Вопрос – Бюджетное устройство и бюджетный процесс РФ. Правовые основы государственного кредита

Бюджет – это центральный институт финансового права, именно в форме бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных и муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет— это централизованный де­нежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъек­тами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансиро­вания из бюджета и т. п.

Кроме того, существует экономическое понимание бюджета.Бюджетом в этом смысле является система экономических от­ношений, возникающих по поводу создания, распределения и использования средств бюджетных фондов различных уровней.

В юридическом смысле бюджет— это финансовый план образования и расходования денежных средств бюджетных фондов различного уровня, утверждаемый соответствующими представительными государственными и муниципальными ор­ганами для обеспечения функций государственных и муници­пальных образований.

Почему же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план по­ступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюд­жет скорее представляет собой схемупоступления и расходова­ния средств, т. е. именно финансовый план государства.

Бюджет является основным, универсальным финансовым пла­ном государства, поскольку кроме него действуют и другие фи­нансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муни­ципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществля­ет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов.

Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту,принимаемому соответствую­щим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на какой-либо год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.Финансовый годв Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Бюджеты утвер­ждаются ежегодно на этот срок. Однако ранее в условиях ин­фляции и связанных с этим трудностей в принятии бюджетов практиковалось принятие бюджета и на более короткий срок (например, квартал).

Законом предусмотрено понятие консолидированного бюдже­та,который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствую­щей территории. Так, федеральный консолидированный бюд­жет включает собственно бюджет Российской Федерации, а также бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований. Консолидированный бюджет района включает бюджеты рай­она, городские, поселковые бюджеты. На основе консолидиро­ванных бюджетов рассчитываются нормативы бюджетной обес­печенности субъектов РФ и муниципальных образований, ре­шается вопрос о предоставлении дотаций и субсидий из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

Бюджетное устройство — это организация и принципы по­строения бюджетной системы, представляющей собой совокуп­ность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны.

Как видно из определения, бюджетное устройство государ­ства зависит от государственного и административно-террито­риального устройства страны. Одно дело, если это унитарное государство, другое — если федеративное. Российская Федера­ция является федеративным государством, признающим права местного самоуправления.

Бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федера­ции, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюдже­тов государственных внебюджетных фондов.

Каждый субъект РФ и муниципальное образование в преде­лах своих полномочий самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему исходя из государственного и администра­тивно-территориального устройства своей территории.

Однако дать полную характеристику бюджетной системы РФ исходя всего лишь из перечня элементов бюджетной систе­мы абсолютно невозможно. Не менее важным представляется характеристика связей между перечисленными элементами, при отсутствии которых нельзя было бы говорить о наличии системы. Поэтому, строго говоря, легальное определение бюд­жетной системы является неточным: это не просто совокуп­ность бюджетов страны, а совокупность бюджетов и связей ме­жду ними. Взаимосвязь элементов бюджетной системы стано­вится ясна при анализе принципов ее построения.

Принципы построения бюджетной системы.Закон устанавли­вает, что бюджетное устройство в Российской Федерации осно­вывается на принципах единства, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, гласности, самостоятельности всех бюд­жетов, входящих в бюджетную систему РФ, и др.

Принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) озна­чает, что бюджеты различных уровней не являются изолиро­ванными друг от друга, а находятся в постоянном взаимодейст­вии. Единство бюджетной системы обеспечивается:

• единым бюджетным законодательством. Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в веде­нии Российской Федерации. В соответствии со ст. 7 БК РФ федеральные органы государственной власти устанавливают об­щие принципы организации и функционирования бюджетной системы РФ, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определяют основы составления, рассмотрения, ут­верждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, ут­верждения отчетов об их исполнении и осуществления контро­ля за их исполнением; определяют основы формирования дохо­дов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и др. Таким образом, основы бюджет­ного законодательства, принятые на федеральном уровне, явля­ются едиными и обязательными для бюджета любого уровня;

• едиными принципами организации и функционирования
бюджетной системы РФ;

• единством денежной системы Российской Федерации;

• едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории РФ. Бюджетная классификация — это рас­пределение доходов и расходов по группам на основе однород­ных признаков, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюд­жетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Так, в России приняты функциональная, экономическая, ведомственная, финансовая (деление расходов на возвратные и безвозвратные, а доходов — на закрепленные и регулирующие, а также по источникам доходов) и другие классификации;

• единством формы бюджетной документации и отчетности;

• единством санкций за нарушение бюджетного законода­тельства РФ;

• единством порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

• единым порядком ведения учета и отчетности средств бюджетов всех уровней и бюджетных учреждений.

