Органы управления Украины после присоединения к России
В 1654 г. состоялась, как известно, Переяславская рада, участники которой высказались за вхождение Украины в состав России. Гетман от имени всего народа принял присягу "бытиим з землями и з городами под государевою высокою рукою навеки неотступным"1. Глава русского посольства В.В. Бутурлин передал Богдану Хмельницкому знаки гетманской власти — военное знамя, булаву, парадную одежду. По завершении Рады русские послы объезжали города и местечки Украины для принятия присяги от населения. Современник этого события летописец Самовидец писал, что "по усей Украине увесь народ з охотою тое учинил" и всюду "немалая радость межи народом стала"2.
Условия, на которых Украина была принята в состав Российского государства, излагались в "Статьях Богдана Хмельницкого", подписанных в Москве в марте 1654 г. В них перечислялись права и привилегии, пожалованные Войску Запорожскому, казацкой старшине, украинской шляхте и многим крупным городам. "Статьи" давали несравненно более широкие права, чем те, которыми они пользовались, пребывая под властью Польши. На Украине сохранялись военно-административные органы управления во главе с выборным гетманом, продолжало действовать и местное право. Вместе с тем "Статьи" несколько ограничивали политические и экономические права гетманского управления под контролем царского правительства. Российским воеводам предоставлялось право осуществлять контроль над казацкими военачальниками3.
Сохранившийся после воссоединения Украины с Россией институт гетманства в значительной мере определял взаимоотношения обеих сторон, внося подчас свои изменения в основу управления этим краем.
В XVI — середине XVII в. гетман был выборным главой реестровых, а также запорожских казаков4. После присоединения Украины к России он управлял "Гетманщиной" ("Малая Россия"), то есть территорией Левобережной Украины5. Правобережная Украина оставалась под властью Польши.
Формально гетман управлял и слободской Украиной и Запорожской Сечью, но на деле его власть в этих регионах была чисто номинальной. Гетмана окружали верховные советники — генеральная старшина из представителей зажиточной казацкой шляхты (обозные, двое судей, писарь, подскарбий, бунчужный, хорунжий, есаулы). Резиденция гетмана находилась в Чигирине (до 1677 г.), затем уже на левом берегу Днепра — в Гадяче, позднее — в Глухове и в Батурине. Он мог назначать своей властью лиц на невыборные должности в войска, а с течением времени распространил это и на выборные назначения. В подчинении у гетмана насчитывалось по мартовским статьям 60 тыс. реестровых казаков. С 1687 г. гетман перемещал генеральную казацкую старшину только с согласия царской власти. Универсалы (указы) гетмана о наделении старшины земельными владениями также нуждались в подтверждении московского правительства. Кроме того, он не имел права без царского согласия решать какие-либо политические вопросы с турецким султаном, крымским ханом и польским королем, был обязан вести единую с Россией внешнюю политику. Признавая верховенство царской власти, гетман давал присягу на верность московскому царю. Непосредственная связь русского правительства и гетмана осуществлялась через Посольский приказ, а с 1663 г. — через специально созданный территориальный Малороссийский приказ.
В первое десятилетие после смерти Богдана Хмельницкого элементы государственности, внутреннего административно-политического управления создавались с большой оглядкой на устройство Запорожской Сечи, которая оказывала значительное влияние на выборы гетманов, нередко предлагая своих кандидатов. При этом чувствовалось отсутствие четкого механизма власти, и прежде всего во внутреннем управлении. "Статьи Богдана Хмельницкого" оставили ряд позиций без четких законодательных норм.
Рада, на которой выбирали гетмана, являлась прежде всего общественным органом. Ее статус не был подтвержден законодательством. Собиралась Рада по потребности, иногда — по воле гетмана, нередко — и против его воли, в силу чрезвычайных обстоятельств. Существовало три ее разновидности: рада старшины, казацкая рада и так называемая черная рада. На первую раду собиралась вся казачья старшина — генеральная и полковая, начиная от сотников. Избрав гетмана, она объявляла свой выбор казакам. Гетмана могла избрать и казацкая рада, что чаще всего случалось во время походов или в чрезвычайной ситуации. В частности, на такой казацкой раде получил свои гетманские права И. Мазепа. В составе третьего вида рады — черной — было много рядовых казаков, крестьян и мещан (черни). Такая рада не имела четкой организации. Если какой-либо важный вопрос на раде не находил решения простым голосованием, то был еще один выход из положения — доказать свои права кулаками. Черной радой в 1663 г. в Нежине был избран гетман И. Брюховецкий — кошевой атаман Запорожской Сечи. Чтобы получить гетманскую булаву, Брюховецкий не скупился на обещания быть защитником народных масс и в первую очередь запорожских казаков. На нежинской раде рядовые казаки провозгласили его гетманом, однако царский воевода отложил утверждение. На следующий день на раде опять был поставлен вопрос об избрании гетмана, и казацкая масса не только снова единодушно высказалась за Брюховецкого, но и бросилась избивать сторонников других кандидатов6.
