Лекция по теме № 15. Социальная и правовая защита должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность
План
Социальная защита должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Правовая защита должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Нормы Закона закрепляют совокупность обязательных мер социальной и правовой защиты должностных лиц всех без исключения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Меры защиты, предусмотренные в статье, распространяются в основном на должностных лиц органов - субъектов ОРД. Только ч. 4 данной статьи распространяется и на лиц, оказывающих им содействие.
Лица, участвующие в ОРД, безусловно, обладают всеми правами наравне с другими гражданами. На них распространяются гарантии социальной и правовой защиты как на участников гражданско-правовых, уголовно-правовых, уголовно-процессуальных, административных и иных правоотношений. Однако реализация отдельных прав имеет специфику, которая вызывает необходимость закрепления дополнительных гарантий и в отношении участников ОРД.
Особенности оперативно-розыскной деятельности предопределяют специфику защиты лиц, ее осуществляющих. В целом гарантии деятельности сотрудников оперативных аппаратов закреплены в соответствующих Законах. Однако эти законодательные акты не определяет их статус как участников оперативно-розыскных отношений, как представителей власти с особыми полномочиями и специфическими обязанностями, риском в их деятельности, что требует их специальной защиты, принятия дополнительных мер по сравнению с теми, которые предусмотрены для сотрудников соответствующих органов.
Социальная и правовая защита должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, призвана реально способствовать более эффективному выполнению ими профессиональных обязанностей. Закон об ОРД в основных чертах устанавливает статус штатных как гласных, так и негласных сотрудников. Этот статус имеет особенности, обусловленные спецификой решаемых задач, а также условиями их реализации.
Под социальной и правовой защитой должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, следует понимать совокупность (систему) и конечные результаты реализации предусмотренных законом и подзаконными нормативными правовыми актами целевых мер, осуществляемых государственными органами-субъектами оперативно-розыскной деятельности в целях обеспечения их прав и законных интересов, создание благоприятных условий для эффективного их участия в решении задач ОРД.
Социальная и правовая защита как понятийное образование состоит из двух взаимосвязанных понятий: 1) социальная защита; 2) правовая защита.
Понятия социальной защиты и правовой защиты не являются взаимоисключающими, наоборот, они взаимообусловлены. Правовые нормы не исключают норм общественных. При закреплении социальных мер защиты в нормах права они одновременно становятся мерами и правовой защиты. Следовательно, социальную и правовую защиту следует рассматривать как совокупность правовых положений, определяющих социальные гарантии участникам ОРД, а также обеспечивающих их реализацию.
В Законе социальная защита выражается как в виде льгот или преимуществ, предоставляемых участникам ОРД, так и в форме определенных денежных выплат, материальных благ и услуг. Однако такая защита не ограничивается только правами, льготами, преимуществами и материальными вознаграждениями. Очевидно, что не все меры социальной защиты могут быть урегулированы нормами права, часть их остается за пределами правового регулирования. Так, хотя социальная помощь, в частности нравственно-психологическая поддержка, не является обязательной и гарантированной законом, тем не менее она не исключается и может быть реализована на межличностном уровне.
Социальная защита по своей сути является общественной. Она определяется исходящими от общества и отдельных его членов установками нравственного характера, сложившимися традициями, общепринятыми нормами поведения и др. По отношению к защите прав личности, общества и государства, на обеспечение которых направлены усилия участников ОРД, такая защита носит вторичный характер. Именно в связи с выполнением участниками оперативно-розыскной деятельности ее задач им и предоставляются гарантии защиты их прав и законных интересов, без чего невозможно либо крайне затруднительно реализовать цели и задачи ОРД.
В Законе об ОРД меры защиты не ограничиваются только социальными гарантиями, они представлены в значительно большем объеме и включают меры, "отдаленные" от социальных норм. В частности, Закон предполагает систему мер, направленных на обеспечение выполнения обязанностей участников ОРД и соответствующих условий по охране их прав. К числу таких мер отнесены, например, допустимость вынужденного причинения вреда, недопустимость вмешательства в действия участников ОРД, неразглашение сведений о штатных негласных сотрудниках, лицах, внедренных в преступные группы, и др.
Правовая защита участников ОРД предполагает и восстановление права в случае его нарушения. Здесь правовая защита выступает в качестве средства, при помощи которого обеспечивается реализация предусмотренных в Законе об ОРД прав участников этой деятельности.
По своему содержанию правовая защита обеспечивает реализацию прав, предупреждение случаев их нарушения и восстановление уже нарушенных прав. Ее можно представить как форму реализации права в виде соблюдения, использования или применения норм.
Соблюдение правовых норм как мера защиты в ОРД выражается в том, что деятельность государственных органов и граждан основана на безусловном подчинении предписаниям Закона. Причем это не только и не столько воздержание от действий. Последнее бывает лишь при реализации запрещающих норм, например запрета на вмешательство в законные действия должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (ч. 2 ст. 16 Закона). Соблюдение - это и совершение активных действий при осуществлении обязывающих, предписывающих норм.
Использование правовых норм выступает в виде осуществления субъектами своих юридических прав, дозволений для удовлетворения или защиты как своих, так и общественных интересов. Так, при защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств допускается вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо лицом, оказывающим ему содействие, если такое причинение вреда совершается при правомерном выполнении указанным лицом своего служебного или общественного долга.
Применение правовых норм является как бы синтезом первых двух форм реализации права, причем это происходит, как правило, в форме определенного процесса. Применение правовых норм как мера защиты - это специальный способ реализации прав. Объекты защиты наделены правом оспаривать в установленном законом порядке ущемление их прав, предусмотренных Законом об ОРД, и восстанавливать нарушенное право.
Как следует из общего смысла отдельных положений закона и из содержания ее отдельных положений, государство гарантирует должностным лицам органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, правовую защиту. В связи с этим социальную и правовую защиту правомерно рассматривать и как совокупность установленных государством правовых гарантий.
В юридической литературе правовые гарантии рассматриваются как специальные нормативно-правовые средства (нормы права и правовые санкции), обеспечивающие неуклонное исполнение требований права всеми участниками общественных отношений, в частности недопущение произвола со стороны органов и должностных лиц по отношению к гражданам, а также восстановление нарушенных прав и наказание нарушителей законности. Правовые гарантии определяют и как средства и способы, при помощи которых имеется реальная возможность полно и беспрепятственно использовать свои права, защищать интересы, а также как те положения закона, которые обязывают соответствующие государственные органы и должностных лиц оберегать права участников ОРМ от посягательств, разъяснять им права, создавать условия, благоприятные для их осуществления.
Каждая отрасль права содержит определенную группу юридических установлений и осуществляет защиту интересов граждан своими средствами и методами. Оперативно-розыскное законодательство также устанавливает специфические права участников ОРД, а также способы их осуществления и защиты. Оперативно-розыскные меры защиты не являются едиными для всех участников ОРД.
Предусмотренные законом меры представляют защиту интересов различных категорий лиц - участников оперативно-розыскной деятельности. При этом гарантии социальной и правовой защиты в оперативно-розыскной деятельности достаточно дифференцированы. Такая дифференциация, в частности, зависит от того, в штаты какого органа - субъекта ОРД входит должностное лицо.
В частности, на должностных лиц оперативных подразделений распространены общие гарантии (меры) социальной и правовой защиты, которые едины для всех сотрудников тех органов и учреждений, в штаты которых они входят, а также специальные меры защиты, непосредственно связанные с осуществлением оперативно-розыскной деятельности и предусмотренные исключительно для должностных лиц оперативных подразделений (аппаратов).
Порядок и условия применения общих гарантий социальной и правовой защиты, предусмотренных, например, Законами "О внешней разведке", "О Федеральной службе безопасности" и др., относятся в целом к сотрудникам органов, в структуру которых входят оперативные подразделения, в том числе и к сотрудникам неоперативных служб, и не отражают специфики защиты в оперативно-розыскной деятельности.
Так, на сотрудников оперативных подразделений органов внутренних дел распространяются без каких-либо изъятий гарантии правовой и социальной защиты сотрудников полиции. Это, в частности, обязательность выполнения законных требований сотрудника полиции, недопустимость вмешательства в его деятельность, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника полиции, обеспечение сотрудников полиции жилой площадью и др.
На оперработников органов федеральной службы безопасности распространяются меры правовой защиты и социальной поддержки сотрудников ФСБ, предусмотренные Федеральным законом "О Федеральной службе безопасности".
На сотрудников оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний распространяются без каких-либо изъятий гарантии правовой и социальной защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы, предусмотренные главой VI Закона "Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы". В частности, это гарантии личной безопасности, правовая защита персонала сотрудников уголовно-исполнительной системы и членов их семей, государственное страхование и возмещение ущерба в случае смерти (гибели) или увечья, социально-бытовое обеспечение сотрудников УИС.