Однако единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета. Характер взаимосвязи элементов бюджетной системы зависит от модели управления народным хозяйством, принятой в государстве. Так, в условиях централи­зованного управления наиболее естественной формой является единый государственный бюджет с включением в него бюдже­тов всех уровней и широкими полномочиями центральных ор­ганов по расходованию средств. Напротив, децентрализация в управлении народным хозяйством, характерная для современ­ного периода, предполагает самостоятельность всех бюджетов

тов РФ и муниципальных образований, определяет единый по­рядок ведения бюджетного учета и др. По отношению к бюдже­там субъектов РФ Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, определяет размер дота­ций, субвенций, критерии бюджетной обеспеченности и др.

Субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральных бюд­жетных прав (например, в форме представительства в феде­ральных законодательных и исполнительных органах). По от­ношению к местным бюджетам субъекты РФ имеют право пре­доставлять и получать субсидии и субвенции, утверждают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, могут вре­менно осуществлять бюджетные полномочия органов местного самоуправления, обеспечивают уровень доходов муниципаль­ных образований, позволяющий финансировать их минималь­но необходимые расходы, и др.

Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно раз­рабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обла­дая правом вводить местные налоги и устанавливать размеры ставок по ним, самостоятельно определять направления и объ­ем расходов. Муниципальные образования имеют право полу­чать и предоставлять межбюджетные трансферты бюджетам других уровней. Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюджетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, как правило, обеспечивают незначи­тельную часть бюджетов муниципальных образований. Поэтому часто доходная часть местного бюджета образуется за счет от­числений из вышестоящих бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней (ст. 30 БК РФ) означает закрепление в соответ­ствии с законодательством доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий ор­ганов государственной власти (органов местного самоуправле­ния) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Ранее считалось нормальным существование так называе­мых регулирующих доходов, т. е. таких, которые на временной основе передавались вышестоящим бюджетом нижестоящему для покрытия минимального уровня необходимых расходов. Сегодня такое положение вещей считается неприемлемым, по­скольку противоречит принципу самостоятельности бюджетов.

Статьи доходов и расходов, а также полномочия государствен­ных органов должны быть закреплены за ними законом на по­стоянной основе.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муници­пальных образований (ст. 31Б К РФ)означает определение бюд­жетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и испол­нение расходных обязательств, формирование налоговых и не­налоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюд­жетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными прин­ципами и требованиями, установленными БК РФ.

Договоры и соглашения между федеральными органами го­сударственной власти и органами государственной власти субъ­ектов РФ, органами государственной власти и органами мест­ного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ) означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законо­дательством, законами о государственных внебюджетных фон­дах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государствен­ных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подле­жат финансированию за счет бюджетных средств, средств госу­дарственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюд­жетной системе РФ.

Существование специальных внебюджетных фондов, специ­альных счетов казначейства и т. п. должно быть сведено к ми­нимуму. В соответствии с рассматриваемым принципом БК РФ включил бюджеты государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему РФ.

Кроме того, налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей должны полно­стью учитываться отдельно в статьях доходов и расходов бюд­жетов.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) озна­чает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступ­лений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Превышение расходной части над доходной должно ком­пенсироваться различными дополнительными поступлениями средств (например, от выпуска в обращение государственных ценных бумаг). В противном случае должен действовать меха­низм сокращения расходов бюджета.

Раньше данный принцип именовался принципом реально­сти бюджетной системы и относился прежде всего к доходной части бюджетов, которая должна обеспечиваться реальными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает налоговое законодательство РФ: бюджет должен основываться на конкретных источниках дохо­дов, закрепленных в специальном законодательстве. Кроме то­го, реальное осуществление доходной части бюджета зависит от надежности показателей прогноза социально-экономического развития страны и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета (достоверность бюджета). Сегодня данное требование выделилось в самостоятельный принцип достоверности бюдже­та (ст. 37 БК РФ).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35 БК РФ) в дополнение к предыдущему принципу устанавливает, что доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными рас­ходами бюджета, т. е. не должны иметь целевого назначения, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Все расходы бюджета должны покрываться общей суммой до­ходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ)означает, что бюджетные средства выде­ляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Принцип гласности (ст. 36 БК РФ)обеспечивается открытым обсуждением бюджетов и итогов их исполнения на сессиях представительных органов, опубликованием законов о бюджете на предстоящий год, а также отчетов об их исполнении.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе феде­рального бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюд­жетных средств (ст. 34 БК РФ)означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости дости­жения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с ис­пользованием определенного бюджетом объема средств.

