Переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат
Одной из основных целей экономической политики государства являются формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.
Создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики и определяет цель реформирования бюджетного процесса. Правительством РФ разработана Концепция реформирования бюджетного процесса (одобрена на заседании Правительства Российской Федерации 15 апреля 2004 г.), в основе которой заложена ориентация бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».
В рамках «управления ресурсами» бюджет создается в основном путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяются самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводятся мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Таким образом, в основе новой организации бюджетного процесса лежит широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования».Ее суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть в этом случае переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня бюджетных документов). И самое главное, с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.
Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления. Оно способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Эффективность внедрения данного метода зависит от взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ, от реализации ряда других направлений повышения эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению. В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса являются завершение разграничения расходных и доходных полномочий, отмена «необеспеченных мандатов».
Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают и реформирование бюджетного сектора. Оно складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования, перехода к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствования процедур исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.
В рамках реформы бюджетного сектора необходимо провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.
На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.
Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.
В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.
Рассмотрим на примере Министерства финансов РФ процесс бюджетирования, ориентированного на результат, на основе программно-целевого метода среднесрочного планирования[3].
В соответствии с моделью БОР результаты и основные направления деятельности субъектов бюджетного планирования должны включать:
• основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, увязанные с приоритетами государственной политики; показатели, характеризующие уровень достижения целей, и их значения, достижение которых в среднесрочной перспективе является желаемым;
• расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;
• достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты (количественные значения показателей, отражающие уровень достижения целей);
• федеральные и ведомственные целевые бюджетные программы, реализация которых должна обеспечить решение поставленных задач и, тем самым, достижение поставленных целей, а также распределение бюджетных расходов по программам и непрограммным мероприятиям.
I. Субъект бюджетного планирования Министерство финансов Российской Федерации
II. Миссия
Обеспечение сбалансированности и устойчивости финансовой системы как основы экономического роста и повышения благосостояния и качества жизни населения
III. Цели и задачи
Стратегическими целями Минфина России и подведомственных ему органов исполнительной власти являются:
1. Обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации.
2. Поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны.
3. Формирование конкурентоспособной налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы.
4. Предоставление финансовой поддержки бюджетам других уровней бюджетной системы в целях создания условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
5. Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами.
6. Обеспечение прозрачности, надежности и безопасности финансовой системы и финансовых институтов.
Основой деятельности Минфина России являются выработка и реализация единой государственной финансовой политики, необходимой для устойчивого развития экономики и функционирования финансовой системы. Минфин России в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение и создает условия для оптимизации действующих и вновь принимаемых расходных обязательств Российской Федерации, необходимых и достаточных для эффективной реализации полномочий и функций, возложенных на федеральные органы государственной власти. При этом должны быть обеспечены макроэкономическая стабильность и эффективное функционирование налоговой системы, создающие условия для устойчивого экономического роста.
Таким образом, первые три цели образуют единую систему, определяя ключевые сферы деятельности Министерства.
Четвертая и пятая цели предполагают выработку и реализацию финансовой политики в соответствующих сферах исходя из максимально эффективного выполнения основных расходных обязательств, администрируемых Минфином России. Обеспечение прозрачности, надежности и безопасности финансовой системы создает необходимые условия для достижения всех этих целей.
IV. Основные показатели, характеризующие вклад Минфина России в реализацию общенациональных приоритетов и достижение стратегических целей Правительства Российской Федерации
1. Объем невыполненных расходных обязательств РФ.
2. Уровень инфляции (ИПЦ, декабрь к декабрю).
3. Налоговые доходы бюджетной системы РФ.
4. Объем просроченных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований к уровню 2004 г.
5. Государственный долг Российской Федерации к уровню 2004 г.
6. Кредитный рейтинг на инвестиционном уровне от ведущих рейтинговых агентств.
V. Краткая характеристика задач, обеспечивающих достижение стратегических целей
Цель 1. Обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации
Задача 1.1. Своевременная и качественная подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год
Задача 1.2. Организация исполнения федерального бюджета и формирование бюджетной отчетности Показатели:
• доля среднедневных остатков на единых счетах управлений Федерального казначейства в общих объемах средств федерального бюджета в рублях на счетах Федерального казначейства;
• изменение доли принятых к учету бюджетных обязательств в объеме распределенных лимитов бюджетных обязательств по сравнению с уровнем 2004 г.;
• срок формирования месячного отчета о кассовом исполнении федерального бюджета.
Задача 1.3. Повышение эффективности расходов федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Показатели:
• изменение объема расходов на субсидирование экономики по сравнению с уровнем 2004 г.;
• доля расходов на реализацию утвержденных бюджетных целевых программ, соответствующих утвержденным Правительством РФ критериям эффективности, в общем объеме расходов федерального бюджета;
• изменение доли расходов, формируемых по сметному принципу, в общем объеме расходов федерального бюджета на предоставление бюджетных услуг по сравнению с 2004 г. (процентных пунктов).
Цель 2. Поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны
Задача 2.1. Проведение взвешенной и предсказуемой бюджетной политики
Сбалансированность федерального бюджета, его устойчивость к неблагоприятным внешним воздействиям, формирование Стабилизационного фонда.
Показатели:
• планируемый профицит (дефицит) федерального бюджета;
• доля непроцентных расходов федерального бюджета в ВВП. Задача 2.2. Обеспечение ликвидности, надежности и доходности
размещения средств Стабилизационного фонда
Задача 2.3. Создание нормативно-правовой базы для устойчивого функционирования и развития финансовых институтов
Показатели:
• доля суммарных банковских активов к ВВП на конец года;
• число граждан, реализовавших право выбора управляющей компании или НПФ;
• изменение доли управляющих компаний, повысивших рейтинг надежности признанного рейтингового агентства, к уровню 2004 г.
