Образование СССР. Высшие органы власти и федеративное устройство СССР
Образование СССР. После Октябрьской революции 1917 г. начался распад российского государства. Так, в ноябре 1917 г. сейм провозгласил независимость Финляндии от России, и Совнарком признал это решение. В то же время Совет объединенных горцев Кавказа заявил о создании Горской республики и отделении ее от России. В январе 1918 г. Украинская рада объявила об отделении Украины от России, и, таким образом, на территории бывшей Российской империи возникло множество государственных образований, внутри которых в период гражданской войны шла острая классовая борьба.
В январе 1918 г. на III съезде Советов были приняты важные документы по национальному вопросу: «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и Постановление «О федеративных учреждениях Российской республики». В этих документах было закреплено образование первой федеративной республики – РСФСР. В ходе Гражданской войны происходило оформление советских республик – Украины, Белоруссии, Азербайджана, Армении, Грузии и других. В это время на первый план выступили интересы военной защиты социализма и поэтому летом 1919 г. объединение республик приняло характер военного союза. С этого времени армии всех республик были объединены под единым командованием, подчинены РВС РСФСР и Главнокомандующему РККА. Объединялось также управление железными дорогами, связью, финансами. Снабжение и вооружение армии осуществлялось военными ведомствами РСФСР. Денежная система всех республик основывалась на российском рубле, и РСФСР взяла на себя все расходы республик по содержанию их госаппарата, налаживанию экономики, оказывала прямую финансовую и продовольственную помощь. С 1920 г. отношения между республиками приняли характер военно-хозяйственного союза. Между республиками стали заключаться договоры по военным и экономическим вопросам, сложилась единая денежная система, а все проблемы военно-экономического и другого характера регулировались на партийном уровне. Госаппарат всех республик был однотипным, создавался по образцу РСФСР, таможенных границ между республиками фактически не было. В области промышленности ВСНХ РСФСР был фактически общефедеральным c 1921 г. и управлял промышленностью на территории других республик через промышленные бюро и совнархозы. Одновременно с экономическим объединением шел процесс поисков в области государственного строительства. В работе Всероссийских съездов Советов и ВЦИК участвовали делегаты почти всех республик. В декабре 1921 г. Всероссийский съезд Советов избрал представителей Украины, Белоруссии, Азербайджана, Армении и Грузии в состав ВЦИК. Так, высший орган власти РСФСР выступал уже в двух качествах: как орган власти РСФСР и как общефедеральный орган. Поскольку в договорах, заключавшихся между республиками, не предусматривалось единое законодательство, то высшие власти республик либо подтверждали действие декретов РСФСР на своей территории, либо эти декреты входили в силу после их утверждения республиками (это называлось «регистрацией» законов). Однако такая «регистрация» затягивала введение их в действие, лишая тем самым аппарат управления оперативности.
В 1922 г. сложился дипломатический союз республик. В 1922 г. итальянское правительство от имени организаторов Генуэзской конференции пригласило Советскую Россию принять в ней участие. По инициативе РСФСР в феврале 1922 г. на совещании представителей от республик был подписан протокол, по которому РСФСР поручалось защищать интересы всех республик в Генуе и подписывать от их имени любые акты. К середине 1922 г. на территории страны существовало 6 советских республик: Российская, Украинская, Белорусская, Азербайджанская, Грузинская, Армянская, а также Бухарская и Хорезмская народные республики. В составе РСФСР было 8 автономных республик и 2 трудовые коммуны - немцев Поволжья и Карельская.
Весной и летом 1922 г. начались переговоры между республиками об уточнении их федеративных отношений. В Политбюро ЦК РКП (б) была образована Комиссия под председательством М.В. Фрунзе по этому вопросу. Летом 1922 г. было три точки зрения о принципах и формах объединения:
· создание союза в форме конфедерации, при которой все республики обладали бы национальными рынками, своей валютой, таможенными системами и армиями;
· включение других республик в состав РСФСР на правах автономии;
· создание федерации равноправных республик.
Неприемлемость первого предложения выявилась быстро, так как снятие республик с бюджета РСФСР поставило бы их на грань катастрофы и окончательно разорвало бы связи между ними.