Структура бюджета.Любой бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.

/. Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с зако­нодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.

По социально-экономическому признаку все доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физиче­ских и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельно­сти, от банковской и страховой деятельности, от приватизации и т. д.

По юридическим формам доходы различных элементов бюд­жетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые посту­пления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов.

Неналоговые поступления складываются из доходов от ис­пользования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходов от платных услуг, ока­зываемых бюджетными учреждениями; средств, полученных в результате применения мер ответственности, в том числе штра­фов, конфискаций, компенсаций; финансовой помощи и др.

Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние. К внешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и ме­ждународными организациями. Необходимо отметить, что дан­ные средства чаще всего предоставляются на возвратной осно­ве, т. е. по своей сути являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основанию доходы бюджета можно разделить на собственные и регулирую­щие, дотации, субсидии, субвенции и бюджетные кредиты.

Собственные (закрепленные) доходы — это такие поступле­ния, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюд­жеты.

Такой способ распределения доходов между бюджетами раз­личных уровней, как их закрепление (закрепленные доходы), используется при формировании доходной части бюджетов всех уровней, что должно повышать самостоятельность элементов бюджетной системы. Закрепление доходов за бюджетами раз­личных уровней осуществляется бюджетным и налоговым зако­нодательством. При этом региональные бюджеты обладают правом на долговременной основе либо на один год передавать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего террито­риального уровня в целях обеспечения гарантированного уров­ня доходной части этих бюджетов (не менее 10% налоговых до­ходов консолидированного бюджета субъекта РФ).

Регулирующие доходы — это единые для всех бюджетов ниже­стоящего уровня в рамках субъекта Федерации либо муници­пального образования специальные (дополнительные) норма­тивы отчислений от отдельных федеральных или региональных налогов, подлежащих зачислению соответственно в бюджет субъекта РФ либо муниципального образования. Другими сло­вами, региональный либо муниципальный бюджеты имеют право (а иногда и обязаны) передавать часть своих доходов ни­жестоящим бюджетам с целью обеспечения минимального уровня их доходов.

Зачем нужны регулирующие доходы? Дело в том, что соци­ально-экономическое развитие разных сфер народного хозяй­ства происходит достаточно неравномерно, так, что суммы, по­лучаемые из одного и того же источника дохода, могут год от года существенно отличаться. Поэтому закрепление абсолютно всех источников доходов за определенными бюджетами вызва­ло бы диспропорции, несбалансированность бюджетов различ­ных уровней. Регулирующие источники доходов позволяют из­бежать негативных последствий.

Представительные органы власти территорий вышестоящего уровня утверждают перечень регулирующих источников дохо­дов. Само же распределение доходов от этих источников проис­ходит при утверждении указанными органами бюджетов либо принятии налоговых законов в форме определения нормативов отчисления от этих доходов.

Современное бюджетное законодательство ориентировано на минимизацию такой формы финансирования бюджета, как регулирующие доходы. Во-первых, БК РФ вообще отказался от использования терминов «закрепленные» и «регулирующие». Во-вторых, исключена возможность закрепления нормативов отчислений от федерального бюджета. Предполагается, что максимум доходов региональных бюджетов должен быть закре­плен за ними на постоянной основе.

Если перераспределение регулирующих источников доходов не привело к сбалансированности нижестоящего бюджета, то может применяться такая форма бюджетного регулирования как межбюджетные трансферты, т. е. перечисление средств одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету. В зависимости от условий предоставления средств выделяются такие виды межбюджетных трансфертов, как дотации, субси­дии, субвенции, бюджетные кредиты и др.

Дотации — это бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. В частности, дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве кри­терия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Средства дотаций направляются для покрытия текущих расходов бюджета, т. е. их использование не имеет це­левого назначения.

Субвенции — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридиче­скому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осу­ществление определенных целевых расходов. Другими словами, субвенции имеют строгое целевое назначение и должны быть использованы в определенный срок.

Субсидии — это бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов, например, для финансирования программ раз­вития общественной инфраструктуры регионального значения.

Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юри­дическим лицам или другому бюджету на возвратной и воз­мездной основах.

Расходы бюджета — это денежные средства, направляе­мые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Расходы бюджета могут быть клас­сифицированы по различным основаниям.