Ни одна из названных рад не имела точного устава и узаконенных норм представительства и прав, но решения любой из них имели одинаковую силу. После утверждения правительством (ранее — польским, затем российским) избранному гетману вручали символы власти — булаву, бунчук, знамя (хоругвь) и литавры.
Управление такой слабо организованной территорией, какой была Украина после смерти Хмельницкого, требовало не только значительных правительственных усилий, но и поистине талантливых государственных деятелей в лице гетманов. Богдан Хмельницкий в определенной мере сумел обозначить новые формы общественных и государственных отношений, скоординировать их, управлять ими.
Постепенное расширение реестрового войска, всяческое содействие гетманов увеличению числа казаков, что объяснялось потребностью в военных силах, превратили к концу XVII в. казачье административно-территориальное устройство в механизм политико-административного управления. Затянувшиеся конфликты с польским и турецким правительствами держали край на военном положении на протяжении многих лет, и такая ситуация воспринималасьуже как норма. Начальник казачьего войска — гетман со своим штабом, представляющий временное правительство края, превратился в постоянный главный орган управления, подменив прежнюю польскую администрацию.
Штаб гетмана, носивший название генеральной старшины, состоял из генерального обозного, генерального судьи, генерального есаула, генерального писаря, а также генерального хорунжего, подскарбия и бунчужного. Титул "генеральный" служил отличительным признаком этой должности от таких же чинов, бывших в каждом полку и составлявших штаб и совет полковника.
Войсковой власти подчинялось и неслужилое крестьянское население, а в значительной степени и мещанское. "Вообще принцип единоличной власти, военной диктатуры, создававшейся опасными, критическими условиями жизни края, постоянно боролся с принципом казацкого народовластия. Принципы выборности и коллегиальности казацких чинов, широкого участия в их управлении масс, могущих в каждую минуту потребовать от них отчета, сменить и подвергнуть суровой ответственности, — республиканские принципы, выработанные в казацких кругах долголетней жизнью казачьей республики, были в теории перенесены вполне на новое военно-народное управление", — писал известный украинский историкМ.С. Грушевский7.
Войсковая рада (собрание казаков), не знавшая никаких норм пропорционального представительства, избрания депутатов или представительских полномочий, решала все важнейшие вопросы управления, войны и мира. Однако с тех пор как казачество стало огромной массой, рассеянной на значительной территории, функционирование рады стало осложняться не только различными техническими моментами и формальностями, но и ограничительной политикой Москвы в отношении автономии Украины. В этой связи решение вопросов текущего управления стало постепенно переходить к "казацкой старшине". В итоге за войсковой радой остались только кардинальные вопросы: выбор или смещение гетмана, установление отношений к сюзеренному государству — признание его верховенства, санкции на формы зависимости от него. Все прочие проблемы стали решаться советом старшины, который в конце концов оттеснил и лишил всякого значения войсковую раду8
В составе рады старшины особую роль играл совет генеральной старшины. Сюда же входили полковники и "значные" лица, не занимавшие высоких должностей (генеральных и полковничьих), но по своему влиянию в войске, по своим заслугам, связям и т. п. занимавшие в нем видное положение9.
