Советские государственные учреждения в 1917–1922 гг.
Высшие органы власти. Формирование новой системы государственного устройства началось с 25 октября 1917 г., когда столица – Петроград – была под контролем восставших, и Временное правительство объявлено низложенным. Вечером 25 октября открылся II Всероссийский съезд Советов, на котором зарегистрировались 649 делегатов (390 – большевиков, 160 эсеров, 72 меньшевика). В ходе работы съезда его состав изменился: собрание покинули представители бундовцев, правые эсеры и часть меньшевиков, а большевики получили 80 голосов дополнительно за счет вновь прибытия опоздавших.
В декретах II съезда было зафиксировано изменение государственной власти, ее переход в руки Советов и создание новых органов управления. Верховным органом объявлялся Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский Центральный исполнительный комитет (ВЦИК). II Съезд Советов образовал Временное (до созыва Учредительного собрания) рабоче-крестьянское правительство – Совет народных комиссаров (Совнарком). Оно, оставаясь подотчетным съезду Советов и ВЦИК, получило право законодательной инициативы. Основными органами центральной власти, таким образом, стали наркоматы. Соединение исполнительной и законодательной власти было отличительной чертой новой власти. Советы на местах становились местными органами власти и управления.
По поводу принципов формирования правительства (многопартийное или однопартийное) на съезде произошла острая дискуссия. Левые эсеры, стремившиеся к широкой социалистической правительственной коалиции, отказались войти в правительство. В результате большевики сформировали однопартийное правительство. Его состав: председатель – В.И. Ленин, народные комиссары: по внутренним делам – А.И. Рыков, земледелия – В.П. Милютин, труда – А.Г. Шляпников, торговли и промышленности – В.Г. Ногин, по иностранным делам – Л.Д. Троцкий, финансов – И.И. Скворцов, просвещения – А.В. Луначарский, юстиции – Г.И. Оппоков, продовольствия – И.А. Теодорович, почт и телеграфа – Авилов, по делам национальностей – И.В. Сталин, комитет по военным и морским делам – В.А. Антонов, Н.В. Крыленко и П.Е. Дыбенко.
Существование Советской власти было невозможно без коренной ломки старых аграрных отношений. Декрет о земле стал основой преобразования деревни. Он утвердил главные принципы аграрной политики: конфискацию помещичьих земель и передачу их в руки крестьян, отмену частной собственности на землю. В декрете о мире Советское правительство обращалось ко всем воюющим странам начать немедленные переговоры о заключении справедливого демократического мира без аннексий и контрибуций. Принятие II Съездом Советов этих документов укрепило позиции новой власти и помогло ей устоять, несмотря на давление, которое оказывали правосоциалистические партии.
Первоначально большевики рассчитывали использовать в деле социалистических преобразований прежние министерства и учреждения. Но чиновники, работавшие в них, объявили стачку и отказались выполнять распоряжения Совнаркома. В ноябре 1917 г. сформировалось коалиционное правительство. Левые эсеры заняли посты в правительстве и ряде центральных учреждений государства.
К началу 1918 г. наркоматы были в основном сформированы. Одновременно прекратилась деятельность министерств Временного правительства. Для большевиков особенно важно было создать конституционную основу Советской власти. Однако расчет на Учредительное собрание себя не оправдал. Большинство голосов на выборах было подано за социалистов-революционеров. Из 715 депутатов большевики имели только 183 мандата. Председатель ВЦИК Я.М. Свердлов, открывший Учредительное собрание 5 января 1918 г., предложил депутатам одобрить «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Представители большинства отказались сделать это, и Я.М. Свердлов закрыл заседание. В ночь на 7 января собрание было распущено.
10 января 1918 г. в Таврическом дворце открылся III Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов, а 13 января - III Всероссийский съезд крестьянских депутатов. Съезды приняли решение об объединении, и на совместном заседании была одобрена «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» – первый конституционный акт. ВЦИКу было поручено подготовить и внести на очередной съезд Советов Конституцию РСФСР. Кроме того, слово «временное» было исключено из названия Советского правительства.
