МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ МОРСКИХ ПРИРОДНЫХ ВОЗОБНОВЛЯЕМЫХ (ЖИВЫХ) РЕСУРСОВ
Международно-правовое регулирование рыболовства осущест вляется на основе Конвенции ООН по морскому праву 1982 r. и других международных соглашений, посвященных отдельным ас пектам этого вида морской деятельности.
Конвенция ООН по морскому праву включает правовое регу лирование природных ресурсов как в отношении ресурсов, зале гающих в Мировом океане (минеральные ресурсы), так и в отно шении биоресурсов Мирового океана. В последнем случае речь идет о биологических ресурсах водной толщи и дна. В процессе 111Конференции ООН по морскому праву их сначала именовали возобновляемыми, а затем -начиная с четвертой сессии -живы ми ресурсами. Особенности правового регулирования живых ре сурсов связаны с их подвижностью. Термин <<ресурсы>> включает элемент признанной полезности и востребованности уже в на стоя щее время (чем этот термин отличается от термина «естест венные богатства»). Морские живые ресурсы находятся в морской среде. Будучи изъятыми из морской среды, они именуются уло вом. Применительно к живым ресурсам в Конвенции обычно при меняются термины «сохранение,> и <<управление>> (а не «защита,> или <,охрана,> 1).
В Конвенции 1982 r. международно-правовому регулированию рыболовства в исключительной экономической зоне посвящены ст. 61-73 части У, в открытом море -разд. 2 части VII.
Существует ряд международных договоров, конкретизирующих положения Конвенции 1982 r. (заключенных в том числе на регио нальном уровне). Среди них: Соглашение 1995 r. об осуществле-
I Термин «защита», хотя и использован один раз в ст. 145 Конвенции приме нительно к живым ресурсам, обычно используется, когда речь идет о морской сре де. Термин «охрана» используется применительно к человеческой жизни на море.
Глава VIП. Режим морских природных возобновляемых ресурсов 369
нии положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., кото рые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запа сов далеко мигрирующих рыб и управления ими; Конвенция о сохранении лосося в северной части Атлантического океана 1982 г.; Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в се верной части Тихого океана 1992 г.
При анализе отдельных положений названных договоров следу ет также учитывать документы, подготовленные Продовольствен ной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО), в том числе Кодекс ведения ответственного рыболовства 1991 r. (дейст вует с последующими изменениями), который имеет рекоменда тельный характер.
В своей исключительной экономической зоне государство об ладает исключительными правами на разведку, разработку и со хранение живых ресурсов.
Государства самостоятельно определяют допустимый улов и вправе полностью использовать все живые ресурсы своей эконо мической зоны. Этому праву корреспондирует обязательство прибрежного государства обеспечить, чтобы состояние ресурсов не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуата ции.
Так.им образом, Конвенция не предоставляет прибрежному го сударству абсолютного права распоряжаться живыми ресурсами своей исключительной экономической зоны. Праву на разработку корреспондирует обязательство сохранять живые ресурсы. Невы полнение этого обязательства является международным правона рушением.
Прибрежное государство должно определить, что оно понимает под оптимальным использованием природных ресурсов своей ис ключительной экономической зоны. При этом следует иметь в ви ду, что только завышение допустимого улова будет рассматривать ся в качестве правонарушения. Занижение допустимого улова в ка честве такового не рассматривается.
Прибрежное государство обязано: определить величину допустимого улова; определить свои возможности промысла.
Исходя из ст. 61 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. прибрежное государство с учетом имеющихся у него наиболее достоверных научных данных определяет допустимый улов жи-
370 Глава VIII. Режим морских природных возобновляемых ресурсов
вых ресурсов в своей исключительной экономической зоне, со трудничая для этой цели с международными организациями. Оп ределяя допустимый улов, государство обязано обеспечить под держание или восстановление популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов.
Прибрежное государство определяет свои возможности про мысла живых ресурсов исключительной экономической зоны.
Если прибрежное государство не имеет возможности выловить весь допустимый улов, оно может предоставить на договорной осно ве други.м государства,,1 доступ к остатку улова.
В Конвенции использован термин <<Предоставляет,>. Использо вание его в сочетании со словами <<на договорной основе,> свиде тельствует, по нашему мнению, о достаточно низком уровне импе ративности данного положения. Если договоренность достигнута не будет, прибрежное государство может и не предоставлять этого права.
