Реформы, контрреформы и административное устройство на Украине во второй половине XIX — начале XX в.

 

Тормозящее влияние крепостнических отношений во всех сфе­рах жизни Российской империи стало наглядно проявляться к сере­динеXIX в. Поражение царизма в Крымской войне обнажило гнилость, отсталость и бессилие крепостной России. Политический кризис усугублялся крестьянскими волнениями и пропагандой де­мократической интеллигенции за отмену крепостного права. На Украине народные выступления 1855—1860 гг. приняли форму "ополченческого" движения, когда крестьяне прекращали отбыва­ние барщины и уходили в города записываться в ополченцы "за свободу" (Киевская губерния); они выливались также в походы "за волей" в Таврию (Екатеринославская и Херсонская губернии), в "трезвенном движении" против винных откупщиков и просто антикрепостнические выступления крестьян в некоторых губерниях Украины85. Перед лицом революционной ситуации в России 1859—1861 гг. царское правительство пошло на отмену крепостно­го права по Манифесту 19 февраля 1861 г. Кроме личной свободы и земли за выкуп помещичьи крестьяне получили общественное управление на местах (по образцам самоуправления государствен­ных крестьян) — сельский сход и избранный им персонал ад­министрации (сельского старосту, сборщика налогов, смотрителя хлебных магазинов, смотрителя училищ и больниц, полевых сто­рожей и писарей). Администрация схода занималась семейными разделами, земельными разделами внутри крестьянского общест­ва, раскладкой оброка и повинностей и т. д.

Органы волостного управления состояли из волостного схода, волостной старшины и волостного суда. Сход избирал должност­ных лиц, решал вопросы раскладки денежных окладов и повиннос­тей. Сельские и волостные органы управления были подчинены мировым посредникам, уездным мировым съездам и губернским присутствиям по крестьянским делам. Земская полиция и поме­щики также влияли на органы крестьянского самоуправления, ограничивая его деятельность86. Тем самым общественное сослов­ное управление крестьян не было свободным от опеки властей.

Последствия польского восстания 1863 г. осложняли проведе­ние в Западном крае административных и общественных реформ. Царское правительство предпринимало ряд мер, чтобы уменьшить польское влияние в крае. Были упразднены все латинские монас­тыри и бесприходные костелы, каплицы и пограничный духовный центр — латинская епархия в Каменец-Подольском; польский язык заменен русским в преподавании в гимназиях закона Божия, а в ла­тинских семинариях — всех предметов, кроме богословских, пре­подавание которых велось на латинском языке. В университете св. Владимира в Киеве при приеме студентов стали соблюдать "чис­ленную пропорцию" для уменьшения польского контингента. В го­сударственном чиновничьем аппарате начался процесс изъятия частновладельческих городов и местечек у польской шгтяхты Наконец, начали пересматривать уставные грамоты, составленные польскими мировыми посредниками по реформе 1861 г. Все устав­ные грамоты были составлены "подложно", инвентарные земли везде показаны "с утайкой", а платежи за них оказались чрезмерно велики для поселян. Договоры о выкупе земель совершались на­сильно с применением розог, сопровождались военными экзекуци­ями и продажей крестьянского имущества87. В связи с этим на Правобережной Украине были созданы проверочные комиссии по возвращению крестьянам земель, отрезанных у них помещиками после инвентарной реформы 1847—1848 гг. Кроме того, в Запад­ном крае были несколько изменены условия реформы, в частности, стоимость земли по выкупу была почти равна ее рыночной цене. Необходимо также отметить, что по поземельному устройству крестьян почти всех губерний Украины действовали специальные местные положения, а сама реформа проводилась там на 5—6 лет позже, чем в России88.

Реформа 1861 г. осуществлялась "сверху" под контролем пра­вительства. Новые органы высшей государственной власти, со­зданные для этой цели с 1857 г., — Секретный комитет, Главный комитет. Совет министров занимались специально проблемами, связанными с проводимой реформой. Заседания этих временных органов проходили под председательством царя. Последнее засе­дание Совета министров прошло в 1882 г., после чего он фактичес­ки прекратил свое существование89.

Под напором демократического движения правительство вы­нуждено было, вслед за реорганизацией крестьянского управления, провести еще одну реформу. По "Положению о губернских и уез­дных земских учреждениях" от 1 января 1864 г. созданным земст­вам передавались все местные дела.

В губерниях Левобережной Украины в ходе земской реформы 1864 г. было создано 6 губернских и свыше 60 уездных земских управ, а на Правобережной Украине эту реформу в результате последствия польского восстания 1863 г. сумели провести только в 1911 г.

