Виды финансовой политики и механизм ее реализации
ГЛАВА 1
СУЩНОСТЬ, СОДЕРЖАНИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ
ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
Содержание и значение государственной финансовой политики
В любом обществе государство использует финансы для осуществления своих функций и задач, достижения определенных целей. Принципы организации финансов государства являются фундаментальными, объективными основами их построения в условиях рыночного товарно-денежного хозяйства. Экономические законы определяют организацию финансов в рыночной экономике. Однако на практике организация финансовых отношений в государстве может быть отличной от тех отношений, которые диктуются законами. Объективная организация финансов изменяется на практике посредством проведения политики государства в области финансов (государственной финансовой политики). Финансовая политика использует существующие в государстве финансовые отношения и законодательно оформленные условия их практической реализации как базовый инструментарий – для выполнения своих задач.
Финансовая политика как предмет призвана ответить на следующие вопросы:
– как в конкретных экономических и социально-политических условиях достичь поставленных целей и задач;
– как изменить экономическую структуру общества в рамках действующих финансовых механизмов, необходимо ли для этого изменение этих механизмов;
– в каком направлении должно развиваться финансовое строительство;
– как оптимально сочетать оперативные цели и задачи финансового развития экономики с достижением краткосрочного и долгосрочного финансового успеха;
– каковы те внутренние пружины увеличения национального богатства в разных звеньях финансов, на которые следует опереться, и каким образом они действуют?
Финансовая политика — это совокупность государственных мероприятий, направленных на мобилизацию финансовых ресурсов, их распределение и использование для выполнения государством его функций.
Содержание финансовой политики многогранно. Она включает следующие важнейшие звенья:
– выработку научно обоснованных концепций развития финансов, которые формируются на основе изучения требований экономических законов, всестороннего анализа состояния развития хозяйства, перспектив развития производительных сил и производственных отношений, потребностей населения;
– определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период; при этом исходят из путей достижения поставленных целей, предусмотренных экономической политикой, учитываются международные факторы, возможности роста финансовых ресурсов;
– осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей.
Единство трех основных звеньев определяет содержание финансовой политики.
При выработке финансовой политики следует исходить из конкретных исторических условий. Она должна учитывать специфику каждого этапа развития общества, особенности как внутренней, так и международной обстановки, реальные экономические и финансовые возможности государства. Финансовая политика зависит от государственного устройства, стадии развития, устойчивости политической системы. Чисто экономических решений в проведении финансовой политики, свободных от административных элементов, почти нет. Нельзя принимать решения в экономике и финансах, не затрагивающие чьи-либо политические, социальные, экономические интересы.
Учет особенностей момента предполагает также тщательное изучение опыта предшествующего хозяйственного и финансового строительства, новых тенденций и прогрессивных явлений, мирового опыта.
Немаловажным требованием, предъявляемым к финансовой политике, является соблюдение комплексного подхода при ее выработке и проведении. Комплексный подход предусматривает согласование мероприятий, проводимых во всех звеньях финансовой системы, путем их ориентации на выполнение основной, ключевой задачи определенного этапа развития, а также обеспечение тесной взаимосвязи между составными частями экономической политики – финансовой, кредитной, политики в области ценообразования, заработной платы.
Финансовая политика состоит из следующих основных направлений:
• налоговой политики;
• бюджетной политики;
• денежно-кредитной политики;
• ценовой политики;
• таможенной политики;
• социальной политики;
• инвестиционной политики;
• внешнеторговой политики.
Для реализации финансовой политики необходима система социально-экономических приоритетов:
– достижение социальной стабильности в обществе;
– оздоровление государственных финансов;
– восстановление нормального функционирования банковской сферы;
– поддержка сбалансированности товарных и денежных потоков;
– достижение финансово-экономической самостоятельности и усиление ответственности регионов в рамках единого федеративного государства;
– создание равных условий в бюджетно-налоговой сфере для регионов;
– меры по искоренению финансовых злоупотреблений и коррупции.
Важнейшей составной частью финансовой политики является налоговая политика. Она должна учитывать интересы государства и налогоплательщиков – физических и юридических лиц. Налоги должны обеспечивать поступление в бюджет такого объема ресурсов, который является достаточным для выполнения принятых на себя государством обязанностей. Одновременно налогообложение не должно препятствовать эффективной и легитимной деятельности налогоплательщиков, иметь конфискационный характер. Только рост национального богатства, выраженный в том числе в повышении индивидуальных доходов, способен обеспечить стабильное увеличение налогооблагаемой базы. Таким образом, налоговая политика должна быть направлена на создание приемлемых как для государства, так и для участников рынка условий налогообложения, обеспечивающих улучшение финансового положения реального сектора экономики. Ее основные задачи:
– дальнейшее комплексное реформирование отечественного налогового законодательства в целях оптимизации налоговой базы и снижения уровня неплатежей;
– оптимизация налоговых и таможенных льгот и преференций;
– создание единого реестра налогоплательщиков;
– усиление налогового администрирования;
– реструктуризация в обоснованных случаях пеней и штрафов по платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды.