К лету 1918 г. сложилась система советской государственности, которая была закреплена в первой Конституции РСФСР, принятой на V съезде Советов 5 июля 1918 г. Конституция провозгласила свободу слова, собраний для рабочих, отделение церкви от государства и от школы, федеративный характер республики, уничтожение дискриминации по расовым или национальным признакам. Вместе с тем, она носила ярко выраженный классовый характер и узаконила специфическую избирательную систему, в частности, отказ от всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, за которое выступала РСДРП в дооктябрьский период. Были установлены прямые выборы в сельские и городские Советы и многоступенчатые выборы в высшие органы власти. Выборы происходили путем открытого голосования, избирательные участки были производственные – по предприятиям и учреждениям (допускались и территориальные). Семь категорий населения были лишены избирательных прав:
· эксплуататоры и рантье;
· торговцы;
· служители культа;
· бывшие служащие полиции, жандармерии, охранного отделения;
· члены семьи Романовых;
· душевнобольные; лишенные прав по суду.
Высшим органом власти оставался Всероссийский съезд Советов, который состоял из представителей городских Советов (I депутат от 25 тыс. человек), и губернских Советов (I депутат от 125 тыс. человек). Всероссийский съезд избирал Всероссийский центральный исполнительный комитет - не более 200 чел., который осуществлял всю власть между съездами. ВЦИК назначал Совет народных комиссаров (Совнарком), в компетенцию которого входило общее управление делами страны, а также издание декретов (указов), распоряжений, инструкции. Конституция провозгласила принцип полновластия Советов всех уровней. Они становились основой системы управления, им предоставлялись самые широкие права. В основу их функционирования был положен принцип демократического централизма, предполагавший отчетность перед вышестоящими органами.
Съезды Советов должны были собираться не реже 1 раза в год. До 1921 года они собирались два раза в год. ВЦИК впервые был избран на II съезде Советов. Его первым председателем стал Л.Б. Каменев, с ноября 1917 года – Я.М. Свердлов, а с марта1919 г. – М.И. Калинин. Первый состав ВЦИК был многопартийным. Из 102 членов – 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов, 3 украинских социалиста, 1 максималист. Для оперативной работы 15 ноября 1917 г. был избран Президиум ВЦИК – постоянно действующий орган между сессиями ВЦИК. В его задачи входило подготовка сессий и контроль работы СНК. При президиуме были образованы Малый Президиум, рабочий аппарат с отделами и комиссии для разработки важнейших законов и административных решений.
Совнарком строился на основе коллегиальности, имел постоянные комиссии:
1. Совет рабочей и крестьянской обороны (с 30 ноября 1918 г.). Это был орган чрезвычайной власти диктатуры пролетариата для демобилизации сил на военные нужды. С апреля 1920 г. он стал называться Совет труда и обороны (СТО) во главе с В.И. Лениным. На местах СТО имел губернские отделы.
2. Малый Совнарком (с ноября 1917 г.) был создан для разгрузки СНК от мелких дел. Он разбирал жалобы по исполнению смет, межведомственные споры по финансовым и другим вопросам и не имел постоянного состава, собирался нерегулярно. С переездом в Москву заседания Малого Совнаркома стали проводиться не реже 3 раз в неделю в составе 4 человек. Этот орган просуществовал до 1931 г.
Чрезвычайные органы власти. В систему обычных конституционных органов входили и чрезвычайные органы. Они возникли сразу же после революции. Предполагалось, что существовать они будут короткий срок. Однако чрезвычайные органы и «чрезвычайщина» как метод управления стал чертой политического режима. Были созданы Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией (7 декабря 1917 г.), Всероссийские чрезвычайные комиссии по ликвидации безграмотности, охране путей сообщения, по борьбе с контрабандой и другие. Чрезвычайными был Главный комитет по проведению всеобщей трудовой повинности при СТО, комитет по демобилизации промышленности, Главполитпуть при наркомате путей сообщения и т.д. Кроме того, в губерниях существовали военревкомы, ревкомы, комбеды. Наряду с ними многие обычные управленческие органы также наделялись чрезвычайными полномочиями в какой-либо области. Например, их получил наркомат продовольствия (наркомпрод) после введения в мае 1918 г. продовольственной диктатуры. Иногда для выполнения специальных или временных задач практиковалось назначение чрезвычайных уполномоченных и комиссаров на места.