По "Положению" земство состояло из губернских и уездных земских собраний и их исполнительных органов — управ. В состав уездного собрания входили гласные, выбранные на трехлетний срок на собраниях избирателей отдельно по куриям: для землевла­дельцев, городских жителей и крестьян. В выборах гласных могли участвовать дворяне по цензовому признаку: необходимо было владеть от 200 до 900 десятинами земли (или от 800 десятин земли и более в зависимости от местности). От городов выбирались депутаты — владельцы предприятий стоимостью не менее 15 тыс. рублей или с годовым оборотом в б тыс. рублей либо владельцы недвижимого имущества в небольших городах (с населением до 2 тыс. человек) от 500 рублей и выше, а в городах с населением свыше 10 тыс. человек — от 3 тыс. рублей и более.

Крестьянские выборы были двухступенчатыми: сначала на во­лостных сходах избирали выборщиков, которые в свою очередь на избирательных съездах, равных числу мировых участков, избирали гласных уездных земских собраний. От сельских обществ могли также выбираться дворяне и духовные лица. Гласные, выбранные на уездных собраниях, образовывали губернское собрание. Земские управы избирались на уездных и губернских собраниях сроком на три года. В уездные земства избирали от 10 до 90 гласных, в губернские — от 15 до 100. Большинство гласных было от дворян, крестьянские же представители были малограмотными или вовсе неграмотными и совсем не были подготовлены к земской деятельности. Функции земства были обращены на местные нужды и заключались в поддержании в исправном состоянии дорог, в обеспечении продовольствием населения в годы неурожаев, в ор­ганизации агрономической и медицинской помощи, содержании школ и больниц, сборе статистических сведений, раскладкой госу­дарственных податей и т. д.91

Губернаторы и министр внутренних дел осуществляли посто­янный и жесткий контроль над деятельностью земств. Так, они могли приостанавливать любое постановление земств, если оно противоречило законам или "общим государственным пользам". С 1867 г. земства должны были печатать свои постановления и от­четы с разрешения губернаторов. Отличительная черта земства та, что оно представляло собой "здание без фундамента и крыши", ибо система земских органов не имела ни постоянных нижних (волостных) учреждений, ни общероссийского центрального органа. Однако деятельность земства имела большое положительное значение в развитии народного просвещения, здравоохранения, агрономии и т. д. Организованное на принципах внесословности, выборности и самообеспечения своих органов, земство являло собой важное достижение общественных сил России.

Большое значение в общественно-политической жизни страны имела также судебная реформа 1864 г. По новым судебным ус­тавам в практику вводились новые принципы буржуазного права: бессословность суда, состязательность сторон, гласность и откры­тость процессов. Судопроизводство происходило в открытых засе­даниях с участием сторон и вершилось присяжными заседателями. В качестве защитников на суде выступали присяжные поверенные (адвокаты). Суд стал независим от административных властей. Были созданы окружные суды в каждой губернии — они представ­ляли собой первую судебную инстанцию. Если их приговоры вы­носились с участием присяжных заседателей, они считались окон­чательными, а если нет, то могли быть обжалованы в судебную палату — высшую инстанцию, куда входило несколько окружных судов. Последние рассматривали гражданские и уголовные дела по должностным преступлениям чиновников ниже 9-го класса.

На Украине существовали три судебные палаты (Киевская, Харьковская и Одесская)92. Сенат исполнял кассационные функции — мог возвратить дело на повторное рассмотрение. Для решения мелких дел вводился мировой суд из судей, избиравшихся на трехлетний срок на земских и городских собраниях или назначавшихся правительством. Сеть мировых судебных участков на Укра­ине была широкой. Так, в западных губерниях — Киевской, Волын­ской и Подольской — их было 162, причем в г. Киеве с уездом насчитывалось 14 участков93. Однако в новых судах сохранялись серьезные пережитки крепостнических порядков: сословное пред­ставительство в судебной палате, отдельные суды для духовенства, военных, сохранение сословного волостного суда для крестьян, не связанного с общей судебной системой. Волостному суду предо­ставлялось право приговаривать крестьян к телесным наказаниям. В 1862 г. принимаются временные правила об устройстве полиции, согласно которым старые полицейские органы в уездных городах — канцелярия городничего, а в уездах — исправник и земский суд — объединялись в уездное полицейское управление во главе с на­значаемым губернатором исправником из дворян.

