КРАТКИЙ КУРС ЛЕКЦИЙ ПО БЮДЖЕТНОМУ ПРАВУ 2 страница
Известны также бюджет-брутто и бюджет-нетто, что означает выделение видов бюджета по способу формирования его расходов. Дело в том, что сама организация бюджетного процесса, мобилизация доходов требуют определенных расходов, необходимых на содержание государственных (муниципальных) органов, организационных расходов. Бюджет-нетто представляет собой бюджет, очищенный от расходов на организацию бюджетного процесса, а бюджет-брутто - такой бюджет, расходы которого включают в себя все без исключения ассигнования. Данное подразделение не имеет практического значения, на сегодняшний день все бюджеты формируются по принципу "брутто" и содержат такой обязательный раздел, как расходы на государственное (муниципальное) управление. На самом деле трудно выделить из бюджета часть, которая касается непосредственно расходов на организацию бюджетного процесса, мобилизацию налогов, финансовый контроль. Расходы бюджета по любому разделу и главе содержат в себе расходы на содержание государственных (муниципальных) служащих и учреждений. В составе учреждений имеются финансовые и контрольные подразделения, специализированные подразделения, занятые мобилизацией и учетом разных видов доходов. С другой точки зрения, существует тенденция любого бюрократического аппарата к неограниченному росту, ограничить который можно через периодическое измерение его полезности с помощью различных соотношений, в том числе отношением бюджета-нетто к бюджету-брутто.
Функциями бюджета являются перераспределительная (по отношению к национальному богатству) и прогностическая, где бюджет соответственно проявляет себя как форма финансовой деятельности публично-правового образования и имеющий обязательную силу финансовый план-прогноз публично-правового образования. Чтобы данные функции были реализованы, необходимо выполнение различных сложных процедур, в совокупности носящих наименование бюджетного процесса. Еще одной функцией бюджета является контрольная, которая проявляется на всех стадиях и этапах бюджетного процесса и заключается в том, что через регулирование направлений финансовых потоков государство контролирует те или иные сферы общественной жизни.
Бюджет и политика. На практике термин "бюджетная политика" в том или ином смысле применяется к любому явлению в бюджетной сфере. Само понятие политики определить чрезвычайно затруднительно. Первоначальный его смысл был определен Аристотелем как общение людей на уровне государства <1>. Сегодня понятие политики получило самые различные толкования. В силу данных обстоятельств необходимо, в первую очередь, дать определение бюджетной политики, прежде чем говорить о ее формах и содержании.
--------------------------------
<1> См.: Аристотель. Политика. М., 2010.
Прежде всего бюджетная политика является политикой государственной и правовой. То есть это деятельность, которая осуществляется государством в правовых формах. Будучи неразрывно связанным с государством (муниципальным образованием), бюджет неизбежно несет на себе отпечаток государственной политики или интересов муниципального образования. Предполагается, что публичные нужды (публичные интересы) непосредственно преломляются в цифры бюджетных назначений, которые не могут содержать в себе что- либо не соответствующего публичным интересам.
Чтобы сделать возможным объяснение содержания бюджетной политики, в настоящей работе предлагается следующее определение бюджетной политики: совокупность правовых средств, позволяющих достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично- правового образования. Бюджетная политика имеет: 1) институциональный аспект, который представляет собой совокупность органов, уполномоченных реализовывать бюджетную политику <1>; 2) нормативный аспект - совокупность правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах и устанавливающих процедуры реализации бюджетной политики, и 3) содержательный аспект, который представляет собой иерархическую совокупность целей и задач, сформированных для реализации при составлении и утверждении проекта бюджета.
--------------------------------
<1> Показательно, что большинство структурных подразделений Минфина России содержат в названии слово "политика", указывая тем самым на наличие компетенции по определению политики: Департамент бюджетной политики и методологии, Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики, Департамент финансовой политики, Департамент бюджетной политики в отраслях экономики, Департамент межбюджетных отношений, Департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки и т.д. См. официальный интернет-сайт Минфина России: http://www.minfin.ru.
