Отсутствие административной централизации 21 страница
Поскольку важная цель пропорционального представительства – облегчить доступ к представительству меньшинствам, естественно ожидать, что соответствующие системы превосходят в этом отношении мажоритарные. Не приходится сомневаться, что дело именно так и обстоит. Например, там, где этнические меньшинства сформировали этнические политические партии, как в Бельгии и Финляндии, принцип пропорционального представительства позволил им получить поистине совершенную пропорциональность представительства. Ввиду наличия столь многих различных видов этнических и религиозных меньшинств в анализируемых демократиях трудно систематически измерить степень, в какой пропорциональному представительству – в сравнении с принципом большинства – удается обеспечить меньшинствам больше представителей. <…>
В качестве аргумента в пользу мажоритарных систем важное значение придавали тому соображению, что там, где они действуют, формируются «сильные» однопартийные правительства, способные проводить «эффективную» государственную политику. Одна из ведущих сфер правительственной активности, где должна бы проявиться такая закономерность (this pattern), – регулирование экономики. Так вот, сторонникам мажоритарных систем пришлось испытать внезапное потрясение, когда в 1987 г. по доле ВНП на душу населения Италия (а это демократия, печально известная непрочностью и нестабильностью правительств, где действует пропорциональная система представительства в условиях многопартийности) превзошла Соединенное Королевство, которое, как считается, являет типичный образец эффективного правления. Если бы Италия открыла крупные месторождения нефти в Средиземноморье, мы, несомненно, объясняли бы ее исключительное экономическое достижение этим случайным обстоятельством. Но нефть открыла не Италия, а Британия!
Экономические успехи, и это очевидно, не определяются единственно правительственной политикой. Когда, однако, мы изучаем экономические показатели за длительный период времени, эффект внешних воздействий сводится к минимуму, особенно если сосредоточить внимание на странах со схожими уровнями экономического развития. <…>
Хотя Италия по экономическому росту и в самом деле было превзошла Британию, в целом группы стран с парламентско-мажоритарными и с парламентско-пропорционалистскими системами по этому показателю мало отличаются как друг от друга, так и от Соединенных Штатов. Некоторое превышение, наблюдаемое у стран с парламентско-пропорционалистскими системами, нельзя счесть значимым. По уровню инфляции наиболее благоприятный показатель у Соединенных Штатов, вслед за ними идут парламентско-пропорционалистские системы. Наиболее ощутимо различие в уровне безработицы: здесь последние выглядят значительно лучше мажоритарных систем. При сравнении же парламентско-мажоритарных систем с парламентско-пропорционалистскими последние по всем трем показателям выглядят предпочтительнее.
Политологи склонны считать, что страны с мажоритарными системами, такие как Соединенное Королевство и Соединенные Штаты, превосходят [других] по качеству демократии и по эффективности управления, – склонность, скорее всего объясняющаяся тем, что политическая наука всегда была дисциплиной, выказывавшей англоамериканскую ориентацию. Указанное распространенное мнение, однако, всерьез опровергается вышеприведенными эмпирическими данными. Везде, где обнаруживаются значительные различия, парламентско-пропорционалистские системы почти неизменно показывают наилучшие результаты, особенно в отношении представительности, защиты интересов меньшинств, активности избирателей и контроля над безработицей.
Обнаружение этого обстоятельства заключает в себе важный урок для тех, кто закладывает основы демократического устройства [своих стран]: сочетание парламентской формы правления с пропорциональной системой представительства – вариант, которому следует уделить серьезное внимание. Уместным будет, однако, и призвать к осмотрительности, ибо демократии этого типа весьма сильно разнятся между собой. Умеренное пропорциональное представительство и умеренная многопартийность, как в Германии и Швеции, дают более привлекательные модели, чем крайний вариант того и другого, как в Италии и в Нидерландах. Впрочем, как уже отмечалось, и у Италии достойные показатели демократии в действии.
Но уместны ли эти выводы в применении к новодемократическим и демократизирующимся странам в Азии, Африке, Латинской Америке и Восточной Европе, пытающимся заставить демократию работать в условиях недостаточного экономического развития и этнических размежеваний? Не требуют ли эти трудные условия руководства сильной исполнительной власти в лице могущественного президента или доминирующего однопартийного кабинета в вестминстерском стиле?
Применительно к проблеме глубоких этнических расколов эти сомнения легко устраняются. Разделенные общества и на Западе, и в других краях нуждаются в мирном сосуществовании противоборствующих друг другу этнических групп. Это требует примирения и компромисса, для чего, в свою очередь, необходимо как можно большее включение представителей этих групп в процесс принятия решений. Такое распределение власти гораздо легче осуществить при парламентском типе правления и системе пропорционального представительства, чем в президентско-мажоритарных системах. Президент почти неизбежно принадлежит к одной этнической группе, и, стало быть, системы с президентской формой правления делают особенно затруднительным межэтническое распределение власти. А в системах вестминстерского типа с парламентской формой правления, хотя в них и фигурируют на первом плане коллегиальные кабинеты, последние имеют тенденцию не быть в этническом отношении представительными (inclusive), особенно если [в стране] имеется этническая группа большинства. Примечательно, что британское правительство, вопреки своим сильным мажоритарным традициям, признало необходимость консенсуса и распределения власти в конфессионально и этнически расколотой Северной Ирландии. С 1973 г. британская политика характеризовалась попытками разрешить североирландскую проблему посредством выборов на основе принципа пропорционального представительства, а также создания правительства на основе всеобъемлющей коалиции.