Лишь в губернских и важнейших уездных городах создавались органы городской полиции. С 1864 г. полиция освобождалась от судебных функций и от ведения предварительного следствия, со­хранив за собой только производство дознания по уголовным делам, а с 70-х гг. XIX в. — от хозяйственных функций, передав их вновь созданным земским и городским властям местного самоуп­равления. Исправник в уезде действовал через исполнительно-распорядительные органы (присутствия по военным повинностям, по крестьянским делам, по питейным делам и т. д.). Уезды со­храняли деление на более мелкие полицейско-территориальные единицы — станы со становыми приставами. Так, Киевская губер­ния была разделена на 12 уездов, 40 станов и 201 волость94. С 1873 г. полиция стала комплектоваться на основе вольного найма. В 1878 г. был создан корпус полицейских урядников—по­мощников становых приставов из 10 тысяч человек, в подчинении которых находились должностные лица крестьянского самоуправ­ления — сотские и десятские. В 80-е гг. создается корпус сельской стражи, предназначенный для охраны помещичьих лесов от пожа­ров и порубок. Стражники подчинялись уездному исправнику и со­держались за счет государства и полиции. К концу XIX в. были упразднены городские управы благочиния и вместо них созданы канцелярии обер-полицмейстеров и полицейские управления. Горо­да подразделялись на части с частными приставами, а части — на участки и околотки с участковыми и околоточными надзирателя­ми. Так, в Киеве было образовано 8 полицейских участков95.

Из состава полицейских органов в самостоятельные отделения и управления выделились уголовно-розыскная служба, управление речной и фабричной полиции, адресные городские столы. В 1867 г. проведена также реформа жандармских органов, когда вместо 10 жандармских округов были образованы губернские жандармские управления.

В пореформенный период возросло значение Министерства внутренних дел. В 1880 г. в его составе образовался департамент полиции, которому подчинялась как общая, так и политическая полиция. Ему же передавались дела III Отделения и отдельного корпуса жандармов. Руководство новым департаментом возлага­лось на товарища министра внутренних дел. Шефом корпуса жан­дармов становился сам министр96.

К числу важнейших преобразований в России во второй поло­винеXIX в. относились также городская, военная и финансовая реформы. По закону 1870 г. изменялся принцип выборов в город­ские думы. Для выбора гласных в городскую Думу вводился не сословный, а имущественный ценз. Избирательное право предо­ставлялось только владельцам недвижимого имущества, платив­шим налоги, имевшим российское подданство и достигшим 25-летнего возраста. Женщины также имели право голоса. Гласные в Думу избирались по 3 куриям (всего гласных было от 30 до 72). Например, в Киеве в первых выборах в городскую Думу участ­вовало только 4,6 всего населения. Гласными Думы оказались 43 дворянина, 27 купцов, 2 протоиерея97. Каждая курия избирала одну треть гласных. Городская дума с распорядительными функциями формировала из своей среды на четырехлетний срок исполнитель­ный орган — городскую управу. Председатель управы (голова) в губернских городах утверждался министром внутренних дел, а в уездных — губернатором. Городские управы занимались хозяй­ственными вопросами: благоустройством, борьбой с пожарами, попечением о развитии торговли и промышленности, а также организацией народного образования и здравоохранения, то есть теми же вопросами, что и земства98.

По военной реформе 1864 г. вся территория России делилась на 15 военных округов. Украинские губернии вошли в состав Киевско­го, Одесского и Харьковского округов во главе с командующими, которые через штаб и военно-окружной совет осуществляли руко­водство войсками и их хозяйством. Кроме того, в каждой губернии и уезде учреждалось управление военного начальника, подчинявшееся округу. В 1874 г. вместо рекрутских наборов вводится всеоб­щая воинская повинность, под нее подпадали лица мужского пола, достигшие 20 лет. Срок службы сокращался до 6 лет в пехоте и до 7 лет во флоте. Имевшим образование разрешалось проходить службу на положении вольноопределяющихся — сроком от полу­года до 4 лет. Выслужившие срок отправлялись в отставку и в опо­лчение. К 1869 г. обученный военному делу запас составлял 500 тыс. человек. Таким образом, по уровню управления и организа­ции армии Россия приравнивалась к передовым странам Европы. Кроме того, произошла централизация управления армией — военному министру подчинялись все отрасли военного управле­ния и все рода войск99.

Капиталистическое развитие России требовало изменения фи­нансового управления страной. Хронический дефицит государст­венного бюджета вынуждал правительство выпускать массу новых денег и обращаться к внешним и внутренним займам. Кредитное дело составляло монополию государства и осуществлялось госбанками, которым был свойствен перерасход средств. В 1860 г. был открыт Госбанк вместо сети различных банков, открыты частные акционерные, кредитные и коммерческие банки. В 1887 г. была отменена подушная подать и заменена поземельным налогом. Кроме того, в 1862 г. устанавливалось "бюджетное и кассовое единство", при котором отдельные министерства и ведомства ут­ратили финансовую самостоятельность, так как все сметы рассмат­ривались в Министерстве финансов и утверждались Госсоветом. С этого же года устанавливался принцип гласности бюджета (пуб­ликация государственных доходов и расходов). В 1864 г. для контроля над государственными финансами в каждой губернии были созданы контрольные палаты100. Эти финансовые реформы в какой-то мере укрепили финансовое положение государства, но с произволом и казнокрадством в финансовой системе так и не было покончено.