Выражение бюджетной политики в краткой формуле, например, "правительство проводит социально ориентированную бюджетно-налоговую политику", не отражает ее сущности и не имеет смысла. Установить содержание бюджетной политики, проводимой де-факто, позволяет соотнесение целей и задач, сформулированных в документах стратегического планирования с конкретными решениями, выраженными в законе о бюджете.
Бюджетный процесс содержит в себе несколько инструментов, позволяющих реализовать бюджетную политику. Началом составления проекта бюджета является бюджетное послание главы государства, в котором, согласно БК РФ, определяется бюджетная политика <1>. Бюджетное послание является лишь одним из многих документов стратегического планирования (посланий, доктрин, концепций, основных направлений), которые должны быть согласованы между собой и найти отражение в бюджете <2>. Для достижения этих задач существуют иные средства реализации бюджетной политики. В частности, имеется возможность согласования интересов главных распорядителей, главных администраторов бюджетных средств и финансового органа в установленных формах, которыми являются межведомственные координационные и совещательные органы, рабочие группы <3>. Следующим инструментом реализации бюджетной политики являются сами парламентские слушания бюджета, в результате которых в бюджете должны отражаться интересы различных политических сил. Наконец, реализация принципа прозрачности предполагает опубликование в недвусмысленном виде бюджетной документации, гласность исполнения бюджета и деятельности органов государственного финансового контроля, что позволяет также организовать взаимодействие различных сил для достижения публичного интереса.
--------------------------------
<1> См.: ст. 170 БК РФ.
<2> Можно в качестве примера привести Концепцию реформирования межбюджетных отношений в 1999 - 2001 гг., которая действовала одновременно с Бюджетным посланием на соответствующий год. Имеется военная доктрина, доктрина продовольственной безопасности, доктрина развития науки, доктрина образования, экологическая, морская и др., содержание которых так или иначе определяет структуру расходов бюджета.
<3> См., например, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 г. N 452, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 г. N 30.
Можно представить публичный интерес как сумму интересов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций. Свой собственный интерес имеет и финансовый орган, который непосредственно отвечает за прохождение бюджетного процесса, достоверность бюджета и успешное прохождение бюджетного процесса. Выражение интересов финансового органа также именуют бюджетной политикой (в узком смысле).
Следует отметить некоторые черты и формы бюджетной политики, которая может проводиться в конкретном публично-правовом образовании. Прежде всего следует отличать, как явление скорее позитивное, консервативную бюджетную политику. Такая политика является нормальной для финансового органа и направлена на сохранение и умеренное расходование бюджетных средств, на снижение факторов риска, возникающих в ходе бюджетного процесса. Противоположностью консервативной бюджетной политике будет политика одного дня, направленная на решение сиюминутных, конъюнктурных задач. Реформирование, не будучи обуздано консервативным подходом финансового органа, может принести горькие плоды, так как просчитать все факторы, причины и следствия того или иного опыта не является возможным даже с помощью современных методик. По словам министра финансов России В.Н. Коковцева (1906 - 1913 гг.), "нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов" <1>. В силу этого все принимаемые решения должны лежать на острие "бритвы Оккама", соответствовать критериям необходимости, умеренности и предсказуемости, то есть консервативному подходу.
--------------------------------
<1> Цит. по: Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. М., 2003. С. 6.
Итак, с институциональной точки зрения обеспечивают проведение бюджетной политики глава государства, все главные распорядители и главные администраторы бюджетных средств, финансовый орган, правительство, представительный орган власти. Возможность влиять на реализацию бюджетной политики имеется у Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ, а также непосредственно у общественных организаций и граждан на стадии публичного обсуждения принимаемых нормативных правовых актов.