Сфера влияния и роль рады зависели от положения, занимаемого гетманом, и от степени зависимости от него старшины. Формально старшина и ее рада были независимы от гетмана, поскольку старшину должно было избирать войско. Это осуществлялось в определенном порядке: казаки "сотни" выбирали своего сотника, казаки "полка" — полковника, полковники и прочая старшина — генеральную старшину. Таким образом, рада старшины выражала волю народа-войска, так как состояла из его избранников и представителей, и ее положение должно было быть более устойчивым, чем гетманское. Действительно, это было так — гетмана войсковая рада могла сместить в любое время, изменение же состава старшины превращалось в довольно длительный и сложный процесс. Рада старшины в определенной мере придавала политике народа-войска устойчивость, и перенос в ее ведение вопросов текущего управления и текущей политики не должен был резко нарушать интересов народовластия. Однако на практике она уже давно разошлась с принципами демократического строя казачьего войска. Старшина, сложившись в четко выраженный общественный класс с определенными сословными, экономическими и политическими стремлениями, отодвигая на второй план войсковую раду, пыталась устранить рядовое казачество, казацкую чернь от всякого влияния на полигику и управление. Она намеревалась взять в свои руки судьбы гетманского правления, подчинить своему влиянию замещение должностей генеральной старшины, полковников и других войсковых чинов и таким образом сосредоточить в своих руках фактически все управление, устранив или превратив в простую формальность выборную систему. Одновременно она пыталась освободиться от вмешательства московского правительства в управление и внутренние дела Украины. Последнее оказывается непосильным уже хотя бы потому, что казацкие массы не поддерживают ее в этом. И в то же время казацкая чернь находит сочувствие в народных массах. В целом же "политическая борьба казацкой черни со старшиной усложнялась борьбой чисто классовой, на почве чисто экономических и общественных отношений, и эта ожесточенная борьба только расшатывает в их основах конституционные формы украинского устройства, и без того не особенно прочные, едва складывающиеся"10, — пишет известный историк М. С. Грушевский.
Все наиболее ценные элементы этого "конституционного" строя требовали тщательного приспособления к принципам общегосударственного управления, разработки законодательной основы. Но этого не произошло, и во второй половине XVIII в. в украинском государственном устройстве продолжали сочетаться два, казалось, совершенно несовместимых подхода: строгой военной дисциплины и неограниченного народовластия.
Гетману и его старшине приходилось заниматься вопросами, касавшимися и других сословий, между тем как войсковая могла решать только проблемы казацкого сословия. Отношения между общегосударственным и войсковым правлением юридически не были оформлены, что постепенно ослабляло войсковую раду и облегчало вмешательство московского правительства. Но как царизм, так и казацкая старшина были одинаково заинтересованы в упрочении своей власти над крестьянскими и казацкими массами и их беззастенчивой эксплуатации.
В административном отношении Украина сохранила принцип территориального полкового деления, пришедшего на смену польскому образцу деления на "староства" и "поветы". Вся территория левого берега Днепра с 1667 г. (по Андрусовскому перемирию Правобережье было отдано Польше) делилась на полки. Административным центром полка избирался большой и развитый в экономическом отношении город (Киев, Чернигов, Стародуб, Нежин и др.). Всего таких полков было десять, и к перечисленным городам, давшим названия полкам, надо добавить еще Гадячский, Лубенский, Миргородский, Переяславский, Полтавский и Прилукский полки. Они, в свою очередь, разделялись на сотни (по 7—20 сотен в каждом полку в зависимости от размеров территории). В сотни входили сельские громады — поселения свободных крестьян — неказаков со своим самоуправлением, например выборным войтом, и курени, казаки которых выбирали атаманов. В городах, где казачье население преышало численность других сословий, также были выборные казачьи атаманы, которые подчинялись сотникам=11.
Полковые и сотенные организационные структуры повторяли гетманские войсковые организации, но на низшем уровне. В Слободской Украине существовало также полковое и сотенное деление, там было пять полков — Острогожский, Сумской, Ахтырский, Харьковский и Изюмский (последний существовал с 1681 г.), управлявшиеся Разрядным, а с 1688 г. — Посольским приказами через белгородских воевод12.
Кроме реестровых казаков, которых называли "городовыми", на службе у гетмана состояли и наемные казаки (охотницкие полки). Пешие казаки-наемники (сердюки) и конные (компанейские) в мирное время выполняли полицейские функции и несли войсковую охрану. Местная власть в лице полковников и сотников с их административно-приказным аппаратом осуществляла все мероприятия по управлению казачьим населением и оказывала влияние на деятельность местного самоуправления крестьян и городского сословия (мещан). В первые годы после воссоединения Украины с Россией полковники и сотники выбирались соответственно на полковых и сотенных казацких радах13, а впоследствии — лишь на старшинских радах. Подлинное казачье самоуправление оставалось только в войсковых организациях на самом низшем уровне, когда казаки выбирали атаманов куреней14. Кроме указанных на Украине существовали еще два сословия: шляхта и духовенство. Шляхта (казацкая старшина) получала за свою службу "ранговые" поместья, где крестьяне два дня в неделю вынуждены были работать на "державца" и платить подати государству.