Как отмечал Хоровиц, проблемы президентского типа правления, пожалуй, можно облегчить, введя требование, чтобы президент избирался при оговоренной минимальной поддержке различных групп, как в Нигерии. Но это – паллиатив, не идущий ни в какое сравнение с преимуществами подлинно коллективной и представительной (inclusive) исполнительной власти. Подобным же образом пример Малайзии показывает, что в условиях парламентской системы правления может существовать широкий многопартийный и многоэтничный коалиционный кабинет несмотря на мажоритарные выборы, но это требует детальных предвыборных соглашений между партиями. Эти исключения подтверждают правило: межэтническое распределение власти, оказавшееся достижимым в Нигерии и Малайзии лишь на ограниченный срок и путем весьма специальных договоренностей, является естественным и прямым результатом парламентско-пропорционалистских форм демократии.
На вопрос о том, какая из форм демократии наиболее благоприятна для экономического развития, ответить труднее. Для вынесения определенной оценки просто нет достаточного числа примеров длительного функционирования демократий в третьем мире, представляющих различные [демократические] системы (не говоря уже об отсутствии надежных экономических данных). Как бы то ни было, расхожая мудрость, гласящая, что экономическое развитие требует единого и решительного руководства сильного президента или доминирующего кабинета вестминстерского типа, отнюдь не может внушить доверия. Во-первых, если бы – по сравнению с доминирующей и замкнутой в себе (exclusive) – широкопредставительная (inclusive) исполнительная власть, которой в большей мере приходится заниматься поисками договоренностей и согласованием [позиций], была менее эффективна в области экономической политики, то тогда, наверное, авторитарное правление, свободное от вмешательства ли законодательной власти или от внутренних разногласий, было бы оптимальным. Этот довод – часто служивший предлогом, чтобы оправдать свержение демократических правительств в третьем мире в 1960-1970-е гг., ныне полностью скомпрометирован. Есть, конечно, несколько примеров экономического чуда, свершенного авторитарными режимами, как в Южной Корее или на Тайване, но более чем достаточным противовесом им служат печальные экономические результаты деятельности едва ли не всех недемократических правительств в Африке, Латинской Америке и Восточной Европе.
Во-вторых, многие английские ученые, из которых особо отметим видного политолога Файнера (S. E. Finer), пришли к выводу, что экономическое развитие требует не столько сильной, сколько прочной (steady) руки. Размышляя о скудости экономических достижений послевоенной Британии, они доказывали, что каждая из [поочередно] правивших партий обеспечивала на самом деле довольно сильное руководство при проведении экономической политики, но что смены правительств при их чередовании были слишком «полными и резкими», они осуществлялись «двумя отчетливо полярными партиями, каждой из которых не терпелось отменить значительную часть законодательства, проведенного предшественницей». Требуется, доказывают ученые, «большая стабильность и преемственность» и «большая умеренность в политике», что мог бы дать переход к пропорциональному представительству и коалиционным правительствам, каковые гораздо более склонны к центристской ориентации. Этот довод представляется равно применимым и к развитым, и к развивающимся странам. В-третьих, аргументация в пользу президентских или вестминстерского типа правительств в высшей степени неотразима в случаях, когда существенное значение имеет быстрое принятие решений. Это значит, что парламентско-пропорционалистские системы могут под углом зрения внешней и оборонной политики представать в менее выгодном свете. Но в проведении экономической политики быстрота не столь уж существенна: скорые решения – это не значит непременно мудрые.
Почему же мы, упорствуя в предубеждении, не верим в экономическую эффективность демократических систем, где ведутся широкие консультации и поиски договоренностей, нацеленные на достижение высокой степени консенсуса? [По крайней мере, ] одна причина – та, что многопартийные и коалиционные правительства кажутся суматошливыми, подверженными раздорам и неэффективными – в сравнении с отчетливостью властных полномочий сильных президентов и сильных однопартийных кабинетов. Но нас не должна обманывать эта внешняя видимость. Более пристальный взгляд на президентские системы обнаруживает, что самые успешные из них – как в Соединенных Штатах, Коста-Рике, в Чили до 1970 г. – по меньшей мере столь же подвержены раздорам, да и, кроме того, скорее предрасположены к состояниям паралича и ситуациям тупика, нежели к неуклонному и эффективному проведению экономической политики. В любом случае спорить надо не об эстетике управления, а о самой работе. Неоспоримая элегантность вестминстерской модели не является веским доводом в пользу ее принятия.
