Оптимизация бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок
Система государственных заказов и закупок является важнейшим элементом государственного финансового хозяйства. Консолидированные бюджетные закупки федеральных органов власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на протяжении последних лет неуклонно возрастают. В 2007 г. их объем составит более 2 трлн руб., или около 30% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации.
Поскольку государственные закупки занимают столь значительное место в затратной части бюджета страны, то вопросы оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок крайне актуальны.
При этом целями оптимизации бюджетных расходов является повышение эффективности (результативности) расходования средств бюджетов всех уровней, повышение управляемости финансовыми потоками, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат и сокращение расходов бюджета.
Первым шагом на пути оптимизации бюджетных расходов, определяющим во многом эффективность системы государственных заказов и закупок с точки зрения экономности и результативности использования бюджетных средств, является увязка процесса формирования государственных заказов и закупок с бюджетным процессом. Эти два процесса неразрывно взаимосвязаны. Вместе с тем, признавая, что расходы бюджета в нашей стране в большей части формируются (планируются) исходя из возможностей доходной части бюджета, а не из потребностей, не все государственные нужды могут быть удовлетворены.
Формирование государственного заказа и закупок в условиях отсутствия приоритетов, которые устанавливают, какие государственные нужды и для реализации каких государственных функций в экономической и социальной сферах подлежат удовлетворению в первую очередь, негативно влияет на обоснованность и эффективность бюджетных расходов.
Совершенно верно указывают М. Шевченко и А. Ошурков, что избежать данную ситуацию можно в том случае, если приоритетные государственные нужды[4] отражены в документах, обеспечивающих бюджетный процесс. К примеру, в прогнозе социально-экономического развития территории, перспективном финансовом плане, плане развития государственного сектора экономики, плане территориального развития, а также в других документах, установленных бюджетным законодательством в качестве основания и (или) сопровождения составления проекта закона о бюджете на очередной финансовый год[5].
Следующим шагом оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок является повышение качества прогнозирования расходов бюджета для государственных нужд.
Здесь присутствуют два момента. Первый связан с качеством составления прогноза объемов заказов и закупок, второй — это лоббирование интересов бюджетных учреждений по включению заявленных ими средств в проект бюджета. Относительно второго момента в качестве обоснования можно воспользоваться соответствием приоритетам, о которых было сказано выше.
Методология составления прогноза объемов заказов и закупок в настоящее время такова[6].
Прогнозы объемов продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, разрабатываются органами государственной власти субъектов РФ.
Сведение прогноза по субъекту Федерации для направления в Министерство экономического развития и торговли РФ производится уполномоченным органом субъекта Российской Федерации.
Прогнозы объемов продукции, закупаемой для муниципальных нужд за счет средств местных бюджетов, разрабатываются органами местного самоуправления и сводятся органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.
При разработке прогноза объемов продукции, закупаемой для государственных нужд, туда также включаются закупки товаров (работ, услуг), суммы поставки (выполнения, оказания) которых не превышают установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. В настоящее время это 100 тыс. руб.
Прогнозы объемов продукции, закупаемой для государственных региональных нужд за счет средств бюджетов Российской Федерации, а также для муниципальных нужд за счет средств местных бюджетов, разрабатываются с применением структурированной номенклатуры товаров, работ и услуг. Немаловажным моментом является также то, что прогнозирование объемов продукции, закупаемой для региональных государственных или муниципальных нужд, должно осуществляться без учета расходов на заработную плату, установленных отчислений в Пенсионный и другие фонды, суточных, стипендий и т.п.[7]
Потребности в финансовых ресурсах, необходимых для обеспечения прогнозируемых объемов закупок, формируются на основании предложений государственных заказчиков. Как показывает практика, при подготовке прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных нужд, государственными заказчиками зачастую используется только один метод расчета — «от достигнутого», основанный исключительно на прошлогодних данных и индексах-дефляторах.
В настоящее время в соответствии с поэтапным переходом на систему планирования путем расчетных оценок затрат взамен планирования «от достигнутого» при формировании прогнозов на очередной год Министерством экономического развития и торговли РФ рекомендуется рассчитывать объемы и суммы закупок исходя из обоснованной платежеспособной потребности в товарах, работах, услугах с применением одного из четырех методов обоснования:
нормативного, при котором объем закупок определяется исходя из удельных нормативов потребления и числа физических или юридических лиц, органов государственной власти или иных главных распорядителей бюджетных средств;
метода индексации расходов, при котором объем закупок определяется на основе индексации расходов прошлых лет (на уровне не выше темпов инфляции);
планового, при котором объем закупок определяется на основе ранее определенного плана, графика;
формульного, при котором объем закупок определяется на основе нормативно закрепленной или сложившейся формулы расчетов.
При этом возможно использовать и другие методы, но их необходимо обосновать.
Существующая методология формирования прогноза государственных закупок требует также необходимости обеспечения соответствия прогноза бюджетным заявкам на выделение средств для оплаты поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в случаях, если такие бюджетные заявки разрабатываются.
При формировании прогноза закупок для государственных и муниципальных нужд должны учитываться средства, направляемые из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, Федерального фонда софинансирования социальных расходов, Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, Федерального фонда компенсаций, Федерального фонда регионального развития, в качестве государственной финансовой поддержки, дотаций, субвенций и субсидий в случае, если закупка товаров, работ, услуг производится государственным или муниципальным заказчиком. Если дотации из федерального бюджета были использованы в качестве субвенций для компенсации себестоимости продукции, выпускаемой государственными предприятиями, - эти расходы также включаются в состав формируемого прогноза[8].