Бюджетная политика сводится к:
• определению доли валового внутреннего продукта, мобилизуемой в бюджет;
• установлению оптимальных взаимоотношений между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации;
• оптимизации структуры расходной части бюджета;
• распределению расходов между бюджетами разных уровней;
• определению доли федерального бюджета в общей сумме консолидированного бюджета;
• управлению государственным долгом;
• определению источников финансирования дефицита бюджета и т.п.
В современных условиях к актуальным задачам бюджетной политики следует отнести:
– принятие мер по экономии государственных средств;
– централизацию всех доходов и средств федерального бюджета на счетах органов Федерального казначейства;
– принятие мер по перечислению дивидендов на акции, находящиеся в государственной собственности, прибыли Банка России в федеральный бюджет;
– проведение ревизии федеральных целевых программ с целью их оптимизации;
– обеспечение государственной монополии на производство и оборот алкогольной продукции;
– проведение связанных расчетов с использованием механизма целевого финансирования расходов по погашению задолженности бюджетным организациям и другим получателям средств федерального бюджета;
– введение экспортных пошлин в целях обеспечения обслуживания и погашения внешнего долга;
– реструктуризацию государственного долга;
– инвентаризацию внешних и внутренних заимствований и результатов их использования.
В процессе экономического регулирования государство широко использует денежно-кредитную политику. Важнейшие ее задачи – укрепление банковской системы, восстановление доверия к ней и стимулирование организованных сбережений населения. Денежно-кредитная политика включает:
– реструктуризацию банковской системы;
– совершенствование порядка контроля за соблюдением банками обязательных нормативов;
– оптимизацию объема и структуры денежной массы;
– установление рыночной ставки процента;
– сглаживание колебаний курса рубля к иностранным валютам;
– пополнение валютных запасов государства и снижение оттока капиталов за границу;
– активизацию закупок добываемого золота для пополнения государственного фонда.
Ценовая политика государства сводится к регулированию цен и тарифов на монопольные товары и услуги. Государство монопольно владеет недрами, землей, водными пространствами, железными дорогами, электропередающими сетями, нефте- и газопроводами. Цены во всех остальных отраслях и сферах напрямую зависят от изменения цен на товары и услуги названных отраслей.
Таможенная политика — это органическая часть налоговой и ценовой политики, так как таможенные сборы и пошлины оказывают прямое воздействие на цену товаров и услуг. Впрочем, таможенная политика в значительной мере самостоятельна, поскольку она имеет особенности влияния на народное хозяйство, ограничивая или расширяя доступ на внутренний рынок импортных товаров и услуг и сдерживая или поощряя экспорт товаров и услуг из страны.
Финансовая политика государства имеет социальную направленность. Социальная политика государства тесно связана с его действиями в финансовой сфере и сводится к следующим мероприятиям:
• выплате в полном объеме текущей заработной платы работникам бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащим, других государственных социальных трансфертов, а также выполнению графика погашения задолженности по таким группам из федерального бюджета;
• увязке перечисления трансфертов субъектам РФ с выполнением их обязательств по финансированию текущих выплат работникам бюджетной сферы из собственных доходов;
• разработке механизмов компенсации доходов наименее обеспеченных слоев населения, в том числе дифференцированной индексации пенсий и поэтапной индексации ставок и окладов работников бюджетной сферы;
• сдерживанию роста безработицы и созданию условий для расширения занятости;
• реализации пенсионной реформы, обеспечивающей формирование многоуровневой пенсионной системы с устойчивым финансированием; внедрению элементов накопительного финансирования пенсий;
• упорядочению системы социальных льгот и выплат с перенесением основной части государственной помощи на малообеспеченные слои населения;
• регулированию вынужденной миграции.
Для реализации финансовой политики особую важность имеет инвестиционная деятельность, которая включает:
• повышение роли бюджета РФ как источника финансового обеспечения государственной инвестиционной политики;
• создание условий для организованного накопления и инвестирования сбережений населения;
• развитие ипотечного кредитования;
• привлечение прямых иностранных инвестиций.
