Поступления и расходы бюджета
Бюджетным устройством называют принципы организации и построения бюджетной системы, а также взаимосвязь между отдельными ее звеньями.
Бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система России в соответствии с Бюджетным кодексом РФ включает три уровня:
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты.
Первый и второй уровни бюджетной системы в соответствии с Бюджетным кодексом толкуются расширительно, т.е. включают помимо непосредственно государственного бюджета бюджеты государственных внебюджетных фондов.
Совокупность бюджета соответствующей территории с бюджетами государственных внебюджетных фондов принято называть бюджетом расширенного правительства.
Федеральный бюджет по сути представляет собой основной финансовый план государства, через который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики.
Бюджетом субъекта РФ (или региональным бюджетом) в Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Предметы ведения РФ, субъектов РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ устанавливаются главой третьей Конституции РФ.
Второй уровень бюджетной системы, помимо бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, включает бюджеты 88 субъектов РФ, среди которых 21 республиканский, 7 краевых и 48 областных бюджетов, 2 бюджета городов федерального значения, 1 бюджет автономной области и 9 бюджетов автономных округов.
Местный бюджет (или бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросов местного значения приведен в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ.
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
После проведения «поэтапной конституционной реформы» осенью 1993 г. во многих регионах были упразднены органы публичной власти районного или поселенческого уровня. В результате только в половине из более чем 1000 российских городов имеются выборные органы местного самоуправления. А в поселках городского типа положение еще хуже - органы местного самоуправления избраны менее чем в четверти из двух тысяч. Такое положение ведет к чрезмерной концентрации политической власти, отсутствию институциональных выразителей общественных потребностей на этих территориях.
«Победа» исполнительной власти над представительной в этот период привела к ряду негативных последствий, особенно на местном уровне. После роспуска местных советов депутатов во многих регионах представительные органы местной власти длительное время либо не избирались, либо избирались в таком количественном составе и с такими полномочиями, что не имели практически никакого политического влияния. Законодательство позволяло одному и тому же лицу на местном уровне возглавлять и исполнительную, и представительную власти.
В результате сложился большой перекос в балансе политического влияния в пользу сил, стоящих за исполнительную власть[1].
Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решает эти проблемы. Вводится единая для всей Российской Федерации двухуровневая территориальная организация местного самоуправления, обеспечивающая наличие выборных органов местной власти в каждом городе и поселке, каждом районе, а также крупных сельских населенных пунктах и сельских территориях.
Вводятся также нормы, обеспечивающие повышение роли представительных органов в местном самоуправлении, обязательное разделение исполнительной и представительной власти (за исключением небольших муниципальных образований).
Эти меры создают условия для демонополизации политической власти на местном уровне, а, следовательно, формируют предпосылки для увеличения открытости и конкурентности локальных рынков.
На территории РФ принимаются 29 тыс. местных бюджетов, среди которых районные, городские, поселковые и сельские.
Помимо федерального, региональных и местных бюджетов в бюджетной практике также используется понятие «консолидированный бюджет».
Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. В отличие от федерального и региональных бюджетов, которые принимаются законодательно, консолидированный бюджет законом не является. Он объединяет все бюджетные показатели какой-либо территории и выполняет в основном информационную функцию. Показатели доходов и расходов консолидированного бюджета используются при анализе экономической политики, позволяют рассчитать совокупную налоговую нагрузку и ряд других сводных показателей, характеризующих уровень государственного вмешательства в экономику.
Консолидированный бюджет РФ включает федеральный бюд жет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ. В то же время консолидированные бюджеты субъектов РФ состоят из собственно бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ.
Бюджетным кодексом РФ регламентируются следующие принципы, в соответствии с которыми должна строиться и развиваться бюджетная система РФ.
1. Принцип единства бюджетной системы
Означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса на всей территории Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с данным принципом едиными должны быть санкции за нарушения бюджетного законодательства, порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Рис. 2.1.Бюджетная система РФ без государственных
внебюджетных фондов.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
Означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
3. Принцип самостоятельности бюджетов Он включает:
• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов у бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов на основании законодательства Российской Федерации. Регулирующими доходами бюджетов называют федеральные, региональные налоги и другие платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год или на долговременной основе;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
С нарушением последнего пункта связано возникновение проблемы федеральных мандатов, т.е. обязательств федерального центра перед гражданами, реализуемых за счет региональных и муниципальных бюджетов. Примером необеспеченного федерального мандата является решение федеральной власти о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы, нагрузка по реализации которого легла на бюджеты субъектов РФ, в результате чего образовалась значительная задолженность по выплате заработной платы практически во всех субъектах РФ.
4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов
Означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и прочие обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.
Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.
5. Принцип сбалансированности бюджета
Объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств
При составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов
Он означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов (табл. 2.1).
Таблица 2.1
Значения ВВП, инфляции, доходов и расходов федерального бюджета
за 2002—2007 гг.
| Показатель | Федеральный бюджет | |||||
| ВВП, млрд руб. | 11582,3 | 21000,0 | 27220,0 | 31220,0 | ||
| Инфляция (декабрь к декабрю), % | 15,1 | 12,0 | 11,7 | 10,9 | 9,0 | 8,0 |
| Доходы, млрд руб. | 2204,7 | 2568,2 | 2768,0 | 5127,2 | 6170,0 | 6965,3 |
| Расходы, млрд руб. | 2054,2 | 2358,5 | 3273,8 | 3514,3 | 4431,1 | 5463,5 |
8. Принцип гласности Он включает:
1) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
9. Принцип достоверности бюджета
Необходимы надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Наличие точных макроэкономических и бюджетных прогнозов является одним из важнейших условий эффективной государственной экономической политики. Нереалистичные прогнозы вносят значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и эффективность бюджетных расходов.
Слишком оптимистичные проектировки бюджетных доходов могут приводить к кризисам бюджетного финансирования и хаотичному секвестированию расходов.
Заниженные прогнозы инфляции вызывают значительные отставания запланированных в бюджете расходов от реальных потребностей, что в свою очередь порождает цепочку неплатежей и введение в оборот различного рода денежных суррогатов.
10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.