При формировании прогноза закупок учитываются также средства, поступающие в виде трансфертов, кредитов и займов, учитываемых в бюджетах, если за счет указанных сумм приобретается продукция для государственных и муниципальных нужд.
Необходимо отметить, что существуют и закупки, поставка по которым осуществляется в кредит. По таким закупкам учитывается весь объем поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в натуральном и стоимостном выражении за отчетный, текущий или очередной финансовый годы.
При этом если в бюджете на текущий год предусмотрены выплаты по кредиту за продукцию, поставленную в прошедшем году, то в оценочном году эти средства в закупках продукции при составлении прогноза уже не участвуют.
Особое место в прогнозе государственных закупок занимает инвестиционная деятельность в форме капитальных вложений.
Согласно существующей методологии составления прогноза инвестиции в основной капитал (основные средства) отражаются как затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.
При этом под строительными работами понимаются совокупные объемы строительной продукции всех видов, выполняемые в соответствии с заключенными договорами подряда. Если объект вводится полностью, что называется «под ключ», то в объем строительных работ включается вся стоимость подряда, в том числе стоимость оборудования, закупаемого подрядчиком.
Государство является одним из основных потребителей энергоресурсов. Поэтому немаловажным разделом прогноза является оценка объемов закупаемых энергоресурсов. Прогноз закупок энергоресурсов строится на основе прогноза лимитов потребления электрической и тепловой энергии, при этом в стоимость государственных (муниципальных) закупок включаются суммы дотаций, выделенных на эти цели.
В прогнозе также учитываются закупки продукции по импорту, при этом валютная часть цены переводится по курсу российского рубля по отношению к иностранной валюте за соответствующий год и на перспективу.
Важнейшим элементом составления прогноза является определение прогнозных цен на продукцию, работы, услуги.
Существуют два основных принципиальных подхода — это исследование рынка закупаемой продукции и индексирование затрат с учетом различных индексов инфляции.
Метод индексирования — наиболее простой и доступный способ. Вместе с тем и наименее корректный.
Предпочтительнее использовать данные ценового мониторинга[9].
Сформировав бюджет государственных заказов и закупок, взаимоувязанный и сбалансированный с бюджетными возможностями, следующим шагом на пути оптимизации бюджетных расходов является эффективное их размещение через конкурсные процедуры.
Именно размещение на конкурсной основе государственных заказов обеспечивает существенную экономию бюджетных средств. Мировая практика показывает, что при надлежащей организации конкурсных процедур достигается экономия до 30% запланированных ассигнований.
Перспективным способом конкурсного размещения заказа является проведение аукционов, в том числе и аукционов в электронной форме. При этом аукцион в системе государственных закупок проводится путем снижения начальной цены контракта, что отличает его от обычной формы аукциона, и правильнее называть его «редукционом».
Преимущества проведения аукциона (редукциона) следующие:
увеличение количества участников торгов;
сокращение времени между объявлением торгов и подписанием контракта;
получение большей экономии средств по сравнению с обычным конкурсом.
Вместе с тем в настоящее время в России значительный объем закупок для государственных нужд проводится без конкурсов. Размещение заказов «у единственного источника» и методом запроса котировок, т.е. без проведения торгов, применяется очень широко. При проведении же конкурсов имеют место нарушения правил и процедур, предусмотренных нормативными актами (несоблюдение срока проведения отдельных процедур конкурса, некачественная подготовка конкурсной документации, изменение условий конкурса в ходе его проведения, нарушения правил определения победителя и т.д.), что приводит к покупке продукции по более высоким ценам по сравнению со средними сложившимися ценами.
К снижению эффективности бюджетных закупок и неоправданно высоким затратам приводит и то, что действующая в России система закупок продукции для государственных нужд имеет децентрализованный характер, что связано с большим количеством бюджетополучателей, имеющих функции государственных заказчиков. На региональном и местном уровнях организация государственных закупок имеет еще более децентрализованный характер.
В этом направлении создание специализированных органов по проведению конкурсных процедур является целесообразным шагом.
Многоэтапность и сложность процесса организации государственных закупок, постоянный рост объема закупок для государственных нужд, увеличение количества участников размещения заказа приводят к необходимости обработки большого массива информации, ведения мониторинга указанного процесса. Эффективным решением этих задач является широкое использование современных информационных технологий путем создания государственной системы управления закупками для государственных нужд.
Резюмируя изложенное, можно констатировать, что вопросы оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок крайне актуальны и работа в этом направлении должна быть построена на:
взаимной увязке процесса формирования государственных заказов и закупок с бюджетным процессом. При этом приоритетные государственные нужды должны быть отражены в документах, обеспечивающих бюджетный процесс;
повышении качества прогнозирования расходов бюджета для государственных нужд. Использование системы ценового мониторинга как инструмента прогнозирования цен при формировании бюджета закупок;
размещении бюджетных средств строго на конкурсной основе, в том числе и за счет более широкого использования электронных торгов;
широком использовании современных информационных технологий обеспечения системы государственного заказа и закупок на всех его этапах.