Функциональная классификация расходовбюджетов РФ отра­жает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и является многоступенчатой. Уровнями функциональной классификации являются, соответственно, распределение расходов по видам и разновидностям функций государства, по конкретным направлениям деятельности глав­ных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классификации. Классификация видов расходов бюджета образует четвертый уровень функцио­нальной классификации и детализирует направления финанси­рования расходов бюджета по целевым статьям.

Ведомственная классификация расходовфедерального бюд­жета является группировкой расходов федерального бюджета и отражает распределение бюджетных средств по главным распо­рядителям средств федерального бюджета (министерствам, службам и агентствам).

Экономическая классификация расходовбюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономи­ческому содержанию, в соответствии с которым выделяются две основные группы: текущие и капитальные расходы.

К текущим относятся расходы, обеспечивающие функцио­нирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государст­венной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджет­ной классификацией РФ.

Капитальные расходы бюджетов — это ассигнования на фи­нансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством: капитальные вложения в развитие территорий, капитальный (восстановительный) ремонт, финансирование экологических программ и т. п.

Практическое значение этой классификации заключается в следующем. Осуществление текущих расходов в краткосрочном плане, как правило, более значимо для бюджета, поэтому закон предусматривает ряд гарантий их обеспечения. В частности, те­кущие расходы не могут превышать объем доходов соответст­вующего бюджета, утвержденный законом о бюджете. Кроме того, при наличии бюджетного дефицита первоочередному фи­нансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет теку­щих расходов.

При составлении бюджета любого уровня важное внимание уделяется требованию сбалансированности бюджета.Как отме­чается в законе, сбалансированность бюджетов всех уровней является необходимым условием бюджетно-финансовой поли­тики.

Превышение расходной части над доходной составляет де­фицит бюджета. Существенный, постоянно растущий бюджет­ный дефицит неизбежно ведет к росту государственного долга, усиливает инфляционные процессы. Однако в умеренных раз­мерах дефицит бюджета страны представляется нормальным явлением и имеется во многих высокоразвитых капиталистиче­ских странах.

В соответствии с принципом сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необхо­димости минимизации размера дефицита бюджета. Объем пре­дусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать сум­марному объему доходов бюджета и поступлений из источни­ков финансирования его дефицита.

Статья 92 БК РФ устанавливает определенные максималь­ные объемы бюджетного дефицита, которые могут быть преду­смотрены в законе о бюджете, что само по себе является опре­деленной гарантией сбалансированности бюджетов.

Превышение расходной части над доходной должно ком­пенсироваться различными дополнительными поступлениями средств, в частности, за счет выпуска государственных займов или использования иных кредитных ресурсов, в том числе бюд­жетных ссуд, продажи государственного имущества и др. Сред­ства, полученные от физических и юридических лиц, иностран­ных государств и международных организаций, включаются в государственный долг и подлежат возврату, чаще всего на возмездной основе. Поэтому использование таких источников из года в год представляется бессмысленным.

Если при исполнении бюджета происходит снижение объе­ма поступлений доходов федерального бюджета или поступле­ний из источников финансирования его дефицита, что приво­дит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом фи­нансированию расходов не более чем на 10 процентов годовых назначений, Правительство РФ вправе принять решение о вве­дении режима сокращения расходов федерального бюджета и ввести указанный режим. Сокращение расходов более чем на 10 процентов должно осуществляться в форме внесения изме­нений в закон о бюджете.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов предусмотрено выде­ление защищенных статей, перечень которых должен определяться ежегодно при утверждении бюджета соответствующим представитель­ным органом власти. К ним отнесены, например, расходы по заработ­ной плате, пенсиям, стипендиям, хозяйственным расходам на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство расходов в полном объеме. Однако в Бюджетном кодексе РФ 1998 г. термин «секвестр» и упо­мянутый порядок его применения отсутствуют. Взамен этого в Ко­дексе предусматривается введение «режима сокращения расходов»(ст. 229, 230).

Кроме того, Бюджетный кодекс вводит новое для российского бюд­жетного законодательства понятие «профицит бюджета» — превыше­ние доходов бюджета над его расходами. Обнаружившийся в ходе со­ставления и рассмотрения бюджета профицит подлежит сокращению в определенной последовательности с тем, чтобы бюджет был утверж­ден без превышения доходов над расходами (ст. 6, 88). Это не исключа­ет возможности профицита в процессе исполнения бюджета как ре­зультата эффективности бюджетной деятельности. Так, на 2000 г. феде­ральный бюджет утвержден с дефицитом в сумме 57,8 млрд руб.