Под внешнеторговой политикой государства понимается целенаправленное воздействие государства на торговые отношения с другими странами. Основными целями внешнеторговой политики являются:
• изменение способа и степени включения данной страны в международное разделение труда;
• изменение объема экспорта и импорта;
• изменение структуры внешней торговли;
• обеспечение страны необходимыми ресурсами;
• изменение соотношения экспортных и импортных цен.
Виды финансовой политики и механизм ее реализации
Ведущие экономисты выделяют три вида финансовой политики:
• политика экономического роста;
• политика стабилизации;
• политика ограничения деловой активности.
Под первой, т.е. политикой экономического роста, понимают систему финансовых мер, направленных на увеличение фактических объемов валового национального продукта и повышение уровня занятости. Данная стимулирующая финансовая политика включает:
• рост государственных расходов;
• снижение налогового бремени.
Если же правительство использует меры фискальной политики и политики государственных расходов, пытаясь удержать объем выпуска продукции на его типичном для рассматриваемой страны уровне и поддержать стабильность цен, то считается, что государством проводится политика стабилизации. При этом было бы неверно считать, что политика стабилизации подменяет стимулирующую и сдерживающую финансовую политику в их стремлении к выравниванию экономической ситуации в государстве, так как между данными понятиями существуют серьезные различия. Например, политика экономического роста может проводиться государством и в период, когда свойственный стране объем производства уже превышен и производство стремится к его потенциальному уровню, в то время как стабилизационная политика таких целей преследовать не имеет права.
В свою очередь политика ограничения деловой активности направлена на уменьшение реального объема ВНП по сравнению с его потенциальным уровнем и применяется правительством в период подъема или бума с целью избежания кризиса перепроизводства и инфляции, возникающей вместе с избыточным спросом. Сдерживающая политика подразумевает:
• уменьшение правительственных расходов;
• увеличение налогов.
Иначе говоря, финансовая политика должна ориентироваться на положительное сальдо бюджета, если перед экономикой стоит задача контроля над инфляцией.
Реализация финансовой политики проводится в три этапа:
1. Выработка научно обоснованных концепций развития финансов, которая формируется на основе изучения требований экономических законов, всестороннего анализа перспектив совершенствования производства и состояния потребностей населения.
2. Определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период, т.е. выработка стратегии и тактики финансовой политики. Здесь, исходя из поставленных целей, учитывают возможности роста и снижения финансовых ресурсов, а также внешние и внутренние политико-экономические факторы.
3. Собственно осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей.
Естественно, что прямое влияние финансовой политики на экономику начинается лишь на третьем этапе, но определяется оно содержанием двух предыдущих ступеней. Однако такой механизм верен только частично, так как не учитывает все возможности финансового регулирования.
Известно, что существуют два типа финансовой политики:
а) дискреционная политика, или политика, проводимая непосредственно правительством;
б) недискреционная финансовая политика, т.е. встроенные стабилизаторы.
Под недискреционной финансовой политикой понимают ряд способностей налоговой системы к самостоятельной стабилизации, т.е. позволяющих регулировать экономическую деятельность в стране без непосредственного вмешательства каких-либо управляющих органов.
Рассмотрим следующую ситуацию. Для ослабления производственного бума необходим бюджетный излишек, т.е. превышение доходной части государственного бюджета над расходной. С другой стороны, чтобы побороть спад, желателен дефицитный бюджет. Существуют два пути для достижения поставленных целей, один из которых достигается при помощи регулирования налоговых поступлений. Так, в первом случае выход в увеличении налогов, во втором же, наоборот, в их снижении.
Итак, допустим, что в стране наблюдается незначительный спад производства, а правительство не успело еще принять ответные меры. Тогда сокращение доходов граждан, а также хозяйствующих субъектов неизменно приведет к снижению налоговых поступлений, однако это и требуется для стабилизации экономики. Таким образом, правильно функционирующая налоговая система в состоянии автоматически регулировать экономику. Действительно, ведь при подъеме с увеличением доходов граждан также возрастут и налоги.
Кроме налогового существует еще ряд важных встроенных стабилизаторов, которые в своей совокупности уравновешивают экономическую систему страны. Среди них можно выделить следующие:
1. Социальные выплаты, включая пособия по безработице. Действительно, налоги, за счет которых финансируются пособия по безработице, резко возрастают, когда занятость высока. Поэтому резервный фонд растет в период бума и оказывает давление на слишком большие расходы, сдерживая инфляцию. Наоборот, в период слабой занятости резервный фонд используется для выплаты доходов, чем увеличивает платежеспособный спрос, поддерживая потребление, что ведет к снижению темпов падения производства, тем самым смягчая спад.
Другие типы пособий, например благотворительные выплаты вне рамок системы социального страхования, по характеру своего автоматического антициклического регулирования также относятся к стабилизирующему типу.