Нормативная составляющая бюджетной политики должна иметь конституционную основу. В основном законе могут быть решены вопросы длительности горизонта бюджетного планирования, содержания закона о бюджете, недопущения "бюджетных наездников", то есть не относящихся к цифровым показателям доходов и расходов, сбалансированности бюджета, предельного размера государственного долга, порядка исполнения бюджета в случае его неутверждения к началу финансового года, составления отчета об исполнении бюджета и т.д. Необходимым условием проведения бюджетной политики является развитое стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в бюджетные показатели, а также наличие четких и непротиворечивых процедур принятия решений на всех уровнях публичной власти. Нормы, позволяющие реализовать бюджетную политику, должны содержаться в основном финансовом законе, иных нормативных правовых актах.
Содержательно бюджетная политика включает в себя множество направлений: политика в межбюджетных отношениях, в социальной сфере, налогово-тарифная политика, политика в сфере государственного долга и т.д., которые должны соответствовать стратегическим направлениям планирования.
Резюмируя изложенное в отношении бюджетной политики, можно поставить вопрос следующим образом: учитывая правовой характер бюджетной политики, следует говорить об отсутствии или наличии бюджетной политики в публично-правовом образовании, в зависимости от присутствия всех необходимых правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.
Бюджет и казна. С точки зрения гражданского законодательства бюджет представляет собой часть казны соответствующего публично-правового образования. Такое положение прямо закреплено в статье 214 ГК РФ, согласно которой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Такое определение, однако, таит в себе несколько коллизий. Во-первых, как показано выше, бюджет является правовой и экономической категорией и не может быть определен как имущество в форме денежных средств <1>. Во-вторых, все расходы и доходы бюджета закреплены за конкретными администраторами и ограничены определенным назначением, в силу чего нельзя говорить о бюджете как о нераспределенном имуществе. Объем казны не является определенным, так как включает в себя бесхозяйное имущество, иное имущество, не принадлежащее никому в частности, а также богатства недр, континентального шельфа и т.д. Бюджет детальнейшим образом подсчитан, и любая его корректировка влечет дисбаланс расходов и доходов.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Д.Л. Комягина "Бюджет в составе казны: за и против" включена в информационный банк.
<1> Подробнее см.: Комягин Д.Л. Бюджет в составе казны: за и против // Финансы. 2006. N 10.
Повторяясь, отметим, что казна представляет не только нераспределенное, но также не поддающееся подсчету, неограниченное в объеме имущество, включающее в себя любое имущество на территории юрисдикции публично-правового образования, не имеющего титульного собственника (бесхозяйное, выморочное), недра, территориальные воды, воздушное пространство, земную поверхность и т.д. Убедиться в понимании казны как неисчислимого имущества можно, проследив вкратце историю данного понятия.
В начале прошлого века, как правило, для обозначения единого лица государства, участвующего в правоотношениях с юридическими и физическими лицами, применялось название фиск (казна) <1>, которому поступало выморочное имущество. Этот же фиск (казна) назывался как сторона в отношениях, связанных с уплатой налогов, в договорах поставки и подряда. С.Н. Братусь, отмечая различие между понятием государства, как фиска (например, при покупке, продаже. - Д. Комягин), и государством как субъектом публичной власти (очевидно, при осуществлении принудительной власти. - Д. Комягин), тем не менее, уточняет, что фиск и государство не являются различными субъектами, но есть стороны одного явления - государства <2>. Свод законов Российской империи определял казну следующим образом: "...все имущество, не принадлежащее никому в особенности, то есть ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежит к составу имуществ государственных. Имущества государственные, поскольку они состоят в ведомстве казны, именуются также казенными" <3>. Не менее любопытно также еще одно установление из Свода законов Российской империи: "К составу государственных имуществ принадлежат подати, пошлины и разного рода сборы, доходы казны составляющие" <4>. Такие доходы бюджета на современном языке именуются незачисленными доходами бюджета и возникают с того момента, когда налогоплательщик или иной плательщик предоставил платежное поручение в банк, то есть исполнил налоговую обязанность. В этот момент доход бюджета еще не учтен и, значит, ни за кем не закреплен, и в этом качестве остается до завершения операции по зачислению соответствующей суммы на счет бюджета. В настоящее время исчислены могут быть только отдельные части государственной (муниципальной) казны, такие, например, как Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней <5>, находящееся в государственной или муниципальной собственности недвижимое имущество, но полный объем казны всегда остается неопределенным.