Проведенные реформы затронули высшие государственные ор­ганы лишь поверхностно (создание временных органов по под­готовке реформы 1861 г., изменение функций Сената). В основном они способствовали реорганизации системы местных учреждений: суда, полиции, жандармерии. Но административно-территориаль­ное деление оставалось незыблемым. Как в первой, так и во второй половинеXIX в. губернии делились на уезды, станы и волости. По-прежнему губернаторы выступали исполнителями царской во­ли на местах, они контролировали деятельность не только своцх подвластных органов, но и общественных учреждений (земств и городских дум). Однако над губернаторами осуществлялся пери­одический контроль со стороны Сената. Так, в Киев в конце 70-х гг. для проверки деятельности губернского правления был послан сенатор В. Половцев, который в ходе ревизии обнаружил в де­ятельности правления много недостатков, главными из которых были: 1. Отсутствие действительно коллегиального обсуждения и решения дел, так как по всем делам без исключения мнение губернатора имело решающее значение. 2. Крайне медленное про­хождение дел и "пристрастие" к бесплодной переписке. 3. Неиспол­нение предписаний правления подчиненными ему местами и ли­цами. 4. Малая "попечительность" об интересах казны, сословных и общественных организациях.

Суммируя эти и другие недостатки, сенатор пришел к выводу, что "по отношению к главной задаче, т. е. к выполнению обязан­ности общего управления губернией, надлежит сказать, что эта задача сим управлением в действительности вовсе не осуществля­ется"101

Реформы 60—70-х гг. XIX в. проводились под надзором и при участии губернаторов и их помощников. Поэтому текущие дела по управлению губерниями в этот период оказались просто запущен­ными или решались чрезвычайно медленно. Во всех губернских управленческих инстанциях процветало взяточничество, казнок­радство, что издавна было характерно для российской бюро­кратии.

После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) правительство резко меняет курс своей политики в сторону отхода от буржуазных преобразований в стране и проводит ряд реакционных меропри­ятий. Уже в августе 1881 г. появляется временное (на 3 года) "Положение о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия", которое предоставляло исключи­тельно широкие полномочия административной власти на местах. Власти могли любого жителя объявить на положении усиленной или чрезвычайной охраны и выслать из пределов местности, а так­же оштрафовать, подвергнуть аресту и предать военному суду. Они также получали право закрывать торгово-промышленные предприятия, учебные заведения и органы печати. Возобновляемое каждые три года, это "Положение" просуществовало до Февраль­ской революции 1917 г., являясь "фактической российской консти­туцией"102. В марте 1882 г. появляются правила о полицейском надзоре, по которым деятельность политической полиции достигла невиданного размаха. Наряду с жандармскими розыскными ор­ганами по этим правилам учреждались новые охранные отделения с чрезвычайными полномочиями.

В 1889 г. был принят закон о земских начальниках, ограничива­ющий деятельность земства и возвращающий дворянству вотчин-но-полицейскую власть над крестьянином. По нему территория каждого уезда делилась на несколько участков во главе с земскими начальниками из потомственных дворян, сочетавшими в одном лице как административную, так и судебную власть. Ему же всеце­ло было подчинено крестьянское волостное самоуправление — он контролировал всю выборную крестьянскую администрацию, представителей которой он мог смещать, штрафовать и арестовы­вать. После введения института земских начальников мировые суды в уездах перестали действовать, так как рассматриваемые ими дела частично перешли к земским начальникам, а частично — к волостным судам. Но назначение волостных судей из выбран­ных сельскими сходами кандидатов и утверждение приговоров волостного суда оставалось в руках земского начальника. Кроме того, последний мог своей властью оштрафовать (до 6 рублей) и арестовать (на 3 дня) любого крестьянина. Таким образом, крестьянин, как и до реформы 1861 г., становился бесправной личностью, зависимой от произвола земского начальника103.

Новое земское положение 1890 г. серьезно ограничило крес­тьянское представительство в земских органах. Выборность крес­тьянской курии заменялась назначением губернатором гласных от крестьян из выбранных ими кандидатов. Параллельно с этим дворяне получали львиную долю голосов, поскольку уменьшался земельный ценз для них. Тем самым демократические завоевания, зафиксированные в "Положениях" 1864 г., перечеркивались новым реакционным законом104.