Центральные органы власти. Наиболее крупным из созданных наркоматов был Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), образованный 14 декабря 1917 г. На местах он имел свои отделы – губернские советы народного хозяйства (ГСНХ). ВСНХ выполнял функцию управления народным хозяйством и получил всю полноту власти в индустриальном секторе экономики – промышленности. ВСНХ делился на:
· отраслевые отделы (по отраслям промышленности);
· функциональные (снабжения и пр.);
· общие (статистики и пр.).
Руководил ВСНХ Пленум, Бюро и Президиум. Пленум собирался очень редко, Бюро (15 человек) контролировало выполнение срочных заказов, координировало работу отделов и секций. Фактически работой ВСНХ руководил Президиум (9 человек). Для управления национализированными предприятиями созданы отраслевые главные комитеты (главки) и центры –Главуголь, Центротекстиль и прочие –около 70. ВСНХ руководил работой промышленности и в других союзных республиках через своих уполномоченных (еще до объединения в СССР). С введением НЭПа перестроилась и работа ВСНХ. Количество отраслевых главков было сокращено, и в непосредственном ведении ВСНХ остались только крупные предприятия (около 8 тыс.), управление остальными переданы на места. Затем было проведено трестирование однородных производств. Тресты находились на хозрасчете. Для реализации продукции были созданы специальные органы – синдикаты. В конце 1922 г. существовало 176 трестов и 18 синдикатов.
Распоряжение земельными ресурсами по декрету о земле было передано местным советам, а для проведения аграрной политики был образован наркомат земледелия (Наркомзем). Он управлял и бывшими помещичьими имениями, превращенными в государственные хозяйства. В августе 1921 г. был создан Всероссийский союз кооперации (Сельхозсоюз).
Особое место среди наркоматов занимал Наркомпрод. В его распоряжении находились продотряды (40 тыс. человек) и заградотряды, боровшиеся со спекулянтами. Он прекратил свое существование в мае 1924 г.
Наркомат торговли и промышленности, созданный на II съезде Советов, фактически занимался только внешней торговлей, т.к. внутренней до введения НЭПа не было. В апреле 1918 г. была введена государственная монополия на внешнюю торговлю, и за границей создавались торговые представительства. Первое было открыто в Эстонии, а к 1922 г. существовало уже 14 представительств. Для организации экспорта была создана государственная экспортно-импортная торговая контора – Госторг. С началом НЭПа появилась Комиссия по внутренней торговле, имевшая функции регулирования цен, организации перевозок товаров, восстановления ярмарок.
Одним из важнейших в годы гражданской войны стал Наркомат путей сообщения, преобразованный из Наркомата по железнодорожным делам в марте 1918 г. В ноябре того же года железные дороги были переведены на военное положение и взяты под контроль ВЧК по охране путей сообщения. С началом НЭПа Наркомат был переведен на хозрасчет и введена плата за перевозки. Затем его разделили на четыре отдела: железнодорожного транспорта, речного, морского и местного. В ведении Наркомата были порты и пароходства.
Наркомат финансов (Наркомфин) имел финотделы исполкомов Советов. Еще в декабре1917 г. был произведен захват всех банков, в январе 1918 г. аннулированы государственные займы царского правительства – 60 млрд. рублей, в том числе 16 млрд. внешнего долга. С декабря 1917 г. по 1920 год действовал Народный банк РСФСР, вплоть до прекращения денежного обмена. С возвратом НЭПа был создан Госбанк, введена твердая валюта – червонец и создана сеть валютных банков. Существовали также территориальные банки: Дальневосточный, Северокавказский, Среднеазиатский и т.д.