8. Специальные меры социальной и правовой защиты должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, призваны обеспечить эффективное выполнение ими стоящих перед ними задач, а также гарантировать их полномочия, обеспечить законность и неприкосновенность их деятельности.
В соответствии с Законом никто, кроме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом, не вправе вмешиваться в законные действия должностных лиц и органов, осуществляющих ОРД, при проведении ими в пределах своих полномочий оперативно-розыскных мероприятий. Таким образом, руководить действиями участников ОРМ, оказывать на них воздействие, а стало быть, вмешиваться в действия сотрудников могут непосредственные и прямые начальники, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Должностное лицо, уполномоченное на осуществление ОРД, в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий при получении приказа или указания, противоречащего закону, обязано руководствоваться законом.
Норма закона допускает ограничения вмешательства только в законные действия субъектов ОРД. Неправомерное поведение участников ОРМ, пресечение их незаконных действий не образуют вмешательства в их деятельность. Поэтому помимо прямых и непосредственных начальников действия участников ОРМ могут контролироваться, а их правомерность проверяться уполномоченными прокурорами в рамках прокурорского надзора за ОРД и в пределах их компетенции.
Проведение ОРМ, направленных на обеспечение собственной безопасности органов, осуществляющих ОРД, может рассматриваться как вмешательство в деятельность субъектов ОРД, только в том случае, если такие мероприятия сами проводятся с нарушением оснований и условий их проведения либо с нарушением полномочий органов, их осуществляющих.
Под должностными лицами органов - субъектов ОРД подразумеваются штатные гласные и штатные негласные сотрудники оперативных подразделений, наделенные правом осуществления организационно-распорядительных и (или) оперативно-розыскных функций при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Закон об ОРД допускает вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам сотрудником оперативного подразделения либо лицом, оказывающим ему содействие, при правомерном выполнении служебного или общественного долга по защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. В данном случае Закон подчеркивает, с одной стороны, исключительность полномочий должностного лица органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и содействующих ему лиц, а с другой - возможность неординарных ситуаций при исполнении профессионального или общественного долга и проведении мероприятий, когда обстановка требует чрезвычайных, нетипичных решений и действий.
Несмотря на проблематичность реализации данного положения на практике, оно несет смысловую нагрузку, связанную с крайней необходимостью если не в правовом, то в морально-этическом ее значении. Вынужденное нарушение закона в этом случае является морально оправданным, допустимым, а в отдельных случаях необходимым.
Вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам представляется допустимым, если оно совершается при защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Законодательно не конкретизированы случаи такой допустимости, достаточно лишь того, чтобы действия должностных лиц органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо оказывающих им содействие лиц были правомерными, вынужденными и направленными на защиту указанных в законе ценностей.
При применении оперативно-розыскного института допустимости причинения вреда следует иметь в виду, что: ОРД является разновидностью официальной деятельности; она законодательно определена и санкционирована государством; определен круг ее субъектов; содержание ОРД составляет проведение оперативно-розыскных мероприятий; эта деятельность имеет законодательно определенное целевое назначение - защиту жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Следовательно, правомерные действия участников ОРМ не только теряют признаки, присущие преступлению, - общественную опасность, противоправность и виновность (поэтому и не могут быть наказуемы), но и являются законодательно допустимыми, социально оправданными и невиновными.
Правомерность выполнения своего служебного или общественного долга, обязанностей, возложенных на участников ОРД, выступает в качестве общего условия вынужденного причинения вреда безотносительно к категории таких участников. Только при таком условии правомерно и справедливо применять к ним меры защиты. Данным положением законодатель подчеркивает, что только правомерная деятельность, т.е. осуществляемая в рамках закона, может быть социально одобряемой. Отклонение поведения в виде преступления или иного правонарушения исключает меры защиты к участникам ОРД, поскольку такие действия не санкционированы государством. Этим положением исключается произвол в действиях участников ОРД.
Представляется, что правомерными должны считаться действия, совершенные в соответствии с нормами Закона об ОРД либо иного нормативного правового акта, т.е. изначально основанные на нормах права. Это, например, участие в проведении оперативно-розыскных мероприятий либо совершение действий, вытекающих из прав и полномочий участника таких мероприятий.