Для нормального функционирования бюджетов, своевременного финансирования намеченных расходов законодательство предусмат­ривает утверждение в составе бюджетов, сверх расходов, оборотной кассовой наличности в определенной сумме. Оборотная кассовая на­личность — это утверждаемая в составе бюджетов сумма, образуемая за счет остатков средств по соответствующему бюджету, предназначенная для использования в течение года на покрытие временных кассовых разрывов. В том же году она должна быть восстановлена до утвержден­ных на начало года размеров.

Решения органов исполнительной власти, влияющие на уменьшение доходной части бюджета, подлежат утверждению соответствующим представительным органом, если размер из­менений приводит к увеличению установленного предельного уровня дефицита бюджета.

Целевые денежные фонды.Денежные средства, поступающие в государственный бюджет, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Поэтому, как правило, некоторые программы, особенно требующие капи­тальных расходов, не получают достаточного финансового обеспечения, что не соответствует интересам общества и госу­дарства. Поэтому для финансирования отдельных видов расхо­дов создаются целевые государственные фонды. Главной отли­чительной чертой этих фондов является то, что денежные сред­ства, поступающие на отдельные счета фондов, не могут идти ни на какие другие цели, кроме тех, что определены в положе­нии о конкретном фонде. Эти средства изъятию не подлежат.

Существование целевых фондов позволяет успешней осуще­ствлять фискальную функцию государства. Дело в том, что ли­цо с гораздо большим желанием отдаст свои деньги, если будет знать, что они используются для вполне конкретных, опреде­ленных, социально полезных целей.

Источники средств целевых фондов определяются в актах о конкретных фондах. Основная масса денежных средств в фон­дах образуется с помощью обязательных платежей физических и юридических лиц, хотя не исключены и добровольные по­жертвования.

Совсем недавно целевые денежные фонды существовали лишь в одной форме — как внебюджетные фонды, однако с не­давнего времени сформировалась тенденция к уменьшению внебюджетных фондов и консолидации их в бюджете. Сегодня в БК РФ предусмотрены лишь четыре внебюджетных фонда. Кроме того, в соответствии со ст. 6 БК РФ федеральные и ре­гиональные государственные внебюджетные фонды признаны частью бюджетной системы РФ, что предполагает распростра­нение на них общих норм бюджетного законодательства. Сегодня существует три вида целевых денежных фондов.

1. Целевые бюджетные фонды— фонды денежных средств, образуемые в составе бюджета за счет доходов целевого назна­чения и используемые по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению фонда. Особенностью данной раз­новидности целевых фондов является их включенность в феде­ральный бюджет, в силу чего правовым их основанием является ежегодно принимаемый Закон «О федеральном бюджете», а по­
тому эти фонды не отличаются стабильностью существования.

2. Государственные внебюджетные фонды,являясь частью бюджетной системы, могут создаваться на федеральном уровне либо на уровне субъекта Федерации и образуются вне бюдже­тов РФ или субъекта РФ. Бюджеты государственных внебюд­жетных фондов утверждаются одновременно с бюджетами со­ответствующих государственных образований.

Данная разновидность целевых фондов денежных средств участвует в обороте, как правило, в форме государственных уч­реждений, имеющих специальные счета, на которые поступают средства, подлежащие использованию на определенные цели. Средства внебюджетных фондов являются государственной собственностью. Распоряжение средствами фонда осуществля­ется соответствующими государственными органами.

На уровне Российской Федерации образованы следующие внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Государствен­ный фонд занятости населения РФ, Федеральный фонд обяза­тельного медицинского страхования, Фонд социального стра­хования РФ.

Бюджеты всех федеральных государственных внебюджетных фондов ежегодно утверждаются Федеральным Собранием вме­сте с федеральным бюджетом на очередной финансовый год.

3.Децентрализованные внебюджетные фондыне являются ча­стью бюджетной системы РФ и, как правило, носят отраслевой либо межотраслевой характер. Как правило, решение об обра­зовании и упразднении этой разновидности целевых фондов денежных средств принимается Правительством РФ. Оно же утверждает Положение об этих фондах. Так, Правительством РФ в разное время были созданы Фонд национально-культур­ного возрождения народов России, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Феде­ральный фонд поддержки малого предпринимательства и др. В настоящее время наблюдается тенденция к сокращению де­централизованных внебюджетных фондов.

Бюджетный процесс — регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотре­нию и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюдже­та. В ст. 6 БК РФ дается несколько другое определение бюджетного процесса, где не предусмотрена стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Нам кажется, что это не совсем верно, так как именно отчет об исполнении бюджета является обратной свя­зью в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной.