КРАТКИЙ КУРС ЛЕКЦИЙ ПО БЮДЖЕТНОМУ ПРАВУ 15 страница
Итак, объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств как нарушения бюджетного законодательства имеет двоякую трактовку: нецелевым использованием бюджетных средств является недостижение цели их выделения, согласно второй - нецелевое использование возникает еще и при нарушении процедуры использования выделенных из бюджета денежных средств.
На сегодняшний день актуальность приобретают иные формулировки: неэффективное использование бюджетных средств и неправомерное использование бюджетных средств, которые по сути представляют собой нецелевое использование бюджетных средств.
Санкции за нецелевое использование бюджетных средств распадаются на несколько видов. Во-первых, нецелевое использование средств бюджета влечет за собой изъятие соответствующей суммы нецелевого использования в бесспорном порядке. Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику использованных не по назначению средств - Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или органу местного самоуправления вновь зачислить данные средства в доходы соответствующего бюджета. Изъятие денежных средств в размере нецелевого использования возможно только с организации, не являющейся казенным и бюджетным учреждением.
Во-вторых, за нецелевое использование средств бюджета на руководителя организации - получателя бюджетных средств может быть в установленном порядке наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
Субъектом ответственности за нецелевое использование бюджетных средств может быть как физическое (должностное) лицо, так и юридическое лицо, использовавшее средства не по целевому назначению. Статьей 285.1 УК РФ установлен специальный субъект ответственности - должностное лицо получателя бюджетных средств.
Необходимость доказывания вины при совершении нецелевого использования бюджетных средств существует в отношении нарушителя - физического лица при применении к нему административной или уголовной ответственности.
Следует заметить, что всегда, когда речь идет о бюджетных средствах, цель их выделения априори должна быть известна получателю. Бюджетные средства не являются денежными средствами и характеризуются, во-первых, индивидуальной принадлежностью, во-вторых - целевым назначением. Собственно вся процедура исполнения бюджета по расходам, установленная БК РФ, представляет собой процедуру целеполагания и определения конкретной принадлежности бюджетных средств. Можно добавить, что принадлежность бюджетных средств одновременно означает возложение ответственности на конкретное лицо за достижение соответствующего результата (цели).
Нарушения порядка санкционирования расходов бюджета связаны с охраной отношений по надлежащему исполнению обязанностей участниками бюджетного процесса, которые выражены в процессуальных нормах.
К нарушениям порядка санкционирования расходов бюджета, исходя из содержания части четвертой БК РФ, можно отнести неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств; несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.
Особенностью нарушений порядка санкционирования расходов бюджета является их меняющееся содержание. Уже в настоящее время многие из установленных БК РФ нарушений не соответствуют реальным правоотношениям. В то же время, по мере изменения технологий исполнения бюджета, с учетом длящейся реформы бюджетного процесса, можно формулировать все новые нарушения порядка санкционирования расходов бюджета.
Примером утратившей актуальность нормы, определяющей нарушение, является, например, ответственность за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств. Такое нарушение существовало тогда, когда счета получателей бюджетных средств открывались в банках, то есть до внедрения единого счета бюджета. В настоящее время на лицевом счете получателя бюджетных средств учитываются не денежные средства, а лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования. До главных распорядителей бюджетных средств доводятся объемы бюджетных ассигнований. Транспортируются перечисленные агрегаты посредством направления казначейских уведомлений и расходных расписаний. Таким образом, каких-либо банковских операций по перечислению бюджетных средств внутри единого счета бюджета не происходит.
Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов в условиях единства кассы, когда средства бюджета находятся на едином счете, является возможным в пределах общего остатка на едином счете бюджета. Такое нарушение всегда является умышленным действием, ибо программные продукты, применяемые при исполнении бюджетов, не позволяют осуществить запрещенные операции. Такое правонарушение влечет за собой искаженное исполнение утвержденной сводной бюджетной росписи и, как следствие, дисбаланс доходов и расходов при исполнении бюджета. Это может произойти, однако, лишь в том случае, если до завершения бюджетного года (квартала, девяти месяцев или иного отчетного периода) соответствующие лимиты бюджетных обязательств не будут скорректированы.