Своеобразным статусом самоуправления по магдебургскому праву, полученному еще от польских королей, обладали некоторые города Левобережной Украины (Киев, Чернигов, Стародуб, Нежин, Погар, Мглин, Новгород-Северский и др.). Эта привилегия оставалась за ними и при Алексее Михайловиче15. Органами городского самоуправления были магистраты. Города стали средоточием военно-административной старшинской власти (здесь, как правило, располагались полковые и сотенные канцелярии), центрами торговли и ремесла (в некоторых городах ремесленники и торговцы составляли до 37% населения). Кроме того, они являлись очагами церковной, православной идеологии, культуры и просвещения — отсюда их важная роль в истории Украины. На Левобережье в 60-х гг. насчитывалось 89 городов16. В это число вошли и так называемые "местечки", население которых в основном занималось ремеслами, промыслами и торговлей. Городские магистраты осуществляли административные, хозяйственно-финансовые, полицейские и судебные функции. В Киеве магистрат состоял из двух коллегий — рады и лавы. Рада состояла из войта (головы) и пяти советников (райцев) и ведала хозяйственно-административными делами города, а также следила за правильностью сбора торговых пошлин и налогов с мельниц, воскобоен, кузниц, перевозов, бань и т. д. Члены рады поддерживали связь с полковой администрацией и русскими воеводами. Лава, состоявшая из бурмистра и шести лавочников (заседателей), занималась судопроизводством. В ее компетенцию входило рассмотрение уголовных и гражданских дел как городского, так и сельского населения (окрестных крестьян, приписанных к магистрату), вынесение соответствующих приговоров, вплоть до смертных. На судебных заседаниях дела разбирались обычно под председательством войта. Если к суду привлекался русский подданный, то должен был присутствовать воевода или его представитель. Судебные разбирательства велись в основном в устной форме и не фиксировались на бумаге, но постановления и решения суда заносились в специальные книги. Служащие магистрата получали денежное жалованье: войт — 500 злотых, бурмистр, райцы и урядники — по 300, а лавники — по 60 злотых в год17. В Стародубе служащие магистрата составляли три "ловицы", избиравшиеся ежегодно.
При местном магистрате находился "майстратовый писарь", который за установленную пошлину выдавал жителям выписки из постановлений и решений магистрата, а также городничие и "возные", выполнявшие полицейские функции. При ратушах, функционировавших в городах также по магдебургскому праву, число служащих было невелико — войт, бурмистр, казначей и ключник. Население облагалось специальным побором для содержания служащих магистратов и ратуш. Магистраты должны были обеспечивать выполнение жителями городов земских повинностей, в частности квартирной. Горожан обязывали предоставлять квартиры под постой полкового войска — сначала местного, а затем и великороссийского. Магистрат выделял для войска определенное количество продовольствия и подвод, норма которых распространялась на "посполитное" население всего полка. Крестьяне сел, отданных гетманами во владение монастырям и казацкой старшине, и "державнических" облагались меньшими повинностями, чем крестьяне магистратских сел. Помимо этих натуральных повинностей существовали еще и денежные: например, содержание полковой артиллерии, наем плотников на поправку городских укреплений, мостов и т. п. Одно мещанское сословие не могло выплачивать деньги на эти нужды, и магистр с разрешения на то гетманской власти стал собирать с крестьян своих сел "грошевую складку". Кроме того, в пользу гетманской казны шли городские доходы от откупов таможен, водочной и табачной продажи (откупщиками выступали богатые мещане). Туда же шли налоги с населения за занятия промыслами и ремеслами (с цехов и нецеховых ремеслен-ников-партачей). Магистратские села для отбывания государственных повинностей были разбиты на волости под началом специальных сотников, из расчета один сотник на две волости. Сотников назначал городской магистрат, как это было в Стародубском полку18. Однако полной самостоятельности при полковом устройстве Украины городские магистраты не получили. Полковники прежде всего наложили свою руку на магистратский суд. Так, из сохранившихся "протоколов" стародубского магистрата конца XVII в. видно, что на судебных заседаниях присутствовали наряду с войтом и бурмистрами полковой судья, полковые чины, а иногда и городовой атаман. Естественно, что все решения суда принимались под давлением, а иногда и по прямым указаниям из войсковой старшины. Влияние магистратских войтов на городские дела возрастало лишь тогда, когда они находились в родственных или очень дружеских отношениях с представителями военной власти. Войты могли управлять магистратом в течение многих лет как по выбору, так и по указанию гетмана. Нередко борьба за войтовство разделяла город на враждующие стороны, что и облегчало войсковой старшине вмешательство в магистратские дела.