Для управления планированием и статистикой были образованы ЦСУ РСФСР со статкомитетами на местах и в 1921 г. - Госплан.
Центральными органами управления социальной сферой были наркомат труда и наркомат государственного призрения (социального обеспечения с апреля 1918 г.). Наркомат труда имел отделы труда в исполкомах местных Советов и занимался распределением рабочей силы, т.к. была введена всеобщая трудовая повинность. Наркомат социального обеспечения ведал пенсиями, домами инвалидов и престарелых. С октября 1918 г. стали вводиться пенсии для городского населения, был создан Всероссийский комитет помощи инвалидам войны, больным и раненным красноармейцам и семьям лиц, погибшим в период войны. В деревне социального обеспечения не существовало.
В июле 1918 г. начал действовать Наркомат здравоохранения, имевший свои медико-санитарные отделы при исполкомах Советов и ведавший сетью лечебных заведений и здравниц.
Наркомат просвещения провел реформу образования, привлекая старые учительские кадры. Школа была отделена от церкви. Были упразднены гимназии, реальные училища, церковно-приходские школы и т.п. Вместо них создавались две ступени образования: 1) неполная средняя (6-летка) и 2) 10-летка для детей от 8 до 17 лет. Преимущественное право поступления в вузы имели рабочие и крестьяне. Для их подготовки открывались рабфаки. В декабре 1919 г. приняли закон о всеобщей грамотности и создана ВЧК по ликвидации безграмотности. Кроме этой работы Наркомат руководил театрами, ЛИТО, музыкальными учреждениями, художественными промыслами. Позже образовались главки: Главполитпросвет, Госиздат, Госкино и т.п.
Наиболее авторитетным законодательным и исполнительным органом, занявшим центральное место в системе госаппарата, с первых дней революции стал Совнарком – правительство республики. Правительство – высший исполнительно-распорядительный орган, возглавлявший весь госаппарат. Конституция 1918 г. хотя и отрицала теорию разделения властей, но уделяла большое внимание разграничению компетенции между государственными органами. Если Съезд Советов и ВЦИК были определены как высшие законодательные органы, то СНК был высшим органам самоуправления. Конституция устанавливала, что все решения СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, должны были утверждаться ВЦИК. Но к этой статье было сделано примечание, что мероприятия, требовавшие неотложного выполнения, могли быть осуществлены правительством непосредственно. Таким образом, правительство могло принимать законодательные акты только в исключительных случаях. Однако в условиях чрезвычайной обстановки и военного времени это исключение превратилось в правило. Правительство стало принимать законы гораздо чаще, чем Съезды Советов или ВЦИК. За 5 лет (с 1917 по 1922 гг.) было опубликовано 4 тыс. декретов, из них съездами и ВЦИК было принято 623, остальные – правительством. Большинство из них было связано с вопросами управления народным хозяйством.
Центральными органами отраслевого управления были наркоматы. Из 14, созданных в октябре 1917 г., 6 были народохозяйственными. Из числа наркоматов только один был новым – Наркомат по делам национальностей. Советский государственный аппарат формировался в процессе разрушения старого государственного строя в короткий срок – с октября 1917 г. по весну 1918 г. Большевики использовали при этом некоторые части прежнего государственного механизма, не только старый аппарат учета и распределения, связи, путей сообщения, но и отдельные элементы дореволюционного карательного механизма: учреждения военного и военно-морского ведомств старой армии, следственной системы и пр.