Городское самоуправление также было пересмотрено в сторону ограничения прав городских низов. По новому городовому "Поло­жению" 1892 г. совсем исключались из числа избирателей низшие городские слои — приказчики и мелкие торговцы, а владельцы мелких торгово-промышленных заведений оттеснены новой избирательной системой на второй план. Главное место в городских думах отводилось владельцам крупных предприятий и городской недвижимой собственности. Так, в 90-х гг. в Киеве в выборах в городскую Думу принимал участие только 1% населения105.

В 1887 г. в судебной системе был изменен ценз для присяжных заседателей. Так, чтобы усилить в судах участие представителей дворянства, понижается ценз для владельцев недвижимой соб­ственности; одновременно, чтобы отстранить менее состоятельных представителей буржуазии, повышался подоходный ценз. Кроме того, из ведения суда в 1889 г. были изъяты дела о "сопротивлении властям" и ограничена публичность (открытость) судебных заседа­ний по делам о государственных преступлениях106.

Все названные контрреформы проводились в интересах само­державия и господствующего класса (дворянства), напуганных уси­лением революционного движения в обществе. Таким путем пра­вительство пыталось свести на нет демократические завоевания российского общества, упрочить устои монархии, приспосабливая к самодержавному строю развивающиеся буржуазные отношения.

Основной чертой политики управления Украиной, осуществля­емой царским правительством в условиях назревания революции в началеXX в., было расширение полицейских, карательных пол­номочий представителей властей на местах. Губернии Украины находились на положении усиленной или чрезвычайной охраны либо на военном положении согласно "Положению о мерах к ох­ранению государственного порядка и общественного спокойствия" 1881 г. и "Закону о военном положении" 1892 г.107 Генерал-губер­наторы, губернаторы и градоначальники постоянно контролиро­вали деятельность государственных, земских и общественных ор­ганизаций и при малейшем сопротивлении властям отдельных лиц или организаций имели право проводить карательные санкции с применением оружия. Исключительно для борьбы с революцион­ным движением было создано в 1906 г. новое генерал-губернатор­ство Южного горнозаводского района в центре в Юзовке и градо­начальства в Одессе, Севастополе и Керчи108. Также усиливался аппарат полиции и жандармерии. В декабре 1905 г. помещикам предоставлялось право заводить собственную охрану имений при помощи подчиненных губернатору команд пешей или конной по­лиции. Наряду с этим создавались новые жандармские охранные отделения специально из провокаторов для выявления революци­онных организаций и их вожаков. Такие отделения появились в Киеве, Харькове, Одессе, Екатеринославе, а в 1908 г. начинают формироваться жандармские летучие отряды. С 1906 г. на Украине функционируют военно-полевые суды (только с августа 1906 г. по март 1907 г. они вынесли более тысячи смертных приговоров)109.

Напуганное размахом революционного движения, царское пра­вительство вынуждено было пойти на некоторые изменения в по­литическом строе государства. По Манифесту от 6 августа 1905 г. учреждалась Государственная Дума — как совещательный орган при императоре. По избирательному закону к выборам в Думу не допускались женщины, лица мужского пола моложе 25 лет, учащи­еся учебных заведений, военнослужащие срочной службы, бродячие скоморохи и др. Однако в результате общероссийской политичес­кой стачки этот закон был отменен. По Манифесту от 17 октября 1905 г. и по другим законодательным актам110 провозглашалось создание Государственной Думы в качестве законодательного ор­гана на основе всеобщего избирательного права. Вместе с тем утверждался неизменный характер самодержавной власти и ее приоритет над Думой: царь имел право ее распустить.

Выборы в I Государственную Думу проводились по закону от 11 декабря 1905 г., который сохранил основные положения закона от 6 августа 1905 г. По различным основаниям лишалась избира­тельного права почти половина населения империи. Выборы были не всеобщими, не прямыми, не равными, не тайными. В них участвовали лишь мужчины в возрасте старше 25 лет по системе курий. К существующим землевладельческой, городской и крес­тьянской куриям добавлялась рабочая курия. Для крупных земле­владельцев и горожан выборы были двухстепенными, для мелких землевладельцев и рабочих — трехстепенными, а для крестьян — четырехстепенными. Один выборщик в землевладельческой ку­рии представлял интересы 2 тыс. помещиков, в городской курии — 7 тыс., в крестьянской — 30 тыс. и в рабочей — 90 тыс. человек. Одновременно царское правительство, стремясь принизить роль Государственной Думы, в феврале 1906 г. преобразовало Госсовет из совещательного органа в верхнюю палату, которая могла от­клонять законопроекты, одобренные Думой. В Госсовете не было ни одного представителя от рабочих и крестьян, к тому же полови­на его состава назначалась лично царем111.

I Государственная Дума насчитывала 448 депутатов. Состав ее по партийной ориентации был либерально-кадетским. От Украины в Думе было 102 депутата, из них 24 помещика, 26 представителей от буржуазной интеллигенции, 42 депутата от крестьян и 8 рабо­чих112. Центральное место в деятельности Думы занимал аграрный вопрос. Крестьяне требовали национализации земли и уравнитель­ного землепользования. Такая направленность работы Думы не устраивала самодержавие, и через два месяца, в июле 1906 г., она была распущена113.

II Государственная Дума по составу оказалась еще более ради­кальной. Из 518 депутатов от Украины было 102 представителя — как и в I Думе — с преобладанием в их составе правых и "трудовиков"114.

В числе фракций I и II Государственных Дум действовала Украинская думская "Громада", состоявшая из 40 человек. Ор­ганизатором и вдохновителем ее стал М.С. Грушевский, историк, издатель журнала "Украинский вестник". Члены фракции представляли не украинские национальные партии, а общероссийские политические партии — кадетов, "трудовиков" — или были'вовсе беспартийными. "Громада" требовала предоставления политичес­кой автономии Украине в этнографических границах и введение украинского языка в школах, судах и в местных административных органах. Однако в рядах фракции не было единства, ее раздирали сословные противоречия. Единственное, в чем сходились депутаты от Украины, — это в желании провести свои требования путем реформ. "Громада" имела свой печатный орган на украинском языке — "Родное дело"115 II Дума также сосредоточила свою работу главным образом на обсуждении аграрного вопроса и так­же была распущена (3 июня 1907 г.).

По закону от 3 июля 1907 г., который фактически означал государственный переворот, так как игнорировал "основные зако­ны империи", III Государственная Дума состояла из угодного царю помещичье-буржуазного шовинистического блока. В составе III Думы среди 442 депутатов, в том числе 111 от Украины, преобладали представители от дворян. По партийной ориентации украинские депутаты состояли из "октябристов" и национали­стов116.

Деятельность послушной царизму III Государственной Думы отражала реакцию на революционное движение в стране в 1905—1907 гг. Дума просуществовала 5 лет и была распущена в 1912 г.

В ходе избирательной кампании в IV Государственную Думу объявили свою политическую программу украинские национали­сты ("прогрессисты"), призвав избирателей голосовать исключи­тельно за кандидатов украинской национальности.

В составе IV Думы сохранилось преобладание "октябристско"-кадетского большинства. От украинских губерний здесь было 97 депутатов (из 445) — в большинстве своем монархисты117.

Деятельность IV Государственной Думы в целом была бес­полезной, поскольку все законы в этот период принимались царем. Однако социал-демократы использовали трибуну Думы для запро­сов по актуальным политическим вопросам, в том числе о наци­ональном равноправии и защите прав национальных меньшинств.

Созданный буржуазией после начала первой мировой войны "прогрессивный блок" (1915 г.) стремился к реформам, ограничи­вающим самодержавие путем создания так называемого прави­тельства доверия, ответственного перед Думой. Однако царь не пошел на уступки: "министерство доверия" не создал, а Думу распустил 3 сентября 1915 г.118

Если новым представительным органом власти, созданным под напором революции 1905—1907 гг., была Государственная Дума, то новыми органами революционной власти на местах выступали Советы рабочих депутатов. На Украине они стали образовываться с октября 1905 г. в крупнейших городах (Екатеринослав, Киев, Луганск, Одесса, Николаев и др.) из стачечных комитетов и депу­татских собраний рабочих119.Все предприятия города делегиро­вали в Совет представителей (обычно от 100 рабочих — 1 депутат). Многие Советы создали свои исполнительные органы — испол­комы. Почти во всех Советах и исполкомах преобладали боль­шевики. Ряд Советов образовал в городах народную милицию для поддержания общественного порядка, ликвидировав местную по­лицию и жандармерию. Советы принимали постановления и при­казы, вводившие свободу слова и собраний, восьмичасовой рабо­чий день и т. д. В Луганске и Екатеринославе Советы распустили городские думы и провели работу по подготовке выборов нового состава Думы на основе общего и равного избирательного права. В Одессе и Екатеринославе Советы организовали бесперебойную работу магазинов, хлебопекарен, больниц. Юзовский и Екатерино-славский Советы осуществляли управление железной дорогой. Почти все они издавали газеты под названием "Известия" и "Бюл­летени"120.

