Перспективная система расселения.
Планировочная организация территории
Для анализа расселения и определения роли каждого населённого пункта в хозяйственной деятельности автономного округа была определена типология населённых мест. Основными типологическими признаками населенного пункта являются его потенциал развития, функциональная значимость, методы градостроительного освоения и людность.
Базовый город - центр управления и организации жизнедеятельности системы расселения с развитым социально-экономическим потенциалом и относительно высоким уровнем управленческих, производственных, трудовых и культурно-бытовых связей, которые обеспечивают жизнедеятельность в зоне влияния 300 - 400 км. Базовые города расположены в узлах планировочного каркаса и являются "точками роста" на территории. При появлении специфического типологического признака - центра системы "базовый город - вахта" зона влияния трудовых связей может составить до 700 км. Такими городами являются Салехард, Новый Уренгой, Ноябрьск.
Организационно-хозяйственные центры - города, в которых размещаются крупные производственные объединения нефтегазовой отрасли, строительные подразделения, имеющие системоорганизующее значение и зону влияния до 150 км. В случае использования из этого города вахтового метода - зона влияния по трудовым связям увеличивается до 300 - 400 км. Это города Муравленко и Губкинский.
Населённые пункты Губкинский, Муравленко являются монопрофильными городами, не имеющими социально-экономического потенциала для выполнения районоорганизующей роли.
В административно-хозяйственных центрах (Надым) совмещаются административные и хозяйственные функции.
Посёлки городского типа формируются на промышленной основе (добыча и транспортировка нефти и газа) и расположены на планировочных осях каркаса или на удалённых месторождениях. Они могут быть полифункциональные и монофункциональные и имеют подчиненное значение в системе расселения. Посёлки распространяют свое влияние в радиусе 20 км. Учитывая специфику региона - слабую освоенность территории и обширные административные границы, посёлки - центры района обладают большей зоной влияния по административным связям (100 км и более).
Рациональная организация предприятий нефтегазового комплекса, включая объекты с производственной и социальной инфраструктурой, реализуется в частности через систему "базовый город-вахта" с использованием вахтового метода освоения (с внутрирегиональным и межрегиональным привлечением трудовых ресурсов).
Принцип формирования системы базовый город-вахта в Схеме расселения Западной Сибири был утверждён Советом Министров РСФСР в 1985 году.
Вахтовый посёлок - производственно-селитебный комплекс, являющийся частью системы "базовый город-вахта", он рассчитан на сменное бессемейное проживание трудящихся, занятых на производствах, расположенных за пределами ежедневной транспортной доступности от базовых городов (при региональной и межрегиональной вахте).
Для районов автономного округа характерны вахтовые посёлки газовиков, нефтяников, строителей, геологов и специалистов других отраслей, которые могут быть инфраструктурными и рядовыми. Примером инфраструктурных поселков в настоящее время является Ямбург, в перспективе посёлок Бованенково и ряд поселков при горно-обогатительных комбинатах Полярного Урала.
Планировочная организация территории
В целях устойчивого территориального развития автономного округа на основе принципов системного подхода разработана модель системы расселения.
Особенностью моделирования системы расселения автономного округа является динамичность и учёт зонирования территории по допустимой величине антропогенной нагрузки на основе специфики природно-климатических, медико-географических и ландшафтных характеристик, что отражается на формировании отдельных элементов, образующих градостроительный каркас.
Модель существующего положения в области территориальной организации автономного округа отражает разорванность планировочного каркаса, низкую насыщенность коммуникационных осей, очаговость градостроительного освоения территории.
В настоящее время сложились два практически автономных планировочных направления: первое - традиционного расселения вдоль природных осей (в том числе р. Обь, побережья Обской и Тазовской Губы) и, второе - связанное с промышленным освоением углеводородного сырья на восточных территориях в зоне нефтегазовой провинции. Ось традиционного расселения имеет региональное значение, а ось промышленно-отраслевого расселения - межрегиональное и федеральное значение, так как является частью и продолжением одного из основных направлений планировочного каркаса Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области.