Предоставляя другим государствам доступ к остатку допустимо го улова, прибрежное государство должно принимать во внима ние, в частности:
значение живых ресурсов данного района для экономики этого заинтересованного прибрежного государства;
необходимость свести к минимуму нарушения в экономике го сударств, граждане которых обычно вели рыбный промысел в дан ной зоне или которые предприняли значительные усилия по ис следованию и выявлению запасов (так называемый доступ на ос нове традиционных или исторических прав);
необходимость избегать пагубных последствий дJIЯ рыболовец ких общин или для рыбной промышленности прибрежного госу дарства.
Другими словами, если государство принимает решение о предоставлении доступа, то отдельным государствам может быть предоставлено преимущественное право на заключение договора о таком доступе. Это преи:мущественное право предоставляется при прочих равных условиях. Если государство, не имеющее права на получение преимущества, предJiагает лучшие условия договора, то договор может быть заключен с ним.
Особое регулирование касается государств, не имеющих выхода к морю, и государств, находящихся в географически неблагопри-
Глава VIH. Режим морских природных возобновляемых ресурсов 371
ятном положении 1 • Эти государства имеют право участвовать на справедливой основе в эксплуатации соответствующей части ос татка допустимого улова живь1х ресурсов в исключительных эко номических зонах прибрежных государств того же региона. То есть при наличии остатка улова этим государствам нельзя отказать в доступе к нему.
Если промысловые возможности прибрежного государства достигают такой степени, что позволяют ему выловить весь до пустимый улов живых ресурсов его исключительной экономиче ской зоны, то даже в этом случае прибрежное государство должно сотрудничать с не имеющими выхода к морю развивающимися госу дарства,ни этого региона, а так;же с государствами этого региона, находящи.мися в неблагоприятно.м поло:жении. Целью такого со трудничества является предоставление этим государствам воз можности участвовать в эксплуатации живых ресурсов исключи тельной экономической зоны, «как это может быть уместно в данных обстоятельствах и на условиях, удовлетворяющих все сто роны,>.
Как видно, данное положение не отличается особой импера тивностью, так как договоренность, удовлетворяющая обе сторо ны, может быть не достигнута.
Помимо этого, данное положение не применяется к прибреж ным государствам, экономика которых в решающей степени зави сит от эксплуатации живых ресурсов их исключительных эконо мических зон.
Государства, допущенные к вылову остатка улова, обязаны со блюдать нормативные правовые акты прибрежного государства, принятые в развитие Конвенции 1982 r. и касающиеся, в част ности:
лицензирования рыбаков, рыболовных судов и оборудования; определения видов, которые могут вьmавливаться, и установле
ния квот вылова;
1 Термин «rосударства, находящиеся в rеоrрафически неблаrоприятном поло жении» означает те прибрежные rосударства, включая государства, омываемые замкнутыми или полузамкнутыми морями, rеоrрафическое положение которых делает их зависимыми от эксплуатаuии живых ресурсов исключительных эконо мических зон других государств этого субреrиона или региона в отношении адек ватного снабжения рыбой их населения или его части в целях удовлетворения по требностей в питании, а таюке прибрежные государства, которые не моrут претен довать на свои собственные исключительные экономические зоны.
372 Глава VI II. Режим морских природных возобновляемых ресурсов
регулирования сезонов и ра йонов рыбного промысла, видов, размеров и количества орудий лова, а также типов, размеров и ко личества используемых рыболовных судов;
установления возраста и размера рыбы и других видов, которые могут вьшавливаться;
определения информации, требуемой от рыболовных судов; проведения программ рыбохозяйственных исследований; размещения наблюдателей или стажеров на борту;
выгрузки всего или какой-либо части улова в портах прибреж ного государства.
Рыбные запасы имеют свойство перемещаться. Они могут про ходить через исключительные эконо11шчесю1е зоны нескольких го сударств. Необходимость сохранения таких запасов ди ктует по требность в международном сотрудничестве государств.
Рыбные запасы, встречающиеся в исключительных экономиче ских зонах двух или более прибрежн ых государств, именуют трансзональньши рыбными запаса.ми (хотя этот термин в Конвен ции 1982 г. не используется).
В случае, когда один и тот же запас или запасы ассоциирован ных видов встречаются в исключ ительных экономических зонах двух или более прибрежн ых государств, эти государства должн ы стремиться прямо или через соответствующие :международные ор ганизации согласовать меры, необходимые для координации и обес печения сохранения и увеличения таких запасов.