В Киеве кроме старшинского и магистратского существовало еще воеводское управление, узаконенное мартовскими 1654 г. договорными статьями между гетманом и русским правительством. Важная политическая и экономическая роль Киева среди других украинских городов привела к тому, что Россия держала в нем двух воевод, что было характерным только для крупнейших ее городов (Ярославль, Нижний Новгород, Казань, Астрахань, Великий Новгород). В штат воеводского управления кроме думных дворян, дьяков и подьячих входил и "вестовщик" из киевских мещан, регулярно посещавших Польшу и Молдавию для сбора сведений, которые затем пересылались в Малороссийский приказ в Москву. Таким образом, воеводы в первую очередь были обязаны следить за событиями в соседних государствах и на Украине и сообщать об этом в Москву. Они также командовали русским гарнизоном в Киеве, строили для него помещения. Так, к концу XVII в. в городе было построено 32 избы для командного состава, 8 — для подьячих, 82 — для рейтар, 122 — для стрельцов и 86 — для солдат19. Первые киевские воеводы Ф.С. Куракин и Ф.Ф. Волконский по указанию русского правительства организовали строительство новой крепости в Верхнем городе. Крепость уже к концу марта 1654 г. была готова, она имела деревянные стены с башнями (где располагались пушки) и рвы. По договорным статьям 1665 г. численность русского гарнизона составляла в Киеве 5 тыс. человек, в Переяславле — 2 тыс., в Чернигове — 1,5 тыс. человек и т. д. До конца XVII в. русские гарнизоны были размещены почти во всех городах Левобережной Украины, что свидетельствовало об усиливающемся российском военном влиянии на Украине. Попытки же московского правительства ввести подворное обложение и взять финансовое управление в свои руки вызвало восстание 1668 г., показавшее всю непопулярность у населения этого нововведения.
Воеводы регламентировали поселение пришлых людей в города, куда допускались лишь "пашенные мужики", шляхта и мещане, бежавшие с территорий, занятых Польшей. За вновь прибывших должны были поручиться влиятельные киевские горожане. Обязанностью воевод было также обеспечение хлебом русских войск и сбор налогов с торговых операций русского персонала гарнизонов. Поскольку полковая канцелярия Киевского полка была размещена в г. Козельце, в Киеве оставалась лишь сотенная канцелярия. В ее состав входили сотник, писарь, есаул, хорунжий и атаман, которые и заправляли всеми делами казацкой территориальной единицы. Пользуясь служебным положением, сотенная старшина нередко нарушала торгово-промысловые привилегии магистрата и монастырей, что вело к обострению противоречий между ветвями власти. Так, в 1665 г. мещане, поддерживаемые магистратом, жаловались центральным властям на нарушение казацкой старшиной их монопольного права на изготовление и продажу водки и даже пытались закрыть корчмы представителей старшины, но безуспешно20. Мещане Чернигова жаловались, что полковники "емлют для работы" городских мастеровых людей — плотников, сапожников, портных, Серебрянников, кузнецов и др., — а за работу им ничего не платят, да сверх того "емлют" еще подводы для своих нужд21. Переяславские мещане жаловались, что земельные владения города (около 15 окрестных сел) и Котырь-речку и Сырец-речку с мельницами на них, а также городские доходы от варения пива, сычения меда и мостовые пошлины захватила казацкая старшина22. Отметим, что кроме свободно-войсковых (государственных) на Левобережной Украине было немало городов, находившихся в частном владении представителей гетманской старшины. Так, генеральный писарь Выговский владел шестью городами с селами (Остер, Бобровица, Ромны и др.), его братья также владели городами и местечками. Владели городами и местечками также братья Золотаренки, а стародубский полковник владел г. Сосницей23. Конфликты горожан с казацкой старшиной, видевшей в городах источник для своего обогащения, не могли способствовать их мирному сосуществованию, что давало простор для включения в разборки русской воеводской власти. Это также усиливало русскую ориентацию горожан Украины.