Исходя из специфики ОРД, обстановки, в которой действует субъект, характера причиняемого вреда правомерность его действий должна определяться и нормами уголовного права. Например, не могут вменяться в вину субъектам ОРД наступившие в связи с ее осуществлением последствия (вред), которые изначально нельзя было предвидеть, либо связанный с действиями объектов ОРД (преступников) вред, наступление и характер которого носили неконкретный или альтернативный характер. Такой вред в соответствии со ст. 28 УК РФ, на наш взгляд, должен признаваться невиновно причиненным.
Не должны признаваться преступлением и действия участника ОРМ, основанные на норме УК РФ о добровольном отказе (ст. 31), если даже их результатом стали общественно опасные последствия (совершено преступление иными лицами), но в итоге задержания преступников, прекращения их дальнейшей криминальной деятельности предотвращено более тяжкое преступление. В равной мере это относится и к действиям должностных лиц органов, осуществляющих ОРД.
Действия, основанные на норме о добровольном отказе от преступления, не могут признаваться провокацией преступления.
Вынужденным, по нашему мнению, должно признаваться причинение вреда, когда иными средствами достижение целей и решение задач ОРД в конкретных условиях осуществить не представилось возможным.
Вопрос о том, является ли причинение того или иного вреда вынужденным, - это вопрос факта. Он должен решаться в каждом конкретном случае, исходя из конкретных обстоятельств. Следовательно, вред, который причиняется в ходе осуществления ОРД, должен быть оправданным применительно к конкретной обстановке. Вред может считаться вынужденным, когда он причиняется как ответная мера либо как мера, направленная на пресечение противоправных действий, предотвращение их общественно опасных последствий. Вынужденным может считаться и вред, причиняемый объекту мероприятий в случаях реальной угрозы его криминальных действий, которые могут причинить ущерб охраняемым интересам личности, общества и государства, когда объективные обстоятельства ставят должностных лиц или лиц, оказывающих им содействие, в такие условия, при которых они причиняют вред с целью предотвращения более тяжких последствий, когда иными мерами (действиями) его предотвратить при конкретных обстоятельствах невозможно либо крайне затруднительно.
Следует иметь в виду, что в целом оперативно-розыскная деятельность сама по себе является вынужденной необходимостью, обусловленной характером и опасностью криминального поведения, действиями, которые не носят очевидного, явно криминального характера, в связи с чем вынужденность причинения вреда может определяться не явной, а лишь гипотетически возможной угрозой наступления общественно опасных последствий. В этой связи вряд ли обоснованно ставить в зависимость определение причинения вреда как вынужденного от факта предотвращения каких-либо последствий или достижения проводимым оперативно-розыскным мероприятием поставленной цели.
Специфика ОРД предполагает причинение такого вреда, который является вынужденным исходя из содержания самого мероприятия. В частности, прослушивание телефонных переговоров предполагает ограничение права на неприкосновенность переговоров как объектов мероприятий, так и иных лиц, в том числе не представляющих оперативного интереса, которые могут вести переговоры по телефону, поставленному на прослушивание.
Вынужденное причинение вреда лицу, совершившему криминальное посягательство, является самостоятельным обстоятельством, исключающим преступность деяния. Однако правомерность оперативно-розыскного положения о вынужденном причинении вреда в ОРД не нашла отражения в уголовном законодательстве. Представляется, что допустимость причинения вреда в ОРД характеризует обстоятельства, в которых эта деятельность осуществляется, и подчеркивает особенность субъективной стороны деятельности участников ОРМ.
Это подтверждается и тем, что в Законе об ОРД правомерность причинения вреда субъектами (участниками) ОРМ ставится в зависимость от направленности действий на защиту жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также на обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Выполняя действия, объективно причиняющие определенный вред общественным отношениям, охраняемым законом, участники ОРМ руководствуются мотивами и целями, прямо противоположными тем, из которых исходят преступники. Вследствие этого в соответствии с принципом субъективного вменения правовая оценка действий одних и других должна быть различной. Положительная мотивация и преследование общественно полезных целей, как представляется, исключают субъективную сторону преступления.
Обязательным условием допустимости причинения вреда в ОРД являются взаимосвязь действий, причиняющих вред, с выполнением лицом своего служебного или общественного долга.