Предварительный и текущий контроль в ходе исполнения бюджета осуществляется Федеральным казначейством <1>, в связи с чем совершение операции по расходованию (финансированию) бюджетных средств сверх утвержденных лимитов невозможно без умышленного участия одновременно должностного лица получателя бюджетных средств и должностного лица органа Федерального казначейства.
--------------------------------
<1> Составляющей такого контроля как раз является соответствие содержания проводимых операций целям, установленным при доведении лимитов бюджетных обязательств.
Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением может повлечь административную ответственность по статье 19.7 КоАП РФ, которой предусмотрен штраф за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности, а равно представление в государственный орган таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде.
Следует заметить, что необходимая информация для составления отчетов по исполнению бюджета и составлению проектов и исполнению бюджета представляется в финансовый орган главными распорядителями, распорядителями и получателями средств соответствующего бюджета в соответствии со статьями 158, 159, 163 БК РФ. Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств связаны между собой вертикальными отношениями подчинения, что дает распорядителям и главным распорядителям бюджетных средств достаточно инструментов воздействия на свои подведомственные учреждения без применения административной ответственности.
Нарушения зачисления и перечисления доходов бюджетов могут совершаться банками и кредитными организациями, выступающими в качестве налогового агента либо обслуживающими счета бюджета. В соответствии с пунктом 2 статьи 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика. С этого момента сумма налога уже является доходом бюджета и начинается операция по ее перечислению в доход бюджета. Точно так же с момента списания со счета плательщика в бюджет иных (неналоговых) доходов бюджета они также должны быть незамедлительны перечислены и зачислены на единой счет Федерального казначейства по учету доходов бюджетов различных уровней.
Процедура зачисления и перечисления доходов бюджета распадается на два этапа, за первый из которых отвечает банк, в котором открыт счет плательщика дохода бюджета, а за второй - банк, в котором открыт единый счет по учету доходов бюджетов. Банк - платежный агент обязан своевременно перечислить списанный со счета плательщика доход бюджета в банк, в котором открыт счет по учету доходов бюджета (это, как правило - учреждение Банка России), а последний обязан своевременно зачислить поступившую сумму на счет по учету доходов бюджета.
Статья 304 БК РФ содержит санкции за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов. Санкций за несвоевременное зачисление доходов бюджетов БК РФ не предусмотрено.
Нарушения, связанные с кредитованием из бюджета, могут возникать при предоставлении средств бюджетов на возвратной основе и возможны, во-первых, со стороны получателя кредита при его использовании и возврате и, во-вторых, со стороны государственных органов и должностных лиц, предоставляющих кредит.
Такими нарушениями могут быть невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе.
Получатель кредита (должник) - может быть участником бюджетных правоотношений (при предоставлении бюджетного кредита другому бюджету), а может таковым не являться. Отношения сторон при предоставлении бюджетного кредита оформляются путем заключения гражданско-правового договора и, соответственно, за нарушения, связанные с кредитованием из бюджета, применяется гражданско-правовая ответственность (по договору или по закону), которая может быть выражена во взыскании суммы долга и пени, а также договорной неустойки. Кроме того, за указанные нарушения предусмотрена административная ответственность, а также взыскание в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств и платы за их использование.
В случае совершения нарушения, связанного с кредитованием из бюджета, наступают последствия в виде сокращения или прекращения в отношении соответствующего должника финансовой помощи из бюджета, в том числе предоставление рассрочек и отсрочек по уплате платежей в бюджет.
Нарушения порядка предоставления бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий, а также государственных закупок, в отличие от нарушений, связанных с кредитованием, могут совершаться не юридическими и физическими лицами, получившими кредит, инвестиции или гарантии, а должностными лицами государственных органов. Такими нарушениями являются предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка; осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.
Бюджетные инвестиции являются формами осуществления расходов бюджетов, и предоставление их с нарушением установленного порядка может привести к нецелевому использованию бюджетных средств, то есть к недостижению результата, планируемого при осуществлении расходов бюджета.
Ответственность за нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо за передачу их в доверительное управление обеспечивает соблюдение принципа единства кассы, установленного для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.