В городах с магдебургеким правом функционировало цеховое устройство, то есть жители, занимающиеся ремеслами и промыслами, объединялись в цехи, которые имели свои уставы, определявшие права и обязанности членов цеха и организацию их ремесленной деятельности. Во главе стоял выборный цехмейстер. Вновь поступающий в цех должен был иметь поручителей, сдать экзамен на мастерство и заплатить определенный вступительный взнос. Цех состоял из мастеров, подмастерьев и учеников. Каждый цех имел печать и право разбирать тяжбы между цеховыми. Известен универсал Богдана Хмельницкого от 1656 г. сапожному цеху г. Козельца, где перечисляются его привилегии24. В некоторых городах в цехи входили и ремесленники ближайших сел. Например, в Чернигове число цехов доходило до восьми. Административными должностями в цехах были кроме цехмейстера еще старший братчик, писарь и ключник (подскарбий)25. Как уже говорилось, войсковая администрация вмешивалась в дела цехов и заставляла мастеров бесплатно выполнять работы на себя, что вызывало недовольство людей.
Следует отметить, что большинство городских цехов образовывалось из церковных братств, издавна существовавших на Украине при приходских соборах. После воссоединения Украины с Россией братства в городах продолжали действовать в основном на поприще благотворительности (занимались организацией школ, госпиталей, приютов для сирот и престарелых).
Говоря о местном судопроизводстве, важно отметить, что казацкая старшина добилась слияния большей части городских, и в основном ратушных, судов с полковыми и сотенными26. Только наиболее развитые магистратские города — Киев, Нежин, Переяславль, Чернигов и Стародуб сохранили право на самостоятельный суд, но он находился под влиянием войсковой старшины. Городские магистратские суды служили апелляционными инстанциями для сельских судов, в которых разбирались мелкие дела о кражах скота, потраве посевов и т. д. Наряду с ними действовали еще и ярмарочные (эпизодические) суды и производственные — цеховые суды в городах. Для греческой колонии (братства) в г. Нежине существовал специальный суд. В универсале Богдана Хмельницкого греческим купцам разрешено разбирать судебные тяжбы без вмешательства городских властей27. В судах гражданские и уголовные дела вершились по старым юридическим законам: Литовскому статуту редакции 1588 г., "Зерцалу саксонскому", "Порядку прав гражданских" и по нормам обычного права28. Воеводское правление в городах Левобережной Украины оказывало давление на местное судопроизводство, пытаясь ориентировать его на русское законодательство — Соборное Уложение 1649 г. В этом выражалось несовершенство украинского судопроизводства и зависимость его от политической конъюнктуры. На первых порах после воссоединения Украины с Россией у судов отсутствовала разделенность компетенции, здесь процветало взяточничество (судебные чины всех инстанций не гнушались брать "магарычи" и "наклады" как с истцов, так и с ответчиков). В дальнейшем национальное законодательство было кодифицировано и суды определились в своей компетенции. Магдебургское право продержалось на Украине до 1831 г., а статутовое — до 1840 г.24
Характеризуя организацию и функционирование органов местной власти на Левобережной Украине после ее воссоединения с Россией, можно отметить, что в сложных исторических условиях того времени (постоянные войны на территории Украины, народные восстания, миграционные процессы, попытка русификации и т.д.) они находились в стадии становления (например, сотенное устройство каждого полка так и не было окончательно определено и в середине XVIII в.) и видоизменения (это в основном относится к организации и компетенции судов). Спецификой местного управления являлось наличие трех ветвей исполнительной власти: войсковой казачьей (национальной), городского самоуправления (в магистратских и ратушных городах) и воеводской (русской) — с тенденцией перехода к ней всех властных полномочий, а впоследствии — к различным представителям московского правительства. Усилиями российской бюрократии органы украинской государственной власти в лице гетманско-старшинской администрации превращались в местные органы самоуправления.