--------------------------------
<1> См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву. Т. 2. М., 2004. С. 408 - 409.
<2> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947.
<3> Свод законов Российской империи. Законы гражданские. СПб., 1912. Глава вторая. Статья 406.
<4> Там же. Статья 407.
<5> Федеральным законом от 26.03.1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" установлено, что Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации составляет часть золотовалютных резервов Российской Федерации и представляет собой совокупность полученных из определенных источников драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них.
Итак, казна, в отличие от бюджета, представляет собой, во-первых, нераспределенное имущество, во-вторых, имеет неопределенный объем. Наконец, следует констатировать, что бюджет, в отличие от казны, вовсе не является имуществом.
Путаница, связанная с отождествлением бюджета с имуществом, а казны - то с субъектом, то с объектом имущественных прав, в российской правовой науке усугубилась после принятия Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ, которым в Бюджетный кодекс Российской Федерации была введена глава 24.1, регулирующая порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Статьей 242.2 БК РФ установлено, что исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации (субъекту Российской Федерации, органу местного самоуправления) о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (казны субъекта Российской Федерации, местной казны) осуществляется Минфином России (или финансовым органом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете.
Иначе говоря, вся государственная казна Российской Федерации, которая представляет собой колоссальный имущественный комплекс, свелась к строчке в бюджетной росписи, соответствующей ассигнованиям, выделенным Минфину России на оплату определенного рода судебных решений.
Еще одну точку зрения сформировал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации при вынесении Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации". Здесь указано, что при удовлетворении исков, предъявленных в соответствии со статьями 16, 1069 ГК РФ, в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ, и в данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему имуществом, составляющим казну.
Согласно БК РФ получается, что взыскание за счет бюджета денежных средств по неисполненным договорным обязательствам бюджетных учреждений вовсе не означает взыскания за счет казны. Судебные решения о взыскании долгов по договорным обязательствам, согласно статьям 242.3 - 242.5 БК РФ, оплачиваются за счет средств, выделенных соответствующим бюджетным учреждениям (не за счет Минфина России или финансового органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления).
Опять вспомним, что в соответствии со статьей 214 ГК РФ средства бюджета являются составной частью соответствующей казны. И здесь логика БК РФ и ГК РФ вступают в противоречие. Согласно БК РФ судебное решение о взыскании за счет бюджета не означает взыскания за счет казны, и, наоборот, взыскание за счет казны не может быть исполнено как взыскание за счет бюджета. Очевидно, в ГК РФ и БК РФ ведется речь о разной казне и разных бюджетах. Согласно БК РФ казна - лишь знак, символ, обозначающий за счет какого источника (кода бюджетной классификации) следует оплачивать судебное решение, так как перечисление денежных средств о взыскании и с государственного учреждения, и непосредственно с казны в конечном итоге все равно осуществляется из бюджета.
Получается, что суд, вводя в резолютивную часть символы "казна", "бюджет" с целью дать квалификацию спорным правоотношениям, на самом деле определяет источник оплаты данных решений согласно бюджетной классификации Российской Федерации.
Для освещения проблемы определения казны и соотношения ее с понятием бюджета представляет интерес рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации дело N ГКПИ08-1879 по заявлению администрации муниципального образования Ленинский район о признании недействующими абзацев первого и третьего пункта 1 и пункта 10 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 10.02.2006 г. N 25н (далее - Инструкция).