Аппарат управления строился по отраслевому принципу. Как и в дореволюционных министерствах, каждый наркомат стоял во главе одной из отраслей промышленности. Во внутренней структуре преобладал производственно-территориальный принцип, который воплощал связи центра с территориями. Характерной чертой аппарата управления этого периода было огромное количество структурных частей и многоступенчатость их соподчинения. Именно наркоматы выступали как непосредственные организаторы всех преобразований. Они сосредоточили в своих руках нити государственного управления, осуществляли национализацию промышленности, организацию производства, национально-государственное строительство и т.д. ВСНХ было предоставлено право конфискации, реквизиции, принудительноготрестирования предприятий, распределение продукции и проведение государственной финансовой политики. В течение трех лет национализация была закончена. Все управление производством, распределением сырья и готовой продукции шло через главки ВСНХ, промышленность работала только по заданиям главков. Они руководили крупными и средними предприятиями, местные совнархозы – самыми мелкими, кустарного типа. Самостоятельность предприятий была сведена практически к нулю, а управленческий персонал учреждений быстро рос. К 1922 г. в ВСНХ насчитывалось более 1млн. 200 тыс. служащих.
При такой системе Советы на местах по существу были отстранены от управления предприятиями, находившимися на их территории. С началом НЭПа и образованием СССР принципиально ничего не изменилось. Хотя все промышленные предприятия, где бы они не находились, разделялись на всесоюзные, республиканские и местные, ВСНХ изымал из ведения союзных республик все большее количество предприятий и переводил их в ранг всесоюзных.
Как и в промышленности, вся система руководства земельными отношениями в эти годы характеризовалась огосударствлением и крайней централизацией: все сельскохозяйственные организации – совхозы, агростанции, опытные поля и др. - находились в непосредственном ведении наркомата земледелия.
Таким образом, созданные в 1917–1922 гг. органы управления во многом сохраняли старую структуру центрального управления, воссозданную по образцу ведомств с сочетанием единоличной ответственности и коллегиальности. Вместе с тем, был создан эффективный механизм, который привлекал, расставлял по местам лучшие силы, способствовал наиболее рациональному и целесообразному управлению страной в условиях становления нового политического режима власти.
Принцип полновластия Советов обеспечил на первых порах эффективность и быстроту принятия решений. Однако лишь до начала Гражданской войны Советы были органами народной воли, самоуправления и многопартийными по своему составу. Но именно в это время они продемонстрировали свою слабость. Многие Советы из-за некомпетентности дублировали решения центра, не считаясь с местными условиями, или принимали постановления, противоречащие политике центра. Главной причиной слабости Советов был низкий уровень культуры и грамотности населения. Кроме того, после революции наступил спад политической активности. Произошло постепенное затухание самостоятельности Советов. Они стали играть роль школы политического воспитания, но не механизма выработки и принятия решений. Поэтому функции управления сосредоточились вскоре в исполкомах всех уровней, а позже – в руках их руководителей. Это привело к двум результатам: во-первых, начался отрыв исполнительной власти от трудящихся и ослабление контроля за ее деятельностью со стороны самого Совета; во-вторых, исполнительная власть стала сращиваться с партийными органами, возникла «система диктатуры пролетариата». Представители одной партии – ВКП (б) - стали составлять исполкомы Советов.
Итак, в 1917–1922 гг. в развитии политической системы шли два процесса: развитие прямой демократии и самоуправления и усиление роли центра. Второй процесс стал ведущим. Все элементы политической системы были подчинены партии, но сама она находилась под давлением основной массы населения – крестьянства, неграмотного, не разбиравшегося в политике, но уважавшего силу власти.
Административно-политическая власть и местное самоуправление. Важнейшими функциями государства являются оборона страны, охрана государственной безопасности и правопорядка, внешнеполитические связи и национально-государственное строительство. Для осуществления этих функций Советское государство создавало специальные органы.