Рыбные запасы, встречающиеся как в исключительной эконо мической зоне, так и за ее пределами, именуются трансграничны ми рыбны 1,ш запаса.ми (хотя этот термин в Конвенции 1982 г. не используется). Регулирование этих запасов должно осуществлять ся как в исключительной экономической зоне, так и за ее преде лаr-.ш.
Прибрежное государство и государства, ведущие промысел трансграничных запасов за пределами исключительной экономи ческой зоны, должны стремиться прямо или через международные организации согласовать меры, необходимые для сохранения этих запасов за 11редела.1ш исключительной экономической зоны.
Далеко Аtигрирующие виды -это тунцы, китообразные, морской лещ, сайра, океанская акула и др. Объем их вылова в настоящее время составляет около 2 млн тонн в год. Особенность далеко миг рирующих видов заключается в том , что они могут проходить
Глава VIII. Режим морских природных возобновляемых ресурсов 373
большие расстояния за короткое время (и соответственно пересе кать морские районы с различным правовым режимом). Ни одно государство не может самостоятельно обеспечить управление эти ми запасами на протяжении всего ареала их обитания. Далеко миг рирующие виды перечислены в Приложении I к Конвенции.
Прибрежное государство и другие государства, граждане кото рых ведут в определенном районе промысел далеко мигрирующих видов, сотрудничают прямо или через соответствующие междуна родные организации в целях обеспечения сохранения таких видов и содействия их опти.мальному использованию во всем районе (как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами).
Они также сотрудничают в целях создания соответствующей международной организации.
В 1995 r. было заключено Соглашение об осуществлении поло жений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которые каса ются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов дале ко мигрирующих рыб и управления ими.
В Соглашении предусмотрена обязанность всех государств применять <<осторожный подход>> (ст. 5 и 6) к сохранению транс граничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб, управлению ими и их использованию, с тем чтобы защищать мор ские живые ресурсы и сохранять морскую среду. Суть этого подхо да можно свести к следующему:
если информация имеет неопределенный, ненадежный или не достаточный характер, то государства действуют с большей осто рожностью;
отсутствие достаточной научной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не прини мать меры по сохранению и управлению природными ресурсами, но в то же время используется в качестве основания для запрета эксrшуатации определенных видов природных ресурсов (бремя до казывания допустимости эксплуатации лежит на стороне, которая намерена извлекать пользу из эксплуатации соответствующих ре сурсов).
В процессе сотрудничества государства:
принимают меры к тому, чтобы обеспечить долгосрочную ус тойчивость трансграничных рыбных запасов и запасов далеко миг рирующих рыб;
374 Глава Vlll. Режим морских природных возобновляемых ресурсов
обеспечивают, чтобы такие меры основывались на наиболее достоверных имеющихся научных данных и были направлены на поддержание или восстановление запасов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный ус тойчивый вылов;
охраняют биологическое разнообразие морской среды; принимают меры к предотвращению или устранению чрезмер
ной эксплуатации и избыточного рыбопромыслового потенциала; принимают во внимание интересы рыбаков, занимающихся
кустарным и натуральным промыслом.
Меры, принимаемые в районах под национальной юрисдикци ей, являются сопоставимыми с мерами в отношении районов от крытого моря, в выработке которых прибрежные государства должны сотрудничать с государствами, ведущими промысел в от крытом море. При определении сопоставимых мер по сохранению и управлению государства, в частности, принимают во внимание меры по сохранению и управлению, принятые и применяемые в отношении тех же запасов прибрежными государствами в районах под национальной юрисдикцией, обеспечивают, чтобы меры, вво димые в отношении таких запасов для открытого моря, не подры вали эффективности таких мер.
Таким образом, при выработке этих мер государства должны в первую очередь учитывать меры по сохранению и управлению, принятые прибрежными государствами. Роль прибрежного госу дарства, даже если оно не ведет промысла в открытом море, оста ется ключевой.
В Соглашении усилено международно-правовое значение мер по сохранению рыбных ресурсов, принятых региональными меж дународными организациями либо зафиксированных в региональ ных договорах.