Согласно спорным пунктам Инструкции на муниципальное образование возлагается обязанность по учету на балансе имущества казны муниципального образования, независимо от стоимости объектов основных средств со сроком полезного использования более 12 месяцев. Такие объекты относятся к основным средствам, и в результате у муниципального образования возникала налогооблагаемая база по налогу на прибыль, который должен был выплачиваться за счет собственных средств муниципального образования, чем, по мнению заявителя, нарушались его права.
Верховный Суд Российской Федерации для объективного рассмотрения дела был вынужден выяснить, что представляет собой казна. Суд в данном случае принял позицию Минфина России, которая заключалась в том, что в состав казны входят как нефинансовые, так и финансовые активы (денежные средств, денежные фонды, активы, отраженные в государственном долге, депозиты, ценные бумаги и иные формы участия в капитале). Можно также частью казны назвать средства Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней, некоторые имущественные и неимущественные права (разного рода обязательства, роялти, авторские, патентные права и др.), государственный резерв, уставной капитал и иное имущество Банка России включая золотовалютные резервы. Все перечисленные активы отражаются на балансе уполномоченных собственником (публично-правовым образованием) государственных органов и юридических лиц, что вытекает из статьи 264.1 БК РФ. Отсутствие учета имущества казны привело бы к искажению бюджетной отчетности, исключило бы возможность контроля и оценки эффективности использования средств казны.
То есть в данном случае имущество казны трактуется в максимально широком смысле - это все имущество, средства, имущественные и неимущественные прав, принадлежащие на каких-либо правах публично-правовому образованию. Бюджет в данном случае лишь регистр бухгалтерского учета, посредством которой осуществляется учет части казны, но никак не имущество, составляющее казну, иначе получается логический тупик - если бюджет является имуществом, то каким образом он может его учитывать? В этом случае получается, что бюджет должен учитывать самого себя, а не реальные активы, которые и составляют имущество казны.
Итак, несмотря на норму, содержащуюся в ГК РФ, автор утверждает, что бюджет не является частью казны, и можно сделать предположение о будущей ревизии норм ГК РФ, касающихся определения и участия в гражданском обороте государственной и муниципальной казны, которая должна стать или публичным имуществом, или субъектом правоотношений. В любом случае бюджет, не являясь ни субъектом, ни имуществом, следуя логике, должен быть исключен из состава казны.
Предмет, метод и система бюджетного права. Необходимо отметить, что "бюджетное право" в первом его понимании являлось правом представительного органа власти утверждать (вотировать) бюджет <1>. Сегодня это соответствует такой стадии бюджетного процесса, как утверждение бюджета.
--------------------------------
<1> См., например: Еллинек Г. Бюджетное право. Ростов н/Д, 1906.
Изучая бюджетное право, как и любую иную юридическую дисциплину, в первую очередь выясняют ее предмет и метод правового регулирования. Для бюджетного права предмет, на который направлено правовое регулирование, может быть охарактеризован единственным словом - это бюджет. Раскрывая содержание бюджетного права как подотрасли финансового права, мы неизбежно должны изложить кратко его систему, то есть дать развернутое определение бюджетному праву как совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу бюджетного устройства; формирования и осуществления расходов бюджетов публично-правовых образований; мобилизации их доходов; бюджетного процесса; государственного и муниципального долга; контроля за исполнением бюджетов; отдельных вопросов установления и применения ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Бюджетное право существует также как наука и как учебная дисциплина. Говоря о науке российского бюджетного права, следует отметить ее особенность, связанную с тем, что начало науки о финансах в России неотделимо от науки отечественного финансового (бюджетного) права, которые на первоначальном этапе развития в России представляли собой целое <1>. Наука бюджетного права имеет историю не менее длинную, чем история бюджетного законодательства, так как первые исследования в области публичных расходов и доходов появились тогда, когда в России была финансовая практика <2>, но не было систематического финансового законодательства.