Советы рабочих депутатов на Украине в период революции 1905—1907 гг. действовали как органы самоуправления на местах. Во время первой мировой войны формируются новые государст­венные органы по межведомственному признаку — Особые сове­щания по обороне, по топливу, по продовольственному делу, по транспорту, по устройству беженцев.Все эти учреждения организо­вывались на основе Положения от 17 августа 1905 г. На местах создавались комиссии и назначались уполномоченные по делам Особых совещаний. Такие комиссии были созданы во всех губерн­ских городах Украины, а уполномоченные действ,овали в губерн­ских и уездных городах.

Вплоть до Февральской революции административная система управления на Украине в основном оставалась незыблемой, меня­ясь лишь по форме. Кроме уже упомянутых новых территориаль­ных образований появилось также новое генерал-губернаторство в Галиции (1914—1917 гг.), которому подчинялись 56 поветов Галиции и Буковины121.

После Февральской революции Временный комитет Государст­венной Думы провозгласил передачу всей власти новому прави­тельству, где преобладали кадеты. В Декларации Временное пра­вительство обещало ввести ряд свобод, провести амнистию, со­звать Учредительное собрание, заменить полицию народной милицией.

Провозгласив лозунг единой и неделимой России, Временное правительство распространило свою власть и на национальные территории империи. Новое правительство хотя и не сразу, но все же ликвидировало Государственную Думу, Госсовет и Министер­ство императорского двора и уделов. В целом же аппарат мини­стерств и ведомств оставался без изменений и даже расширился — прибавилось несколько новых министерств: почт и телеграфов, труда, продовольствия и государственного призрения122.

Значительно больше изменений произошло в местных органах власти. Временное правительство 4 марта 1917 г. издало постанов­ление об отстранении от должности губернаторов и вице-губер­наторов, исполнение их обязанностей возлагалось на председа­телей губернских земских управ — комиссаров Временного прави­тельства. Обязанности уездных исправников возлагались на уездных комиссаров — председателей уездных земских управ, избранных еще до Февральской революции. Параллельно с губерн­скими и уездными комиссарами на местах с начала марта 1917 г. возникли так называемые общественные комитеты, в состав кото­рых входили члены городских дум, представители различных пар­тий и духовенство (в Киеве, например, — епископ Никодим)123.

На селе вместо прежних волостных правлений возникали во­лостные и сельские исполнительные общественные комитеты — новые органы Временного правительства. Так, например, в мар­те в селе Мирополье Харьковской губернии был создан такой исполнительный общественный комитет124. Этими комитетами ру­ководили комиссары Временного правительства, в их состав при­влекались местные землевладельцы и "все интеллигентные силы деревни"125.

Временное правительство пыталось повысить роль земских учреждений и городского самоуправления. В результате некоторой демократизации выборов был расширен состав земских и город­ских органов. Кроме того, были созданы новые общественные учреждения: волостные земства — собрания и управы, участковые и городские управления — районные думы126. Все эти органы местного управления использовались Временным правительством в качестве опоры центральной власти, исполнителей ее распоряже­ний. Сразу же после Февральской революции почти во всех горо­дах Украины стали создаваться органы местной революционной власти трудящихся — Советы рабочих депутатов по образцу Сове­тов 1905—1907 гг. Новым явлением в революционном движении на Украине стали Советы солдатских депутатов и Советы крестьян­ских депутатов127. Впервые создавались также территориальные объединения Советов — районные, уездные, губернские, краевые. Так, в конце апреля в Киеве проходил съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Юго-Западного края Укра­ины, на котором были представлены Советы Киевской, Волынской, Подольской, Черниговской и Полтавской губерний128.

Февральская революция обострила национальный вопрос, что в условиях Украины вылилось в движение за политическую авто­номию края. Политические, в том числе националистические, пар­тии, такие, как УПСФ (Украинская партия социалистов-федерали­стов), УПСС (Украинская партия социалистов-самостийников), УСДРП (Украинская социал-демократическая партия), УПСР (Ук­раинская партия социал-революционеров), возглавила созданная на Украине 4 марта 1917 г. Центральная Рада129. Ее лидером стал М.С. Грушевский. На местах Рада создавала свои органы: губерн­ские, уездные и городские "национальные рады", сельские и во­лостные "народные управления". Центральная Рада выдвинула перед Временным правительством ряд требований по автономизации Украины в составе Федеративной России, по учреждению при Временном правительстве должности министра по украинским делам и т. д. Временное правительство не приняло эти требования, и тогда Рада обратилась со своим первым универсалом 10 июня, в котором провозглашался принцип самоуправления украинского народа, а 15 июня создала свой исполнительный орган -- Гене­ральный секретариат.