Там, где субрегиональная или региональная рыбохозяйствен ная организация или договоренность компетентна вводить меры по сохранению и управлению в отношении конкретных трансгра ничных рыбных запасов или запасов далеко мигрирующих рыб, государства, ведущие промысел запасов в открытом море, и соот ветствующие прибрежные государства выполняют свою обязан ность сотрудничать:
путем вступления в члены такой организации; или становясь участниками такой договоренности; или
Глава VIII. Режим морских природных возобновляемых ресурсов 375
путем выражения согласия на применение введенных такой ор ганизацией или договоренностью мер по сохранению и управле нию.
Только те государства, которые являются членами такой орга низации либо соглашаются на применение мер по сохранению и управлению, введенных такой организацией, имеют доступ к про мысловым ресурсам, к которым применяются эти меры по сохра нению и управлению.
Даже если государство не участвует в международной организа ции и международных договорах или не дало согласия на приме нение решений этих организаций и соответствующих договоров, оно не освобождается от обязанности сотрудничать в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. и рассматриваемым Соглашением в сохранении соответствующих трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управлении ими. Такое государство не разрешает судам, плавающим под его флагом, вести операции по промыслу трансграничных рыбных за пасов или запасов далеко мигрирующих рыб, которые подпадают под применение мер по сохранению и управлению, введенных ре гиональной организацией или региональным договором.
Там, где отсутствует региональная рыбохозяйственная органи зация или региональный договор, соответствующие прибрежные государства и государства, ведущие промысел такого запаса в от крытом море в этом регионе, сотрудничают в деле учреждения та кой организации или заключения договора.
Государство порта имеет право и обязано принимать, сообра зуясь с нормами международного права, меры к тому, чтобы со действовать эффективности региональных и всемирных мер по сохранению и управлению рассматриваемыми рыбными запаса ми. Государства могут принимать правила, уполномочивающие соответствующие национальные власти запрещать выгрузку и пе ревалку, когда было установлено, что улов получен таким обра зом, который подрывает эффективность региональных или все мирных мер по сохранению и управлению в открытом море.
Анадромные виды рыб -это самые востребованные на мировом рынке дорогостоящие обитатели моря (например, лососи). Осо бенность их в том, что они проводят начальный этап своей жизни в пресных водоемах, затем мигрируют в море и возвращаются в во доем происхождения для нереста.
376 Глава VIII. Режим морских приролных возобновляемых ресурсов
Основные запасы анадромных видов образуются в реках Рос сийской Федерации, США, Канады, Японии и Китая (Тихий оке ан); Российской Федерации, США, Канады, Великобритании, Скандинавских стран (Атлантический океан). Самые крупные за пасы лососей -в северной части Тихого океана (объем вылова - более 600 тыс. тонн в год) и в Атлантическом океане (более 70 тыс. тонн в год).
Государства, в реках которых образуются запасы анадромных видов, несут за них первоочередную ответственность. Государство происхождения несет значительные затраты для обеспечения над лежащего состояния нерестовых водоемов. Естественно, что оно заинтересовано в возврате нереста в родной водоем после нагула в море.
Особенность промысла анадромных видов в том, что он ведется только в водах к берегу от внешних границ исключительных эко номических зон. Исключением из этого общего правила (ст. 66 Конвенции) являются случаи, когда это может привести к наруше ниям в экономике какого-либо государства, иного, чем государст во происхождения. В отношении такого рыбного промысла за пре делами внешних границ исключительных экономических зон за интересованные государства проводят консультации в целях достижения соглашения о порядке и условиях такого рыбного про мысла (с должным учетом требований, касающихся сохранения этих видов и потребностей в них государства происхождения ). Упомянутые государства на основе соглашения с государством происхождения участвуют в осуществлении мер по возобновлению запасов анадромных видов (в особенности путем участия в расхо дах на эти цели).
Таким образом, если соглашение заключено не будет, то подоб ного рода промысел недопустим. Промысел в открытом море воз можен лишь при соблюдении прав прибрежного государства, а это возможно лишь посредством заключения с ним соглашения о по рядке и условиях промысла.
Именно с учетом изложенного следует рассматривать права го сударства происхождения запасов анадромных видов, которые оно приобретает в соответствии с Конвенцией ООН по морскому пра ву. Такое государство:
1) обеспечивает сохранение анадромных видов путем принятия соответствующих мер по регулированию рыбного промысла во всех водах к берегу от внешних границ своей исключительной эко-
Глава VIII. Режим морских природных возобновляемых ресурсов 377
номической зоны, а также за пределами этой зоны, в случае когда такой промысел разрешен;
2) после консультаций с другими государствами, получивши ми право на промысел этих запасов, устанавливает общий объем допустимых уловов в отношении запасов, образующихся в его ре
ках.