Служебный долг предполагает выполнение лицом действий, входящих в круг его профессиональных обязанностей, которые установлены законом или иным нормативным правовым актом. Эти обязанности определяют характер, смысл, содержание его деятельности и в правовом смысле лишают должностное лицо выбора относительно формы его поведения как действия либо воздержания от него, а допускают лишь выбор линии поведения, которая должна базироваться на действующем законодательстве. Вместе с тем в зависимости от условий и обстоятельств деятельности должностного лица точный выбор и правовое обоснование поведения могут быть крайне затруднительными, в связи с чем выполнение обязанностей может находиться не столько в правовой, сколько в нравственной сфере. Например, сотрудник оперативного подразделения обязан пресекать противоправные действия, поэтому обязан пресечь совершение преступления. Однако при внедрении в преступную группу перед ним стоит другая задача - получение необходимой оперативной информации, а выполнение определенных действий или воздержание от них имеет характер выбора: вмешаться в процесс противоправного развития событий и тем самым поставить под сомнение выполнение поставленной оперативно-розыскной задачи либо воздержаться от этого и лишь в дальнейшем реализовать информацию при привлечении разрабатываемого к уголовной ответственности. Налицо конкуренция обязанностей, одна из которых может иметь лишь характер перспективной цели, а выбор линии поведения обусловлен коллизией правовой и нравственной норм.
Общественный долг может рассматриваться как моральная или правовая обязанность либо совокупность таких обязанностей человека как члена общества. Однако применительно к конфидентам общественный долг как правовая обязанность применим лишь к выполнению обязательств, вытекающих из контракта о сотрудничестве. Применительно к лицам, оказывающим содействие оперативным подразделениям органов - субъектов ОРД на бесконтрактной основе, общественный долг может рассматриваться лишь как моральная обязанность.
Исходя из специфики ОРД, характера отношений, субъектами которых выступают ее участники, сфера использования правовых норм в целях обеспечения социальной и правовой защиты существенно расширяется. Например, участники ОРД могут быть субъектами не только оперативно-розыскных, но и административных, гражданских, уголовно-правовых, процессуальных и иных правоотношений; следовательно, реализация мер защиты возможна на основе правовых норм, регулирующих соответствующие правоотношения.
В частности, порядок и условия прохождения службы в органах - субъектах ОРД, зачет выслуги лет не образуют оперативно-розыскных правоотношений. Соответственно этому, например, время службы должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в должностях их штатных негласных сотрудников подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении в порядке, определяемом не Законом об ОРД, а Правительством Российской Федерации.
Основаниями для льготного исчисления выслуги являются штатное должностное положение как негласного сотрудника либо выполнение должностным лицом специального задания в организованных преступных группах. Выполнение специального задания здесь следует рассматривать, прежде всего, в рамках оперативного внедрения в организованную преступную группу. По смыслу Закона об ОРД оперативное внедрение иного вида не может являться основанием для льготного исчисления выслуги лет.
Законодателем не случайно сделан акцент именно на организованной преступной группе (ОПГ), поскольку она предполагает не любое ситуативное объединение лиц для совершения преступления, а именно группу, обладающую признаком устойчивости или сплоченности. Указанное обстоятельство существенно повышает степень общественной опасности ОПГ, определяет практический смысл внедрения в такую группу в целях выявления ее участников, создания условий для их привлечения к уголовной ответственности. Выполнение такого рода заданий в группе повышает и степень риска их исполнителей. Определение организованной преступной группы как объекта внедрения обусловлено еще и тем, что такая группа может быть составной частью преступного сообщества, для которого также свойствен признак сплоченности, чем охватывается выполнение специальных заданий и применительно к преступному сообществу (преступной организации).
Для должностных лиц органов - субъектов ОРД органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления могут быть установлены дополнительные виды социальной защиты.
Поскольку государственные органы, осуществляющие ОРД, вправе издавать в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, они также вправе закрепить в них дополнительные гарантии социальной и правовой защиты участников ОРД, детализировать их реализацию.
Исходя из сложности проводимых ОРМ, опасности, которой могут подвергаться их участники, ведомственными нормативными правовыми актами могут предусматриваться дополнительные социальные гарантии для лиц, участвующих в таких ОРМ с повышенной опасностью или нервно-психологическим напряжением. Лица, подготавливаемые для проведения таких ОРМ, могут направляться в лечебно-профилактические учреждения для диагностики их психологического состояния, с целью определения возможности выполнения ими предстоящего задания. В процессе диагностики выявляются лица со слабой или ослабленной нервной системой, становится возможным предупреждение возможных неблагоприятных последствий для их здоровья. После завершения ОРМ, при проведении которых их участники испытали стресс или большие психологические перегрузки, они могут направляться на медико-психологическую реабилитацию, санаторно-оздоровительное лечение. Для участников мероприятий повышенной сложности может предусматриваться и повышенный размер выплаты ежемесячного денежного содержания.