Перспективная модель отражает устойчивый каркас расселения, учитывающий степень дискомфортности природных условий территории для проживания населения, специфику и характер традиционных и отраслевых элементов расселения. При этом укрепляются планировочные оси: широтная ось Ухта - Лабытнанги - Салехард - Надым - Новый Уренгой - Игарка приобретает федеральное значение, а её системообразующие центры Салехард - Лабытнанги и Новый Уренгой насыщаются федеральными (межрегиональными) функциями. Направление на Игарку позволяет ввести в общую систему расселения восточные территории автономного округа с районным центром Красноселькупос. Южная широтная ось (Нягань - Ханты-Мансийск - Сургут - Томск) становится опорной не только для Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, но и для автономного округа и всей территории Севера Российской Федерации. Меридиональные оси каркаса - природная (Салехард - Ханты-Мансийск) и урбанизированная (Новый Уренгой - Ноябрьск - Сургут) усиливаются и приобретают межрегиональное значение с выходом на юге в опорную зону. Северное направление этих осей ослабевает и носит местный характер.
Таким образом, образуется устойчивый замкнутый межрегиональный планировочный каркас с базовыми центрами на территориях автономного округа и опорными в Ханты-Мансийском автономном округе - Югра.
На перспективу в пределах автономного округа будут сформированы три групповых системы расселения с зоной влияния в пределах одночасовой транспортной доступности. На западе автономного округа складывается крупная групповая система с центром г. Салехард - Лабытнанги. Интенсивное развитие инфраструктурного потенциала регионального уровня в городе, усиление в нем столичных функций по управлению территорией, организация инновационных центров окружного значения обеспечат стабильность и устойчивость системы.
В центральной части автономного округа имеются предпосылки формирования второй групповой системы расселения. На перспективу для устойчивости развития территории автономного округа и увеличения значимости его на федеральном уровне и формирования каркаса расселения для всего Севера России здесь необходимо сосредоточение производственной инфраструктуры окружного значения (энергетика, транспорт, строительство) для восточной части автономного округа, что придаст г. Новый Уренгой функции базового города групповой системы расселения. Система "базовый город-вахта" с центром г. Новый Уренгой значительно расширит зону влияния, включая Тазовский и Пуровский районы.
На юго-востоке автономного округа сложились условия для формирования в перспективе групповой системы расселения, в которую войдут города Ноябрьск, Муравленко с их зонами влияния в пределах 1-часовой транспортной доступности. Перспективы связаны с совершенствованием системы "базовый город-вахта", увеличением зоны вахтового обслуживания и рациональным распределением функций и связей на существующих и перспективных нефтегазовых площадях.
В автономном округе складываются две местные системы расселения - Надымская и Тарко-Салинская.
Городское расселение, кроме названных систем, представлено отдельными группами населённых пунктов на осях урбанизации автономного округа - в районе пгт Тазовский и пос. Приохёрный.
Продвижение промышленного освоения на восток, возрождение и расширение традиционной хозяйственной деятельности на новых технологических подходах и инновационных возможностях создают предпосылки для градостроительного освоения Красноселькупского района и подключения его к общей системе расселения автономного округа.
Сельское расселение автономного округа в перспективе при сохранении в целом характера расселения, связанного с традиционными видами хозяйства малочисленных народов, совершенствования общей планировочной структуры территории и транспортных связей получат дальнейшее развитие. Существующие три типа сельского расселения, связанные с традиционным хозяйственным комплексом, - приречное мелкоочаговое и очаговое постоянное оленеводческо-промысловое; приречное ленточное постоянное рыболовецко-сельскохозяйственное; рассредоточенное сезонное оленеводческое и промысловое - в перспективе должны получить качественные изменения. Особое внимание на перспективу будет уделяться восстановлению исторически сложившихся факторий, которые должны взять на себя не только факториальные формы торговли и товарообмена, но и функции производственно-социальной инфраструктуры, формирующей цивилизованный уровень жизнеобеспечения коренного населения.
Экономическая база монопрофильных сельских населённых пунктов будет расширяться за счёт развития сервисных и обслуживающих видов деятельности, развития агропромышленной функции местного хозяйства.