На втором варианте настаивал нарком по делам национальностей И.В. Сталин. Он исходил из того, что органы управления и власти РСФСР уже фактически приобрели значение общефедеральных, и объединение в союз должно было быть хозяйственным и экономическим, тем более, что органы управления и власти РСФСР уже приобрели значение общефедеральных, а для этого достаточно было автономии. Сталин не связывал образование нового государства с решением национального вопроса, но его проект «автономизации» обсуждался на пленумах ЦК компартий республик. Этот проект безоговорочно поддержали Армения и Азербайджан, но он встретил сопротивление со стороны Украины, резко против выступила Грузия. Руководство национально-государственных образований опасалось возрождения великодержавной политики центра. Представители Татарии предлагали ликвидировать РСФСР с тем, чтобы автономные республики вошли в Союз непосредственно. Рост националистических настроений в руководстве республик заставил В.И. Ленина увязать проблему образования СССР с решением национального вопроса. Он рассматривал федерацию как наиболее приемлемую форму государственно-политического устройства многонациональной страны и считал, что в ее рамках будет происходить разрешение национальных противоречий. В целом, восстановление целостности бывших территорий Российской империи стало возможным потому, что была выделена не одна (великорусская), а группа ведущих наций, наиболее многочисленных и компактно расположенных, получивших свою государственность. Новый проект федеративного устройства будущего Союза получил одобрение партийных и советских органов всех республик.
Образование Союза Советских Социалистических Республик было утверждено на первом съезде Советов СССР, который открылся 30 декабря 1922 г. На нем присутствовало 1727 делегатов от РСФСР, 364 – от Украины, 91 – от Закавказской Федерации, 33 – от Белоруссии. Съезд утвердил «Декларацию об образовании СССР» и «Союзный договор об образовании СССР». В Декларации говорилось, что СССР – это добровольное объединение равноправных народов, доступ в которое открыт всем народам. За каждой республикой сохранялось право выхода из Союза. Союзный договор состоял из 26 пунктов, в которых определялись основы объединения, компетенция центра и республик, структура органов власти и управления.
Съезд избрал первый состав Центрального исполнительного комитета (ЦИК). Конституционное оформление Союза СССР было закреплено принятием новой Конституции в 1924 г. Согласно статьям этого документа, союзные республики сохраняли за собой независимость и самостоятельность в делах внутреннего самоуправления. К компетенции общефедеральных органов относилось только 4 сферы: внешняя политика, вооруженные силы, пути сообщения и связь. Республики провозглашались суверенными государствами, имевшими свою территорию, свое гражданство, свои государственные органы и правовую систему (в отличие от западных федераций, где субъекты не имели статуса суверенного государства). В СССР федерация к тому же создавалась на национально-территориальной основе, а это, как свидетельствует опыт XX века, создавало перспективу и возможность для их отделения от единого государства.
Но прежде чем это произошло, СССР постепенно превратился из федеративного государства в унитарное. Этот процесс шел по нескольким направлениям:
· усиливалась роль центра, союзных органов власти и управления. В 30-е годы происходило усиление роли центра, союзных органов власти, свертывание национально-территориальных округов, ликвидировались национальные сельские и районные Советы;
· начались массовые репрессии против партийных и государственных деятелей в республиках, что ослабляло позиции союзных республик;
· изменялся состав СССР, выделялись новые союзные республики, менялась государственно-правовая форма некоторых республик и автономий.
РСФСР и центральные органы играли главенствующую роль в ликвидации фактического неравенства народов. Народы бывшей империи находились на различных уровнях развития: часть из них была вовлечена в индустриальное производство, другие лишь втягивались, находились на различных ступенях аграрного общества, в том числе и на стадии разложения родоплеменных отношений.
Неравенство ликвидировалось путем прямой материальной помощи республикам. В Среднюю Азию и в Закавказье перевозились из РСФСР фабрики и заводы со всем оборудованием и частью квалифицированных кадров, а также – инвентарь, семена.
Кроме того, республикам предоставлялись прямые финансовые дотации. В 1924-1925 гг. доля собственных доходов Таджикистана в его бюджете составляла 7,7 %, Туркмении – 10 %. Украина со своими доходами покрывала менее 40% расходной части своего бюджета, остальную сумму предоставляла РСФСР. Позднее, в 1928-1930 гг. дотации Таджикистану составляли от 73 до 87% всех расходных средств. В бюджет РСФСР отчислялось только 64% собираемых на ее территории налогов, остальное шло в общесоюзный бюджет, тогда как в бюджеты других республик отчислялись все 100% налогов. В послевоенные годы 46% всех капиталовложений было направлено в пострадавшие от войны республики. Таким образом, РСФСР играла особую роль в экономическом развитии республик, что обеспечивало ей главенствующие позиции в союзном государстве.
Высшие органы власти в СССР и федеративное устройство. Верховным органом власти в стране объявлялся съезд Советов. Компетенция его не оговаривалась, но к его исключительному ведению относилось принятие Конституции и выборы ЦИК (Центрального исполнительного комитета). Делегаты съезда обсуждали и утверждали отчеты Совнаркома и наркоматов. Выборы на съезд сохраняли схему Конституции 1918 г. и оставались многоступенчатыми (от городских Советов по 1 депутату от 25 тыс. человек; 1 депутат от 125 тыс. избирателей губернских съездов Советов), семь категорий населения лишались избирательных прав.
Всего состоялось 8 Съездов Советов СССР. С упрочением позиций Сталина они утратили деловой характер. Отчеты СНК и наркоматов стали информационными, а сами заседания приняли помпезный парадный вид. В перерывах между съездами законодательную деятельность осуществлял ЦИК, собиравшийся на сессии 3 раза в год, и постоянно работавший Президиум ЦИК. С июля 1924 г. ЦИК был двухпалатным (Совет Союза и Совет Национальностей), но с конца 1924 г. стали практиковаться совместные заседания. ЦИК утверждал пятилетние планы, бюджет, устанавливал налоги, решал межреспубликанские споры, устанавливал принципы хозяйствования и судопроизводства, рассматривал и ратифицировал внешнеполитические договоры, формировал Совнарком – правительство страны. Все вопросы решались открытым голосованием, простым большинством голосов.
Продолжительные перерывы между сессиями ЦИК привели к расширению прав Президиума. ЦИК фактически перестал быть рабочим органом, особенно с начала 30-х гг., когда была введена практика утверждения постановлений, принятых Президиумом, списком без обсуждения. Так, в 1936 г. за одно голосование было сразу утверждено 66 постановлений.
Президиум состоял из 19 человек (11 – от РСФСР; 4 – от УССР; 3 – от ЗСФР, 1 – от БССР) и постепенно заменил Съезд и ЦИК. Он создал свой аппарат с множеством комитетов и комиссий (более 100), которые занимались самыми разными вопросами (землеустройством, улучшением труда и быта женщин, религиозными культами и пр.), создавая еще одну структуру управления государством.
Совет народных комиссаров утверждался на сессии ЦИК, являлся исполнительным и распорядительным органом и был подотчетен ЦИК и Съезду Советов СССР. Главой СНК был избран В.И. Ленин, но фактически c самого начала руководил правительством А.И. Рыков – до 1930 г., а с 1930 по 1941 – В.М. Молотов. СНК формировал бюджет, руководил народным хозяйством, обороной страны, внешней политикой и пр. Это руководство осуществлялось через центральные (союзные) и объединенные союзно-республиканские наркоматы СССР.
На СНК возлагалась и законодательная работа. Правительство предварительно рассматривало декреты и постановления, имевшие силу закона, которые затем выносились на утверждение ЦИК СССР и его Президиума. С начала 30-х годов все законопроекты должны были согласовываться с СНК, хотя это не предусматривалось Конституцией. В связи с этим рос его рабочий аппарат.
Наиболее важной комиссией СНК был СТО (Совет труда и обороны), сформированный в июле 1923 г. для осуществления хозяйственных и финансовых планов, руководства наркоматами промышленности и обороны. ПриСТО возникли Госплан, при СНК – ЦСУ (Центральная статистическая комиссия) и постоянно находились представительства союзных республик.
После образования СССР продолжалась политика национально-государственного размежевания. В мае 1924 г. были образованы Узбекская, Туркменская СССР, Таджикская АССР в составе Узбекистана. В 1929 г. Таджикистан стал союзной республикой.
В 1924–1925 гг. произошло размежевание Горской республики, из которой выделились Северо-Осетинская, Ингушская, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Адыгейская и Дагестанская АССР. В 1934 г. была образована Чечено-Ингушская АССР.
В 1920–1930-е годы были образованы автономные республики: Бурят-Монгольская, Карельская, Чувашская, Молдавская, Казахская (с 1936 г. ставшая союзной республикой). Также были созданы Хакасская, Мордовская, Удмуртская автономные области. В Закавказье в составе Азербайджана выделились Нахичеванская, Нагорно-Карабахская автономные области и Абхазская - в составе Грузии.
На территории Севера и Сибири в конце 1920–1930 гг. существовало 10 национальных округов: Ненецкий, Таймырский, Эвенкийский, Корякский, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Агинско-Бурятский, Усть-Ордынский, Коми-Пермяцкий, Ханты-Мансийский.
Все преобразования финансировались из бюджета РСФСР. С конца 20-х гг. наметилась тенденция расширения прав союзных органов и сокращения прерогатив республиканских органов управления (в частности, была упразднена законодательная инициатива республик и др.).
Таким образом, в СССР сформировали жесткую централизованную система управления унитарного государства с демократическим институтами, лишенными своего изначального смысла. Разработка, принятие, исполнение управленческих решений происходило без соблюдения демократических процедур исполнительной властью.
Демократический механизм регулирования межнациональных отношений в стране, основы которого заложены были в Союзном договоре 1922 г., уже к середине 1930-х годов не действовал. Чрезмерная концентрация и централизация власти привели к отчуждению трудящихся от власти. Сами трудящиеся в силу безграмотности и малограмотности не могли быть реальным противовесом растущего авторитаризма. Федеративная форма государственного устройства страны, законодательно закрепленная во всех Конституциях, превратилась в чистую формальность в силу экономической неразвитости и несамостоятельности республик.