--------------------------------
<1> См.: Козырин А.Н. В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России: Вступительная статья // Золотые страницы финансового права. М., 2000. Т. 2. С. 12 - 14.
<2> Речь идет о сочинении И.Т. Посошкова "Скудость и богатство" (переиздано М., 1951), которое можно считать первым из известных отечественных трудов по бюджетному праву. Также см. по этому вопросу: Пушкарева В.М. Указ. соч. С. 39.
В развитии науки бюджетного права (как и финансового права) в России выделяются следующие этапы <1>:
--------------------------------
<1> См.: История финансового права России / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2005. С. 114; Ковалев В.В. Эволюция финансовой науки в Санкт- Петербургском университете / Очерки по истории финансовой науки. М., 2009. С. 10 - 11; Пушкарева В.М. Указ. соч.; История финансового законодательства. М., Ростов н/Д, 2003; А.Н. Козырин. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. С. 8 - 11.
- доуниверситетский период (связан с именами таких ученых и государственных деятелей, как Михаил Михайлович Сперанский, Михаил Андреевич Балугьянский и др.);
- университетский период до 1917 г. (связан с именами Сергея Ивановича Иловайского, Василия Александровича Лебедева, Ивана Христофоровича Озерова, Ивана Трофимовича Тарасова, Михаила Исидоровича Фридмана, Ивана Ивановича Янжула, и др.);
- период с 1917 до середины 1950-х гг. (связан с именами Александра Александровича Алексеева, Михаила Ивановича Боголепова, Дмитрия Петровича Боголепова, Александра Мироновича Гурвича, Самуила Соломоновича Глезина, Матвея Дмитриевича Загряцкова, Константина Константиновича Федяевского, Леонида Николаевича Яснопольского и др.);
- период с середины 1950-х гг. до 1991 г. (связан с именами Виктора Васильевича Бесчеревных, Михаила Борисовича Богачевского, Бориса Григорьевича Болдырева, Лидии Константиновны Вороновой, Михаила Ивановича Пискотина, Ефима Абрамовича Ровинского, Николая Николаевича Ровинского, Сергея Дмитриевича Цыпкина, Нины Ивановны Химичевой и др.).
В настоящее время развитие науки бюджетного права продолжается, существуют многочисленные научные школы и исследования по бюджетному праву. Как показывает опыт, все основные положения бюджетного права являются проверенными временем и остаются актуальными, несмотря на прошедшие десятилетия и даже столетия. Принципы бюджетного права, основы бюджетного процесса и финансового контроля, способы мобилизации доходов и осуществления расходов бюджета нимало не изменились за почти два столетия существования отечественной науки бюджетного права. Наука бюджетного права в России всегда была связана с практической деятельностью в области государственных финансов. Накопленный практический опыт сохраняется и обобщается именно в науке бюджетного права, которая является открытой кладовой, сокровищницей, откуда можно черпать необходимое для принятия правильных и оптимальный решений. Игнорирование научного опыта является неразумным и неполезным для бюджетного дела, чревато негативными последствиями для общества и государства.
Бюджетное право по своему месту в системе юридических наук представляет собой подотрасль финансового права, и, таким образом, его метод правового регулирования совпадает с методом правового регулирования финансового права в целом. Этот метод в целом является публично-правовым, то есть характеризуется отношениями власти - подчинения, но одновременно включает в себя диспозитивные элементы, где субъекты бюджетного права выступают в качестве равных партнеров. К таким диспозитивным элементам, например, можно отнести отношения по заключению государственных контрактов, большинство отношений внутри бюджетного процесса (между Банком России и Федеральным казначейством, между Федеральным казначейством и администраторами бюджетных средств, между финансовым органом и главными администраторами бюджетных средств, отношения по поводу исполнения судебных актов о взыскании из бюджета и т.д.).
Источниками бюджетного права России как отрасли права являются нормативные правовые акты, содержащие нормы бюджетного права.
Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.