После победы вооруженного восстания в октябре 1917 г. одним из важнейших вопросов стала защита завоеваний революции, и для этого необходимо было срочно сформировать силовые структуры. Задача осложнялась тем, что старая армия продолжала участвовать в мировой войне, и демобилизовать ее было невозможно. Поэтому Советская власть пошла по пути демократизации армии. Осуществление этой задачи было возложено на Комитет по военным и морским делам в составе В. Антонова-Овсеенко, П. Дыбенко, Н. Крыленко. Однако они не успели приступить к своим обязанностям, и в связи с мятежом Керенского – Краснова получили новое назначение. Верховный главнокомандующий генерал Н. Духонин был смещен за отказ приступить к переговорам о перемирии с германским командованием. Новым Главковерхом был назначен Н. Крыленко. К концу декабря 1917 г. был создан наркомат по военным делам, перед которым была поставлена задача проведения демобилизации старой армии и формирования Рабоче-крестьянской Красной армии (РККА). Местными органами наркомата стали военные отделы Советов, а с весны 1918 г. - губернские, волостные, уездные комиссариаты по военным делам (военкоматы).
В начале марта 1918 г. был учрежден Высший военный совет для оперативного руководства всеми боевыми операциями. Совет собрал и свел в отряды разрозненные воинские части, создав с их помощью вдоль демаркационной линии «завесу», пограничную зону, охраняемую войсками. В марте 1918 г. было принято положение о военных комиссарах, по которому управление войсками должно осуществляться военными советами в составе одного военного руководителя и двух политкомиссаров. В РККА стали привлекаться офицеры бывшей царской армии.
К осени 1918 г. обстановка в стране осложнилась и 2 сентября ВЦИК объявил Советскую республику на военном положении и объявил о создании Революционного военного совета (РВС). В его состав вошли: Л. Троцкий (председатель), И. Вацетис, Ф. Раскольников и др. На должность Главковерха был назначен И. Вацетис, а с 1919 г. – Каменев С.С.
При создании военно-воздушных сил было решено не демобилизовать старую авиацию и сохранить все авиачасти и авиаполки, которые стали подчиняться Главному управлению Рабоче-крестьянского воздушного флота.
Управление иностранными делами потребовало учреждения специальных государственных органов. Наркомат иностранных дел был образован на II съезде Советов и первым наркомом стал Л.Д. Троцкий. Комиссариат создавал новый аппарат, т.к. сотрудники прежнего министерства в большинстве случаев отказались от дальнейшей службы. Наркомат иностранных дел вел переговоры о мире с Германией, разбирал архивы МИДа. В это время было организовано два отдела: Запада и Востока (по территориям); и оперативные отделы: виз, печати, курьеров, экономико-правовая, протокольная часть и т.д. В крупных торговых городах и Ташкенте были открыты представительства НКИД.
В области охраны государственной безопасности и общественного порядка еще 7 декабря 1917 г. возникла ВЧК по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем. Позднее слово «саботаж» заменили «преступлениями по должности». ВЧК была наделена большими правами и полномочиями. Первоначально она осуществляла розыск и предупреждение преступлений, но по декрету от 21 февраля 1918 г. «Социалистическое Отечество в опасности» получила право расстрела на месте без суда и следствия неприятельских агентов, громил, контрреволюционных агитаторов, хулиганов. На местах также стали создаваться чрезвычайные комиссии. В первой половине 1918 г. они уже действовали в 40 губерниях и 365 уездах. Роль ВЧК значительно усилилась в период гражданской войны и интервенции, особенно осенью 1918 г., когда обострился белый террор, и его жертвами стали Урицкий, Володарский, Ленин, тяжело раненый 30 августа на заводе Михельсона. Объявленный в ответ на это красный террор действовал до 6 ноября 1918 г. С октября 1917 г. по 1922 г. ВЧК раскрыла деятельность контрреволюционной организации «Союз защиты Родины и свободы», в которой участвовали офицеры, социалисты-революционеры, кадеты, левоэсеровский мятеж 6 июля 1918 г., дело о взрыве в Леонтьевскомпереулке 25 сентября 1919 г., организованном анархистами, когда погибли члены Московского комитета РКП (б).
С осени 1918 по весну 1919 г. в центральной части страны не было раскрыто ни одного заговора, и права ВЧК были ограничены.В 1920 г. по представлению Ф. Дзержинского ВЦИК отменил смертную казнь, как по постановлениям ВЧК, так и по приговорам революционных трибуналов (за исключением военных ревтрибуналов). В марте 1920 г. судебные полномочия ВЧК отменили, и органы ЧК могли проводить только предварительное расследование.
