административный регламент». Как подчеркивает А. Ф. Ноздрачев, «в ходе административной реформы осознана необходимость резкого усиления законодательного регулирования административных процедур – порядка осуществления органами исполнительной власти действий в целях реализации их компетенции. Первоочередной признана необходимость разработки административных регламентов»[404].
Появление нового термина сразу обратило на себя внимание ученых, которые начали исследовать новый феномен, который появился в административно-правовой среде. В этой связи не случаен вывод К. В. Давыдова о том, что «институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности»[405].
До недавнего времени отсутствовали нормативно установленные определения административного регламента. Были предложены различные авторские трактовки понятия «административный регламент».
Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий[406].
Административный регламент может рассматриваться в качестве правовой формы административно-публичной деятельности наряду с такими административно-правовыми актами, как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказами, правилами, инструкциями и другими нормативными правовыми актами[407].
Основное отличие административных регламентов от иных документов состоит в том, что административные регламенты содержат сроки и последовательность действий (административных процедур) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия его структурных подразделений и должностных лиц, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти[408].
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[409] содержит следующее определение административного регламента – это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
Помимо законодательного определения административного регламента применительно к регулированию предоставления государственных услуг дефиниция административного регламента содержится в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг»)[410].
Административным регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора), а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции. Кроме того, регламентом должны быть установлены сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[411]. Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с заявителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении государственной услуги.
Обозначенными актами закрепляется положение о том, что регламентом является нормативный правовой акт.
То есть получается, что, несмотря на то, что в более общем правовом акте[412], посвященном вопросам видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти такого акта как административный регламент нет, в юридической практике он занял довольно прочную позицию. В связи с этим ввиду отсутствия законодательных положений, посвященных вопросам подготовки нормативных правовых актов в Российской Федерации, считаем необходимым внести изменение в Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №1009 дополнив виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти таким видом как «административный регламент».
В процессе разработки административных регламентов по вопросам регулирования управленческих функций, и в частности мониторинга правоприменения, следует учитывать требования, определенные в Постановлении Правительства России от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»[413].
Регламент исполнения государственной функции мониторинга правоприменения разрабатывается федеральным органом исполнительной власти в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку исполнения государственных функций.
При разработке регламента федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственной функции, в том числе:
а) упорядочение административных процедур (действий);
б) устранение избыточных административных процедур (действий);
в) сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции;
г) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);
д) осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.
Отдельные авторы уже указывали на необходимость разработки подобного регламента. Так, В. Б. Горохов отмечает, что в административном регламенте исполнения государственной функции по мониторингу правоприменения должны быть установлены требования к порядку ее исполнения, регламентированы административные процедуры, права и обязанности лиц, участвующих в проведении мониторинговых исследований, формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений, форма выражения результата данной деятельности и т.д.[414]. Также необходимо закрепить статус результатов мониторинга правоприменения и порядок их внедрения в нормотворческую и правоприменительную деятельность органов власти, что, к сожалению сделано не было. В Указе Президента России от 20 мая 2011 № 657 закреплено, что Правительству Российской Федерации учитывать в плане своей законопроектной деятельности предложения о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, представленные в связи с подготовкой доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.
Принципиально важно, чтобы были нормативно предусмотрены формы реагирования на результаты проведенных мониторинговых исследований (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в системе органов государственной власти и т.д.), а также вопросы установления юридической ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение функции по проведению правового мониторинга.
При подготовке регламента исполнения государственной функции по мониторингу правоприменения необходимо использовать структуру, определенную в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Так, в соответствии с правилами подготовки регламентов исполнения государственной функции, регламент включает следующие разделы:
1) общие положения;
2) требования к порядку исполнения государственной функции;
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;
4) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.
Наибольшую сложность по нашему мнению вызовет 3 раздел, в котором должны найти отражение состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме.
Данный раздел должен состоять из подразделов, соответствующих количеству административных процедур – логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственной функции по мониторингу правоприменения, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции.
Описание каждой административной процедуры исполнения государственной функции в соответствии с Постановлением Правительства России № 373 должно содержать следующие обязательные элементы:
а) основания для начала административной процедуры;
б) содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;
в) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента;
г) условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации;
д) критерии принятия решений;
е) результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры;
ж) способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.
Нормативные правовые акты, определяющие необходимость проведения мониторинга правоприменения практически не содержат административных процедур, которые могут быть реализованы органами исполнительной власти.
Системный характер деятельности по осуществлению мониторинга правоприменения предполагает определенные этапы его проведения мониторинга и выполняемые в их рамках административные процедуры. В самом общем мониторинг правоприменения может включать следующие последовательные этапы:
– определение и конкретизация цели мониторинга правоприменения, выбор его вида, сроков его проведения, способа оформления результатов;
– определение объекта мониторинга правоприменения;
– определение круга субъектов мониторинга правоприменения, их полномочий, должностных лиц, ответственных за его проведение;
– разработка, согласование и утверждение плана проведения мониторинга правоприменения;
– непосредственное совершение административных процедур исполнения государственной функции по мониторингу правоприменения;
– подготовку итогового документа по результатам проведенного мониторинга.