Июньский кризис в стране вынудил Временное правительство пойти на соглашение с Радой: Генеральный секретариат признавал­ся органом российского правительства на Украине, был утвержден его состав. Что касается Центральной Рады, то она должна была пополняться представителями национальных меньшинств на Украине — русскими, еврейскими и польскими кадетами, "трудовика­ми", эсерами и т. д. Вопрос об автономии Украины откладывался до решения будущего Учредительного собрания. По инструкции Вре­менного правительства от 4 августа из пределов Украины исключа­лись: Донецкий бассейн, Екатеринославщина, Таврия, Херсонщина и Харьковская губерния130. Этот акт вызвал негативную реакцию на Украине и возмущение действиями новых российских властей.

В канун Октябрьской революции Центральная Рада выступала как орган Временного правительства и проводила сепаратистскую политику под лозунгом национального возрождения Украины.

Система управления Молдавии в составе России (XVIII — начало XX в.)

 

Формирование молдавской государственности относится к се­редине XIV в. Однако подлинной независимостью образовавшееся тогда Молдавское княжество пользовалось весьма непродолжи­тельное время, попадая в вассальную зависимость то от Венгерско­го, то от Польского королевств. В начале XVI в. Молдавия призна­ет сюзеренитет турецкого султана и становится составной частью огромной Османской империи, сохраняя определенную автоно­мию, которая вплоть до XIX в. постоянно сужалась, более того, Молдавия теряла одну территорию за другой. Процесс отсечения ее земель турецкими властями начался еще в 1484 г., когда княжес­тво утратило весьма важные в стратегическом отношении порты Белгород и Килию. К середине XVIII в. из 45,8 тыс. км2 Пруто-Днестровского междуречья, то есть восточной части Молдавского княжества, непосредственно в его состав входило лишь 20,3 тыс. км2 131, остальные земли находились под властью турецких пашей и татарских (ногайских) ханов.

Османские власти последовательно отсекали земли на юге и се­вере Пруто-Днестровского междуречья, проводя при этом целена­правленную демографическую политику132. Стратегической зада­чей Порты было постепенное смыкание северных и южных райя (подданных) и полное выведение этого региона из-под юрисдикции Молдавии. В 1774 г. Молдавское княжество с дозволения турецкой стороны теряет еще один важный свой регион — Буковину, откуда, собственно, и пошла молдавская государственность и где находи­лись первые столицы княжества — Бая, Сирет, Сучава и древние религиозные центры. Таким образом, к началу XIX в. третья часть Молдавского княжества уже не входила в состав Молдавии.

Территория Пруто-Днестровского междуречья, которая после 1812 г. стала именоваться Бессарабией (до этого так называлась лишь ее южная часть), в эпоху османского господства делилась на три зоны. Первую из них составляли районы, или по-молдавски цынуты, непосредственно входившие в состав Молдавского кня­жества, во вторую входили земли, управлявшиеся турецкими влас­тями как на севере междуречья, так и на юге; третья зона — это территория буджакских ногайцев, центр которых располагался в Каушанах и которые входили в систему Крымского ханства, ставшего составной частью Османской империи. В каждой из этих зон были свои особенности, прежде всего свои законы, особые система управления и экономический уклад.

Между молдавским и мусульманским населением весьма часто возникали коллизии, причем не только в период военных действий, но и в относительно спокойное время. Довольно частыми были набеги мусульман, особенно татар и ногайцев, на христианские поселения, что потребовало от османских властей принятия оп­ределенных мер. К числу таких мер относилась и так называемая граница "двух часов", или по-другому — граница Халил-паши, установленная в середине XVII в. на юге молдавских земель и на стыке с южными райя и, прежде всего, по границе с ногайскими поселениями133. То есть была создана довольно широкая нейтраль­ная полоса, которая, однако, не соблюдалась и не могла предот­вратить столкновения. Определенную роль в сдерживании устрем­лений мусульманского населения сыграли русско-турецкие войны, во время которых, прежде всего в 1768—1774 гг. и 1787—1791 гг., из междуречья высылали почти все мусульманское население. Пос­ле Кучук-Кайнарджийского мира 1774 г. Молдавскому княжеству возвращается небольшая территория на юге междуречья, где со­здается новый район — Хотарничанский цынут.

Заметно отличалось своим образом жизни население днестров­ского левобережья. Важная особенность этих районов заключалась в том, что они не входили в состав Молдавского княжества, а были составной частью Польского королевства или Крымского ханства. Собственно татарские владения здесь появились еще в XIII в., но в конце XIV — начале XV в. началось проникновение сюда литов­цев, и некоторое время они входили в состав Великого княжества Литовского. После объединения Польши и Литвы границей между Польшей и Крымским ханством на долгие годы становится мало­приметная речка Ягорлык — левый приток Днестра.