Образованный по декрету II Всероссийского съезда Советов Наркомат внутренних дел стал центральным органом охраны порядка и внутреннего административного управления. Ему подчинялись рабоче-крестьянская милиция, уголовный розыск, внутренние войска. Он вел запись актов гражданского состояния (ЗАГС) и заведовал архивами. Местные органы наркомата управляли коммунальным хозяйством, устройством беженцев и пленных. В апреле 1919 г. НКВД было создано Центральное управление лагерями принудительных работ и всеми другими местами заключения.
В феврале 1922 г. ВЧК официально упразднили, часть ее функций передавалась судебным органам, а часть – Государственному политическому управлению – ГПУ НКВД. На ГПУ возлагались задачи подавления открытых политических выступлений, борьба с бандитизмом, шпионажем и контрабандой, охрана границ, железных дорог и водных путей. При ГПУ создавались особые отделы, особые части войск. На местах органами ГПУ являлись политотделы приЦИК автономных республик и исполкомах губернских Советов. С 1922 г. ГПУ стало органом дознания и предварительного следствия.
Управление национально-государственным строительством. В практическом решении вопросов, связанных с национально-государственным строительством и национальной политики в целом, участвовал почти весь советский госаппарат. Но существовал и специальный орган руководства национально-государственным строительством – Наркомат по делам национальностей, учрежденный на II Всероссийском съезде Советов, который возглавил И.В. Сталин. Этот наркомат отличался от других ведомств РСФСР тем, что с момента создания и до его ликвидации его деятельность охватывала все бывшие национальные окраины. В его составе были образованы отделы по числу национальностей, а также общие: агитации за Советскую власть, подготовки общих декретов, статистики и др. Наркомат решал задачи подготовки образования национальных республик, улаживал национальные конфликты, собирал информацию о нуждах национальностей. Одновременно с центральным органом существовали местные отделы наркомата – национальные отделы при местных Советах. С образованием СССР в 1922 г. наркомат был ликвидирован, хотя имелась необходимость в органе, координирующем национальные интересы.
Органы юстиции и суда. Старая система судопроизводства была разрушена после 25 октября 1917 г. На II съезде Советов был создан наркомат юстиции, который должен был создать новую советскую систему, прокурорский надзор и нормы советского права. На местах при исполкомах Советов были созданы отделы юстиции. По декрету № 1 о суде (ноябрь 1917 года) устанавливалось два типа судов: народные суды и ревтрибуналы. Ревтрибуналы рассматривали дела о контрреволюционных преступлениях, а народные суды – общегражданские дела. В декрете были сформулированы демократические принципы суда: участие в суде народных заседателей, судопроизводство на языке населения, гласность процесса, право обвиняемого на защиту, независимость судей и подчинение их только закону.
Высшими органами судебной власти стали: Ревтрибунал при ВЦИК, Военно-революционный трибунал при Реввоенсовете, Главный революционный железнодорожный трибунал и Кассационный трибунал.Наркомюст ведал следствием, нотариатом, арбитражем, надзирал за местами лишения свободы.
По судебной реформе 1921–1922 гг. все высшие трибуналы упразднялись, и образовывался один – Верховный трибунал РСФСР. Он являлся судом I инстанции по делам особой важности, имел функции кассации и надзора за трибуналами на местах. По гражданским и административным делам создавалась трехзвенная система судов: народный суд, губернский суд, Верховный суд. В 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, и образовывался отдел Прокуратуры в составе Наркомюста. Таким образом, прокуратура не была отделена полностью от судопроизводства. На практике, в условиях гражданской войны, мятежей значительная часть уголовных дел решалась не гражданскими судами, а ревтрибуналами. За 1919–1920 гг. среди лиц, отбывавших наказание в лагерях принудительных работ, более 50 % были направлены туда в административном порядке, а не по суду.