Изложенный подход конкретизируется в региональных догово рах.
Конвенция о сохранении лосося в северной части Атлантиче ского океана 1982 г. устанавливает более жесткие правила сохране ния запасов анадромных видов. Промысел запрещается за преде лами 12 морских миль от исходных линий. В качестве исключения обозначены два района: район деятельности Западногренландской комиссии и район деятельности Комиссии Северо-Восточной Ат лантики. Учреждена Комиссия по сохранению североатлантиче ского лосося.
Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в север ной части Тихого океана 1992 г. применяется к районам за преде лами 200 морских миль от исходных линий. В таких районах к се веру от параллели 33 градуса северной широты промысел анадром ных видов запрещается. Случайное изъятие (при ведении промысла других видов) должно быть сведено к минимуму.
Катадро,иные виды рыб - это виды рыб, воспроизводящихся в открытом море, однако проводящих большую часть своего жиз ненного цикла в прибрежных водах государства.
Прибрежное государство, в водах которого запасы катадромных видов проводят большую часть своего жизненного цикла, несет от ветственность за управление этими запасами и обеспечивает миг рирующей рыбе доступ в эти воды и выход из них. Промысел запа сов катадромных видов ведется только в водах к берегу от внешних границ исключительных экономических зон.
В случае, когда запасы катадромных видов мигрируют через ис ключительную экономическую зону другого государства, управле ние такими запасами, включая их промысел, регулируется согла шением между этим государством и государством, в водах которо го данные запасы проводят большую часть своего жизненного цикла.
«Сидячие виды>> -это организмы, которые в период, когда воз можен промысел, либо находятся в неподвижном состоянии на
378 Глава VIII. Режим морских природных возобновляемых ресурсов
морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном и его недрами. Это, в частности, крабы и иные ракообразные.
В пределах континентального шельфа (включая внешний кон тинентальный шельф) государства обладают суверенными права ми в отношении разведки, разработки и сохранения «сидячих ви дов,>. А за пределами континентального шельфа возможность их промысла сомнительна и экономически нецелесообразна.
Положения Конвенции ООН по морскому праву, касающиеся рыболовства, не применяются к «сидячим видам•> , поскольку юрисдикция прибрежного государства на такие живые ресурсы, как «сидячие виды,>, осуществляется на основе части VI <<Конти нентальный шельф,> Конвенции. Поэтому применительно к ним отсутствует обязательство прибрежного государства определять их общий допустимый улов (хотя Российская Федерация делает это). Отсутствуют также обязательство предоставлять другим государст вам доступ к остатку допустимого улова <<сидячих видов•> и прочие обязательства, вытекающие из Конвенции ООН по мopcKOJ\,fY пра ву 1982 r. и касающиеся рыболовства.
Все государства имеют право на то, чтобы их граждане зани мались рыболовством в открытом море при условии соблюдения их договорных обязательств (включая изложенные выше ограни чения, установленные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 r.).
В связи с осуществлением свободы рыболовства в открытом мо ре на государства возлагаются следующие обязательства:
1) принимать такие меры в отношении своих граждан, какие окажутся необходимыми для сохранения живых ресурсов открыто го моря (или сотрудничать с другими государствами в принятии в отношении своих граждан таких мер);
2) сотрудничать в сохранении живых ресурсов и управлении ими.
Государства, граждане которых ведут промысел разных живых ресурсов в одном и том же районе или одних и тех же живых ресур сов, вступают в переговоры в целях принятия мер, необходимых лля сохранения этих живых ресурсов. В соответствующих случаях они сотрудничают в создании для этой цели международных орга низаций по рыболовству.
Глава Vlll. Режим морских природных возобновляемых ресурсов 379
В целях сохранения живых ресурсов главной задачей является определение размера допустимого улова. Он определяется с учетом соответствующих экологических и экономических факторов, включая особые потребности развивающихся государств, и с уче том методов ведения рыбного промысла, взаимозависимости запа сов, а также любых международных стандартов.
Государства обеспечивают, чтобы меры по сохранению и их осуществление не бьmи ни по форме, ни по существу дискримина ционными в отношении рыбаков любого государства.
Глава 1Х