В перспективе можно констатировать сохранение высокой разряженности сети населённых мест и низкой плотности населения, а также наметить основные направления совершенствования структуры сельского расселения автономного округа.
На схеме пространственной организации (приложение N 16 к настоящей Схеме) представлены территориальные приоритеты государственной градостроительной политики на различных уровнях управления: федеральном, межрегиональном, региональном, внутрирегиональном (межрайонном) и местном, а также направления территориального развития отдельных отраслей хозяйства, расселения, инфраструктуры, природоохранной деятельности.
Пространственная организация территории учитывает два принципиальных аспекта дифференциации территории:
- уровень интенсивности хозяйственного освоения территории и, соответственно, ее градостроительного освоения;
- допустимую с экологической точки зрения степень преобразования природной среды.
В соответствии с этим выделены три зоны:
- зона интенсивного хозяйственного и градостроительного освоения (активного градостроительного развития);
- зона экстенсивного хозяйственного и градостроительного освоения;
- зона ограниченного хозяйственного и градостроительного освоения.
Зона активного градостроительного развития формируется в границах групповых систем и на осях планировочного каркаса. Для обоснования рекомендаций по пространственной организации территории и определёния места и роли автономного округа в общественном разделении труда Уральского федерального округа необходима разработка Консолидированных Схем территориального планирования.
Зона экстенсивного хозяйственного и градостроительного освоения.
Для этой зоны предлагается установление режима использования территории, обеспечивающего оптимальные условия для функционирования ведущих отраслей хозяйства, развитие которых, в свою очередь, обеспечивается установлением стабильных связей с зоной активного развития.
В условиях автономного округа главной задачей является интенсификация использования её территории за счёт вовлечения в эксплуатацию новых ресурсов, многофункциональное использование земельного фонда и организация предприятий нового технологического уклада. Во многих случаях предполагается совмещение этих видов деятельности на одних и тех же территориях.
Зона ограниченного хозяйственного и градостроительного освоения.
Основные виды её использования связаны с природоохранной деятельностью (заповедники, заказники, национальные парки и т.д.), охраной памятников культуры и археологии и объектов и рекреационно-туристической деятельностью.
Спецификой пространственной организации автономного округа является совмещение названных трёх зон, в первую очередь, в границах групповых систем - Салехардской, Уренгойской, Ноябрьской. В этом случае возникают проблемные ситуации: при сочетании высокоразвитой хозяйственной деятельности, неблагополучной экологической обстановки, наличия историко-культурного и природоохранного потенциала.
Задача состоит в определёнии приоритетов и ограничений развития территории и населённых пунктов, которую целесообразно вести в рамках самостоятельной разработки в границах административных районов или зон особого градостроительного регулирования.
Схема пространственной организации территории автономного округа увязывает развитие основных отраслей хозяйства площадного и точечного характера; экономические, территориальные социальные и природоохранные приоритеты. Учёт территориальных особенностей и ограничений для всех видов хозяйственной и градостроительной деятельности качественно развивает и обеспечивает территориальную устойчивость социально-экономического развития автономного округа в долгосрочной перспективе.
Обоснование мероприятий
Планируемое изменение границ муниципальных образований Административно-территориальное и муниципальное деление
Согласно Закону автономного округа от 6 октября 2006 года N 42-ЗАО "Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа", принятому постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 сентября 2006 года N 545, автономный округ включает в себя 7 районов (Красноселькупский, Надымский, Приуральский, Пуровский, Тазовский, Шурышкарский, Ямальский) и 7 городов окружного значения (Салехард, Лабытнанги, Губкинский, Муравленко, Надым, Новый Уренгой, Ноябрьск).
В соответствии с новым федеральным законодательством (с 1 января 2006 года) трёхзвенная система местного самоуправления представлена муниципальными образованиями трёх видов - городскими округами, муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями. Статусом городского округа наделены 6 муниципальных образований - города Салехард, Лабытнанги, Губкинский, Муравленко, Новый Уренгой и Ноябрьск. Статусом муниципального района - 7 муниципальных образований - Красноселькупский, Надымский, Приуральский, Пуровский, Тазовский, Шурышкарский и Ямальский районы. Статусом поселений наделены 45 муниципальных образований, в том числе: 7 городских (города Надым и Тарко-Сале, посёлки Заполярный, Пангоды, Харп, Уренгой, Тазовский) и 38 сельских (приложение N 1 к настоящей Схеме).
Автономный округ занимает территорию 76925,0 тыс. га. Общая численность населения на 1 января 2008 года составила 542,8 тыс. человек, в том числе городское - 461,4 тыс. чел. (85%), сельское - 81,4 тыс. чел. (15%). С момента переписи (2002 г.) общая численность увеличилась на 36 тыс. чел.(7,1%). Сельское население сократилось на 10,5%.
В состав муниципального образования Красноселькупский район входит 3 сельских поселения. Центром муниципального района является село Красноселькупос. Численность населения составляет 6,3 тыс. чел.
На территории муниципального образования Надымский район расположены 3 городских поселения - город Надым, являющийся административным центром муниципального района, посёлок Заполярный и посёлок Пангоды - с общей численностью населения 60,9 тыс. чел и 7 сельских поселений с общей численностью населения 9,3 тыс. чел.
В состав муниципального образования Приуральский район входит 4 сельских поселения с общей численностью населения 8,5 тыс. чел и городское поселение Харп с численностью 7,1 тыс. чел. Центром муниципального района является село Аксарка.
В состав муниципального образования Пуровский район входят 2 городских поселения - город Тарко-Сале, являющийся центром муниципального района, и посёлок Уренгой - с общей численностью населения 29,6 тыс. чел. и 6 сельских поселений с общей численностью 20,5 тыс. чел.
На территории муниципального образования Тазовский район находятся городское поселение посёлок Тазовский, являющийся центром муниципального района, с численностью населения 6,8 тыс. чел, и 4 сельских поселения с общей численностью 10,7 тыс. чел.
Муниципальное образование Шурышкарский район включает в себя 8 сельских поселений общей численностью 9,9 тыс. чел. Центром муниципального образования является село Мужи.
Муниципальное образование Ямальский район включает 6 сельских поселений. Общая численность населения - 16,2 тыс. чел. Центром муниципального образования является село Яр-Сале.
Восемь населённых пунктов - пос. Ямбург (Надымский район), с. Толька (Пуровский район), д. Тибей-Сале, д. Матюй-Сале, д. Юрибей, д. Тадебя-Яха (Тазовский район), д. Порц-Яха, д. Тамбей (Ямальский район) - не наделены статусом поселения и находятся в прямом подчинении соответствующему муниципальному району.
Посёлок Пельвож входит в состав городского округа город Салехард. Четыре населённых пункта Вынгапуровский, Коротчаево, Лимбяяха и Старый Надым - вошли в состав городских округов городов Ноябрьск, Новый Уренгой и Надым соответственно, как районы этих городов.
Планируемое изменение границ муниципальных образований
Изменение границ муниципальных образований в перспективе зависит от действия многих факторов и условий, часть из которых трудно прогнозировать, в частности:
- изменение финансовых условий их деятельности;
- освоение жителями новых, дополнительных территорий общего пользования или, наоборот, их утрата.
В рамках Схемы территориального планирования автономного округа возможно предположить лишь самые общие тенденции и наиболее вероятные изменения муниципального деления применительно к различным типологическим ситуациям в перспективе в соответствии с требованиями законов о муниципальном устройстве (приложение N 2 к настоящей Схеме).
В составе Схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, даются предложения по изменению границ муниципальных образований. Вместе с тем, при разработке Схем территориального планирования муниципальных районов также требуется обоснование планируемого изменения границ поселений (Градостроительный кодекс Российской Федерациипункт 4.1 статьи 19). Учитывая, что масштаб картосхем в составе Схемы территориального планирования автономного округа не позволяет детально обосновать предложения по изменению границ поселений, представляется целесообразным дать более конкретные предложения по таким изменениям в составе Схем территориального планирования муниципальных районов.
Правовой основой изменения границ муниципальных образований являются статьи 12 и 13Закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми инициатива по изменению границ может идти как непосредственно от населения, так и от органов государственного и муниципального управления. Статья 12 регламентирует изменение границ муниципального образования, а статья 13 - преобразование муниципального образования, т.е. их объединение, разделение, изменение статуса, что по существу приводит к изменению границ муниципального устройства.
Основанием для изменения границ и преобразования муниципальных образований является несоответствие критериям, в соответствии с которыми они образуются (статья 10 "Территория муниципального образования" и статья 11 "Границы муниципального образования" указанного Закона). В соответствии с этими критериями основаниями изменения муниципального устройства в данном случае являются:
- изменение статуса населённого пункта (перевод сельского в городской населенный пункт). Тогда поселение становится городским. Однако, если в составе городского поселения уже есть городской населённый пункт, в этом случае требуется его разделение на два городских поселения;
- объединение двух городских округов Салехард и Лабытнанги в единый городской округ. Это связано с уже сложившимися тесными производственными, социальными и трудовыми связями этих городов, которые укрепятся после строительства моста через р. Обь. В этом случае, в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территория г. Лабытнанги должна быть включена в границы территории г. Салехард.
В последние годы уменьшилось количество городских и сельских поселений за счёт административных преобразований. Так, перестали существовать как самостоятельные населённые пункты посёлки городского типа Коротчаево, Лимбяяха, Старый Надым, крупный посёлок Вынгапуровский. Эти населённые пункты в качестве жилых районов вошли в состав городов Новый Уренгой, Надым и Ноябрьск, хотя и находятся на значительном удалении от них. Следует подчеркнуть, что это положение не соответствует определёнию населенного пункта, данному в Законе автономного округа "Об административно-территориальном устройстве автономного округа", где определёно, что населенный пункт должен иметь сосредоточенную застройку в пределах границ населенного пункта, что также затрудняет решение градостроительных проблем в этих городах. Такого рода административные преобразования, ведущие к изменению границ муниципальных образований в автономном округе в перспективе активно развиваться не будут.
Ликвидация поселений по причине изменения организации хозяйственной деятельности, по-видимому, будет продолжаться. Особенно это коснётся мелких населённых пунктов (с населением до 50 человек) в основном в Шурышкарском и Приуральском районах, население которых занято в сельском и промысловом хозяйстве, хотя это будет иметь неблагоприятные последствия, связанные с "забрасыванием" ценных сельскохозяйственных и промысловых угодий.
Преобразование поселений, в частности перевод поселений из сельских в городские, может быть осуществлён в связи с тем, что основная часть населения в них будет занята в несельскохозяйственных видах деятельности. Это возможно в отношении крупных посёлков на территории Пуровского района (Пурпе, Пуровск, Ханымей), районного центра Красноселькуп, в связи с тем что на территории Красноселькупского района будет активно развиваться нефтегазодобыча и транспортное строительство. Аналогичные преобразования могут произойти в Тазовском районе (Антипаюта, Газ-Сале, Гыда), а также районных центрах в Шурышкарском, Ямальском, Приуральском районах (Мужи, Яр-Сале, Аксарка) в случае развития там указанных видов деятельности.
В настоящее время центры муниципальных районов Яр-Сале, Аксарка, Красноселькупский и Мужи с численностью населения от 3 тысяч и выше имеют преимущественно сельскохозяйственную функцию. На перспективу для этих населённых пунктов проектом Схемы территориального планирования автономного округа предусматривается активное хозяйственное развитие (точки роста) на базе многофункциональной деятельности, в связи с чем, возрастет их значимость как системообразующих центров, усилится роль и влияние на хозяйственное развитие территории с мультипликативным эффектом на более мелкие населённые пункты. Предполагаемый уровень развития дает возможность прогнозировать увеличение численности населения в этих населённых пунктах и их перевод в ранг поселков городского типа.
Проблема изменения границ муниципальных районов в автономном округе имеет свои особенности. Во-первых, современные границы муниципальных районов определены на основе границ административных районов. Во-вторых, связи поселений в пределах района в аспекте решения общих вопросов местного значения слабо развиты. В-третьих, важной проблемой организации территории муниципального района является формирование системы расселения, связанной с кочующим населением на межселенных территориях. Основная часть населённых пунктов, не получивших статус поселения, имеющие небольшую численность населения (до 100 человек), связаны с традиционной хозяйственной деятельностью и обслуживанием кочующего населения. Прогнозирование на перспективу изменения этой системы возможно только на стадии подготовки Схем территориального планирования муниципальных районов.