Местные органы государственной власти РСФСР. Местные органы власти были представлены Советами. Первоначально сосуществовали старые земские органы местного управления и советские. Конституция 1918 г. ввела общий порядок созыва местных съездов, установив нормы представительства. Органами власти на местах становились съезды Советов, в городах и селах – городские Советы и сельские Советы. В период между сессиями руководство осуществляли их исполкомы. Областные съезды Советов Сибири, Урала, Поволжья, Центрально-промышленной области и т.п. созывались 2 раза в год, губернские и уездные – 1 раз в три месяца, волостные – 1 раз в месяц. Съезды Советов проводили в жизнь все постановления высших органов Советской власти, решали местные вопросы и руководили хозяйственным и культурным развитием своей территории. Выборы на съезды Советов были многоступенчатые. Делегаты на съезды Советов выбирались выборщиками низовых съездов Советов и депутатами городских и сельских Советов. Конституция не устанавливала порядка голосования (открытое или тайное), Советы устанавливали это сами и, как правило, предпочтение отдавалось открытой форме.
Исполнительно-распорядительными органами Советов являлись исполнительные комитеты, которые работали постоянно и являлись реальной властью. Областные и губернские исполкомы состояли из 25 человек, уездные – из 20 человек, волостные – из 10 человек. Исполкомы руководили местной промышленностью, сельским хозяйством, всеми видами имущества. Исполкомы делились на отделы по отраслевому принципу, образовывали комиссии, совещания и пр. При губернских и уездных Советах, например, существовали отделы: военный, труда и социального обеспечения, народного образования, финансов, земледелия, продовольствия и др. Отделы исполкомов находились в двойном подчинении – Совету данной территории и одновременно соответствующему наркомату в центре.
На селе вся полнота власти была передана Сельсоветам. Они избирались жителями села из расчета 1 депутат от 100 человек на 3 месяца, но не менее 3 и не более 50 депутатов всего. Текущую работу сельсовета вел исполком. Городские советы в пределах своей территории были высшей властью. Они формировались по схеме - 1 депутат от 1000 человек городских жителей (не менее 50 и не более 100 депутатов всего). Для текущей работы избирались исполкомы из 3–15 человек. В крупных городах создавались районные Советы.
Таким образом, в 1917–1922 гг. созданы новые высшие, центральные и местные органы власти. Но по многим параметрам аппарат управления был не новым и не демократическим. Преемственность между госаппаратом старым и новым оказалась значительно большей, чем это предполагалось до революции. Набор наркоматов почти не отличался от министерств, созданных при царизме и существовавших при Временном правительстве. По содержанию и функциям для советских наркоматов с самого начала была характерна еще большая, чем в старых министерствах всеохватность функций, стремление огосударствить все отрасли – от экономики до культуры. Ни одно учреждение, ни в центре, ни на местах ничего не могло предпринять без разрешения наркомата. Это привело к количественному росту госаппарата (к 1922 г. насчитывалось уже 1млн. 200 тыс. служащих) и к номенклатурному принципу подбора и расстановки кадров. Большую группу советских чиновников составляли бывшие служащие дореволюционных правительственных учреждений – до 20%, а в целом, вместе с интеллигенцией они составляли 50%, тогда как рабочие – от 3 до 10 %.
Характерной чертой госаппарата было нарастание бюрократизма. Его базой были сверхцентрализация управления, общая культурная отсталость страны, политическая и общая неграмотность народных масс. Рабочие не могли выдвинуть из своей среды опытных руководителей. К тому же периодические мобилизации на фронт вымывали наиболее способных из них в среднем и низшем звеньях управления.
В период 1917–1922 гг. режим политической власти еще не определился, но его характерными чертами были всевластие одной партии, сильная министерская (наркомовская) власть. На задний план постепенно отодвигалась конституционно законная власть в лице Советов, значение которой ограничивалось чрезвычайными органами и «чрезвычайщиной» как методом управления государством.