Цель 3. Формирование конкурентоспособной налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы
Задача 3.1. Оптимизация налоговой нагрузки на экономику
Поддержание оптимального уровня налоговой нагрузки на экономику должно обеспечить благоприятные условия для развития и диверсификации структуры экономики при одновременном устойчивом формировании доходов бюджетной системы.
Показатели:
• налоговая нагрузка на среднего налогоплательщика к уровню 2004 г.;
• отклонения средней (сопоставимой) налоговой нагрузки по отраслям (видам) деятельности от средней к уровню 2004 г.;
• изменение доли объема недопоступлений в связи с предоставлением налоговых льгот в общем объеме начисленных налогов по сравнению с уровнем 2004 г.
Задача 3.2. Обеспечение стабильности, нейтральности и справедливости налоговой системы. Завершение налоговой реформы позволит обеспечить стабильность налоговой системы и предсказуемость налоговой политики, что позволит повысить налоговую дисциплину, создав необходимые предпосылки для снижения налогового бремени для добросовестных налогоплательщиков и условий равной конкуренции
Показатели:
• доля текущих налоговых платежей в бюджетную систему в общем объеме начисленных налогов;
• размер налоговой недоимки к уровню на 01.01.04.
Задача 3.3. Обеспечение эффективного налогового администрирования
Решение этой задачи требует совершенствования методического обеспечения, повышения качества и упрощения налоговых процедур, включая исполнение налоговых обязательств налогоплательщиками, упрощение процедуры государственной регистрации организации и индивидуальных предпринимателей, развитие системы электронного взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками, создание эффективной системы выполнения налоговыми органами функций по представлению и защите интересов Российской Федерации при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве). Показатели:
• рост сумм дополнительно начисленных налогов и сборов к предыдущему году;
• изменение доли реструктурированной налоговой задолженности в общем объеме задолженности по сравнению с уровнем 2004 г., средний срок возврата излишне уплаченных налогов к уровню 2004 г.
Цель 4. Предоставление финансовой поддержки бюджетам других уровней бюджетной системы в целях создания условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления
Задача 4.1. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
Показатель:
• минимально гарантированный уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
Задача 4.2. Финансовое обеспечение полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации и (или) муниципальным образованиям
Показатель: обязательства субъектов РФ (муниципальных образований), обусловленные реализацией делегированных полномочий за счет субвенций ФК.
Задача 4.3. Создание условий для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами
В условиях расширения бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти возрастает значение механизмов поддержки проводимых на региональном и местном уровне реформ, направленных на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора и качества управления общественными финансами. Решение этой задачи обеспечивается путем формирования в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), а также проведения мониторинга региональных и муниципальных финансов.
Показатель: изменение качества управления общественными финансами в субъектах РФ (муниципальных образованиях), получающих средства Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).
Цель 5. Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами
Задача 5.1. Сокращение объема и улучшение структуры государственного долга Российской Федерации
Показатели:
• государственный внешний долг Российской Федерации на конец года;
• государственный внутренний долг Российской Федерации;
• доля внутреннего долга в государственном долге Российской Федерации.
Задача 5.2. Сокращение стоимости обслуживания и совершенствование механизмов управления государственным долгом Показатели:
• доля расходов на обслуживание государственного долга в расходах федерального бюджета;
• доля рыночного долга в государственном долге Российской Федерации.
Задача 5.3. Повышение эффективности управления зарубежными финансовыми активами Показатели:
• объем просроченной задолженности иностранных государств и их юридических лиц;
• объем неурегулированной задолженности перед Российской Федерацией.
Цель 6. Обеспечение прозрачности, надежности и безопасности финансовой системы и финансовых институтов
Задача 6.1. Повышение качества и доступности финансовой информации
Задача 6.2. Обеспечение кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства
Указанное кассовое обслуживание обеспечивает сохранность бюджетных средств, прозрачность и подотчетность операций сектора государственного управления, соблюдение единых стандартов осуществления кассовых операций, формирование качественной информационной основы для принятия управленческих решений органами исполнительной власти и администраторами бюджетных средств, четкое соблюдение установленных бюджетным законодательством нормативов распределения доходов от уплаты налогов и сборов между бюджетами, сокращение административных издержек управления бюджетными средствами, защиту информации от несанкционированного доступа и повышение безопасности расчетно-платежной системы.
Задача 6.3. Обеспечение контроля за соблюдением бюджетного и валютного законодательства
Контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, соблюдением требований бюджетного и валютного законодательства обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины, ответственность и подотчетность в использовании бюджетных средств, способствуя повышению эффективности и прозрачности управления государственными финансами.
Задача 6.4. Обеспечение защиты прав и законных интересов страхователей и государства
Решение этой задачи позволит повысить качество и расширить спектр страховых услуг, повысить доверие организаций и граждан к сфере страхования и уровень их защищенности от различных групп рисков. Это обеспечит рост устойчивости хозяйственных связей, снизит общественные издержки на решение социальных задач при повышении уровня социальной защищенности населения, а также увеличит инвестиционный потенциал отечественных страховщиков.
Задача 6.5. Противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма
Борьба с легализацией преступных доходов и финансированием террористической деятельности является актуальной задачей правительств многих стран и международных организаций. Решение этой задачи является существенным вкладом в обеспечение национальной безопасности, способствует росту доверия к финансовой системе, повышению ее надежности и прозрачности, упрочению позиций России в международном сообществе.