В рамках настоящей работы можно сделать следующие предложения по изменению муниципального устройства, которые должны быть уточнены на последующих стадиях разработки градостроительной документации:
Изменение границ большей части городских и сельских поселений, состоящих из одного населенного пункта нецелесообразно.
В связи с возможной ликвидацией мелких населённых мест в некоторых сельских поселениях могут быть изменены их границы.
Предлагается объединение двух городских округов Салехард и Лабытнанги в единый городской округ.
Предлагается перевод сельских населённых пунктов в городские поселения.
Планируемое изменение границ особо охраняемых природных территорий регионального значения Территориальные особенности современного размещения особо охраняемых природных территорий
Современная стратегия охраны природы заключается в сохранении экологического равновесия на территории региона на основе создания экологического каркаса, ключевыми звеньями которого являются особо охраняемые природные территории. ООПТ преимущественно выполняют функции резерватов по сохранению численности, охраны видового разнообразия животных, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения (приложение N 8 к настоящей Схеме).
Существующая сеть ООПТ носит островной характер, природоохранные объекты отрезаны друг от друга и не соединены зелеными коридорами, необходимыми для формирования экологического каркаса. Часть ООПТ находится в районах сильной и умеренной нарушенности экосистем и заняты лицензионными участками для целей недропользования, что не позволяет им в полной мере выполнять средоохранные функции. Развитие инфраструктуры нефтегазового комплекса автономного округа, реализация проекта "Урал Промышленный - Урал Полярный" требуют совершенствования системы охраны и пространственной структуры особо охраняемых природных территорий автономного округа.
На 1 января 2008 года сеть особо охраняемых природных территорий автономного округа включает в себя расположенные в различных ландшафтных зонах:
- два государственных природных заповедника (Верхнее-Тазовский в Красноселькупском районе, Гыданский в Тазовском районе);
- три государственных биологических заказника федерального значения (Куноватский в Шурышкарском районе, Надымский в Надымском районе и Нижнее-Обский в Ямальском районе);
- восемь государственных биологических заказников окружного значения (Горнохадатинский, Собты-Еганский, Полуйский, Верхне-Полуйский, Полярно-Уральский в Приуральском районе, Мессо-Яхинский в Тазовском районе, Ямальский (участки Северо-Ямальский и Южно-Ямальский) в Ямальском районе, Пякольский в Красноселькупском районе);
- один геологический памятник природы окружного значения (Харбейский в Приуральском районе).
Общая площадь природно-заповедного фонда в автономном округе в настоящее время составляет 5292871 га (6,88% от площади округа), из них площадь государственных природных заповедников 1509482 га (1,96%); площадь заказников федерального значения - 912000 га (1,19%), площадь ООПТ регионального значения - 2871389 га (3,73%).
Анализ существующей сети ООПТ показал недостаточную обеспеченность округа особо охраняемыми природными территориями. Кроме того, более 30% их площади находится в районах сильной и умеренной нарушенности экосистем и заняты лицензионными участками для целей недропользования, что не позволяет им в полной мере выполнять средоохранные функции.
В связи с дальнейшим усилением хозяйственной деятельности необходимо расширение существующей сети особо охраняемых природных территорий и регулирование отношений по образованию и правовым режимам ООПТ. Расширение площади ООПТ до 10 - 15% от общей площади автономного округа, считается оптимальным для поддержания экологического равновесия за счёт ограничения территориального развития промышленных предприятий, прежде всего нефтегазодобывающих. Необходимость образования новых ООПТ, прежде всего природных парков, обусловлена высокой уязвимостью арктических и субарктических экосистем и их важной ролью в обеспечении устойчивого развития территории.
Для законодательно-правового закрепления выделенных территорий, как перспективных ООПТ - ядер экологического каркаса, требуется утверждение Администрацией автономного округа резервного фонда особо охраняемых природных территорий, где должны быть введены особые режимы природопользования.