Теперь представляется необходимым определить административные процедуры, которые будут применяться в рамках обозначенных этапов. Как видно, большая часть из них предполагает совершение процедур организационного плана, направленных на подготовку к проведению мониторинга. Вторая часть процедур будет состоять из действий, непосредственно направленных на исполнение государственной функции по мониторингу правоприменения и оформление результатов мониторинга.
В связи с этим предлагаем административные процедуры мониторинга правоприменения поделить на два вида: подготовительные и непосредственные.
Рассмотрим каждый вид отдельно с учетом существующих нормативных положений.
1. Подготовительные процедуры, учет или выполнение которых впоследствии будет способствовать выполнению достижению целей мониторинга.
Первое действие, которое совершается в рамках подготовительных процедур, является определение основания и цели мониторинга правоприменения.
Основанием проведения мониторинга правоприменения являются:
1. Включение в план проведения мониторинга правоприменения, разработанному Министерством юстиции Российской Федерации и утвержденному Распоряжением Правительства Российской Федерации[415].
2. Наличие соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.
3. Собственная инициатива федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» мониторинг правоприменения в качестве основной цели, как мы уже отмечали, имеет совершенствование правовой системы Российской Федерации. Кроме того, мониторинг правоприменения может проводиться с целью:
– выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;
– реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;
– устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы (п.2 Указа).
Получается, что в соответствии с закрепленными положениями мониторинг правоприменения не может быть направлен на выявление потребностей в нормативном правовом регулировании, что по нашему мнению является заблуждением разработчиков Указа Президента России, ведь мониторинг может выполнять и другие не менее важные цели, например обоснование необходимости нормативного правового регулирования на федеральном уровне в случае отсутствия такого. Ведь существует масса положительных примеров решения важных вопросов, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, опыт которых может быть выявлен как раз в результате мониторинга правоприменения федеральными органами исполнительной власти. Выявление потребностей в регулирование кроме того также будет направлено на совершенствование правовой системы Российской Федерации.
Применительно к тематике нашего исследования следующим действие в рамках административных процедур является определение объекта мониторинга правоприменения, в качестве которого выступают правовые нормы, регулирующие определенный круг общественных отношений или однородный круг общественных отношений, или норм, которые могут быть применены по аналогии.
Также в качестве подготовительной процедуры выступает – определение субъектов мониторинга правоприменения, в качестве которого в федеральных органах исполнительной власти могут выступать правовые департаменты, отделы или управления с наделением их полномочиями по осуществлению мониторинга правоприменения, например как это сделано применительно к Департаменту законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения Минюста России[416]. Закрепление полномочий является обязательным условием, которое позволит достичь субъектам целей мониторинга правоприменения. В первую очередь это касается полномочий по взаимодействию с другими органами, которые должны будут предоставлять по запросам субъектов мониторинга необходимую информацию. Ошибкой разработчиков Постановления Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» является положение о том, что при осуществлении мониторинга правоприменения используется:
а) практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
б) практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов;
в) информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;
г) информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций;
д) информация, почерпнутая из средств массовой информации;
е) информация, поступившая от граждан;
ж) информация, поступившая из иных источников.
В данном положении нет жесткого указания на необходимость использования информации и предоставляется свобода усмотрения – это, во-первых. Во- вторых, её можно использовать, если она будет предоставлена, но учитывая закрытость наших органов власти, она не только не будет предоставлена, но и будет созданы препятствия в её получении. То есть, предлагаем опять же в регламенте или ином нормативном документе закрепить права субъектов мониторинга правоприменения на направление запросов по получению необходимой в целях мониторинга правоприменения информации, направленному в установленной форме, а также обязанности обладателя информации её предоставить в установленные сроки, например в течение 15 дней.
И конечной подготовительной процедурой является разработка и утверждение плана проведения мониторинга правоприменения. К сожалению, ни в Указе Президента России, ни в Постановлении Правительства, посвященным мониторингу правоприменения не уделено планированию федеральными органами исполнительной власти осуществления данной функции. Представляется, что при совершении данного действия необходимо руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»[417].
Так, планирование работы федерального органа исполнительной власти по основным направлениям деятельности осуществляется на основе Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и плана действий Правительства Российской Федерации по ее реализации, Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, планов заседаний Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Российской Федерации.
Формирование планов деятельности федерального органа исполнительной власти осуществляется преимущественно на основе программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, самостоятельно разрабатывают планы деятельности федерального органа исполнительной власти – субъекта бюджетного планирования.
Решения федерального органа исполнительной власти оформляются в виде приказа федерального органа исполнительной власти или в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, в виде иных актов. Во многих федеральных органах исполнительной власти приняты соответствующие нормативные правовые акты по вопросам организации планирования[418], вместе с тем, несмотря на осознание важности мониторинговой деятельности в государстве, в них отсутствуют положения или необходимость планирования при осуществлении функции по мониторингу правоприменения.
По остальным вопросам организации планирования в рамках тематики нашего исследования были рассмотрены в предыдущих главах нашей работы.
Как мы уже отметили, административные процедуры исполнения государственной функции по мониторингу правоприменения условно могут быть представлены в двух видах. Первый вид, организационные мы рассмотрели. Остановимся на втором виде процедур, от выполнения которых непосредственно зависит достижение целей и задач мониторинга правоприменения.