2. Актуальные для развитых стран программы помощи фермерам: когда платежеспособный спрос сокращается и цены на сельскохозяйственные продукты падают, федеральное правительство субсидирует фермеров, поглощая излишки продукции; когда же надвигается инфляция и цены растут, государство выбрасывает на рынок закупленную ранее продукцию, поглощая излишние денежные средства. К сожалению, такой стабилизатор не характерен для отечественной экономики, так как российское сельское хозяйство не страдает кризисами перепроизводства.
3. Эффект надежности компаний. Практика показывает, что с целью создания иллюзии стабильного дохода корпорации, акционерные общества, другие подобные юридические лица сохраняют прежний уровень выплачиваемых дивидендов, даже если их доходы меняются в течение короткого отрезка времени. Это ведет к ослаблению спроса на товары и услуги, который иначе был бы предъявлен вкладчиками, получившими, например, повышенные прибыли с их ценных бумаг.
4. Инертность склонности к потреблению. Так, индивид, стремясь поддержать привычный жизненный уровень, медленно приспосабливается к повышению своего дохода.
Таким образом, регулирование экономики нельзя осуществлять исключительно при помощи встроенных стабилизаторов, поэтому проведение дискреционной политики представляется необходимым.
Под дискреционной политикой понимается сознательное манипулирование налогами и правительственными расходами с целью изменения реального объема национального производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорения экономического роста.
Основными орудиями дискреционной финансовой политики являются:
• общественные работы и другие программы, связанные с расходами;
• социальные программы; правительственные закупки; государственные инвестиции;
• изменение расходов трансфертного или перераспределительного типа;
• управление налоговым гнетом.
Существуют два главных элемента, составляющих финансовую политику:
1) политика в области государственных расходов;
2) фискальная политика.
Проанализируем первый элемент. К нему можно отнести все программы, связанные с государственными расходами, например общественные работы, которые в прошлом широко применялись, если экономике угрожала депрессия и как ее следствие -безработица. Такие программы имели своей целью увеличить занятость и зачастую являлись весьма поспешными и расточительными. Однако теперь произошел отход от политики общественных работ, что объясняется фактором времени. Так, правительство обычно узнает, что экономика вступила в стадию спада, только после того, как последний уже поразил хозяйство страны. Например, когда страны ОПЕК подняли цены на нефть, только немногие экономисты предвидели всю полноту последствий, которые данное повышение повлечет за собой. Стабилизационная политика стала проводиться лишь через несколько месяцев после начала спада, когда снижение деловой активности было заметно уже невооруженным глазом.
Получив достоверную информацию о поразившем страну кризисе, государственные органы начинают вырабатывать общественные программы, но к тому времени, когда они представлены и начинают реализовываться, потребность в них уже исчезает.
Таким образом, следует отметить, что общественные работы являются неэффективным инструментом дискреционной политики.
Вторым инструментом дискреционной финансовой политики служат государственные программы расходов на социальные нужды. Так, правительство может воздержаться от дополнительных социальных пособий в периоды инфляции, чем достигнет снижения уровня потребительского спроса. Во время же депрессии оно должно повышать ассигнования на социальные нужды.
Однако недостатком материальной помощи для краткосрочных целей стабилизации является тот факт политического порядка, что такие чрезвычайные программы сложно сократить, когда положение снова улучшится.
Третий из основных рычагов, с помощью которых осуществляется управление финансами, - правительственные закупки и инвестиции. Увеличение государственных инвестиций, как и рост частных расходов, стимулирует развитие промышленности, получающей новые заказы.
Сущность фискальной политики заключается в необходимости изменений налогового бремени в течение всего экономического цикла.
Анализируя налоги как средство государственного управления деловой активностью, важно остановиться на их регулирующих функциях:
• установление и изменение системы налогообложения;
• определение налоговых ставок, их дифференциация;
• предоставление налоговых льгот, т.е. освобождение от налогов части прибылей и капитала с условием их целевого использования в соответствии с задачами общей экономической политики правительства.
Важную регулирующую роль играют значительные изменения ставок налогов. Так, «глобальное» понижение налогов ведет к увеличению чистых прибылей, усилению стимула хозяйственной деятельности, росту капиталовложений, спроса, занятости и оживлению хозяйственной конъюнктуры. Увеличение налогов - это обычный способ борьбы с повышенной деловой активностью.
Изменяя налог на прибыль (прямой налог), государство может создать или уменьшить дополнительные стимулы для капиталовложений, а маневрируя уровнем косвенных налогов – воздействовать на фонд потребления в целом, на цены товаров и услуг.