Распространенный скептицизм в отношении экономической дееспособности парламентско-пропорционалистских систем проистекает от смешения силы правительства с эффективностью. В краткосрочном плане однопартийные кабинеты или президенты вполне могут быть способны легче и быстрее формулировать экономическую политику. В долгосрочном же плане политика, опирающаяся на широкий консенсус, имеет больше шансов на успешное осуществление и на то, чтобы выдержать проверку временем, нежели политика, навязываемая «сильным» правительством вопреки желаниям значительных заинтересованных групп.
Л. Даймонд. Прошла ли «третья волна» демократизации? [59]
Осмысление понятия демократии
Для того чтобы проследить, как протекает процесс развития демократии, и понять его причины и следствия, необходим высокий уровень концептуальной ясности относительно содержания термина «демократия». К сожалению, вместо этого в теоретической и эмпирической литературе по демократии (а объем ее быстро увеличивается) царят столь значительные концептуальные путаница и беспорядок, что Д. Колльер и Ст. Левицки смогли обнаружить более 550 «подвидов» демократии. Некоторые из подобных условных «подвидов» просто указывают на особые институциональные черты, или типы, полной демократии, но многие обозначают «урезанные» формы демократии, которые частично накладываются друг на друга самым разнообразным способом. К счастью, сегодня (в отличие, например, от 1960-х и 1970-х гг.) большинство исследователей видят в демократии систему политической власти и не обусловливают ее наличием каких бы то ни было социальных или экономических характеристик. В чем они до сих пор расходятся фундаментально (хотя не всегда открыто), так это в вопросе о диапазоне и масштабах политических атрибутов демократии.
Родоначальником минималистских дефиниций является И. Шумпетер, определявший демократию как систему «достижения политических решений, при которой индивиды обретают власть решать путем конкурентной борьбы за голоса народа». К числу тех, кто позаимствовал восходящий к Шумпетеру тезис об электоральном соперничестве как о сущности демократии, безусловно относится и Хантингтон. Со временем, однако, привлекавшая своей краткостью шумпетеровская формулировка стала требовать все новых и новых дополнений (или «уточнения», если использовать выражение Колльера и Левицки), дабы вывести за рамки понятия случаи, не соответствовавшие его подразумеваемому значению. Наибольшее влияние среди подобных «доработанных» определений приобрела выдвинутая Р. Далем концепция «полиархии», которая предполагала не только широкую политическую конкуренцию и участие, но и солидные уровни свободы (слова, печати и т. п.) и плюрализма, позволяющие людям вырабатывать и выражать свои политические предпочтения значимым образом.
Современные минималистские концепции демократии – далее я буду именовать их электоральной демократией (в отличие от демократии либеральной) – обычно признают потребность в некоем наборе гражданских свобод, необходимых, чтобы состязательность и участие имели реальный смысл. Вместе с тем, как правило, они не уделяют большого внимания предполагаемым базовым свободам и не пытаются включить их в число реальных критериев демократии. Подобные шумпетерианские концепции, пользующиеся особой популярностью среди высших должностных лиц западного мира, которые следят за процессом расширения демократии и прославляют его, могут служить примером того, что Т. Карл назвала «электористским заблуждением». Подверженные ему люди ставят электоральное соперничество над другими измерениями демократии, игнорируя тот факт, что многопартийные выборы (даже если они воистину состязательны) способны лишить большие группы населения возможности конкурировать за власть или добиваться и защищать свои интересы, равно как и вывести значительные сферы принятия решений из-под контроля выборных должностных лиц. «Сколь бы ни были важны выборы для демократии, – подчеркивают Ф. Шмиттер и Т. Карл, – но между ними бывают интервалы, и [кроме того] они позволяют гражданам определять свои предпочтения лишь по отношению к крайне обобщенным альтернативам, предлагаемым политическими партиями».
Как отмечают Колльер и Левицки, в последние годы минималистские определения демократии подверглись существенной доработке, с тем чтобы исключить из категории демократических те режимы, где значительные сферы принятия решений «зарезервированы» за военными (или бюрократией, олигархией), не подотчетными выборным должностным лицам. (Именно из-за наличия таких сфер некоторые государства, прежде всего Гватемала, нередко квалифицируются в качестве «псевдо-» или «квазидемократий».) Но и такие усовершенствованные дефиниции далеко не всегда бывают способны распознать политическое подавление, которое маргинализирует значительные сегменты населения (как правило, ими оказываются малоимущие или же этнические и региональные меньшинства). Даже если концептуальное «уточнение» оказывается конструктивным, оно оставляет за рамками хаотическую массу так называемых расширенных процедурных концепций (термин Колльера и Левицки), которые занимают различного рода промежуточные позиции в континууме между электоральной и либеральной демократиями.
Подобная концептуальная путаница неудивительна, если учесть, что исследователи пытаются придать категориальную форму различиям в феномене [политической свободы], который на деле варьируется только по степеням. Если наличие или отсутствие состязательных выборов является относительно однозначной характеристикой, то уровни индивидуальных и групповых прав на выражение [политической позиции], организацию и объединение могут существенно отличаться даже в пределах стран, отвечающих критериям электоральной демократии.
Насколько крупными должны быть дискриминируемые меньшинства и насколько явными – их подавление и маргинализация, чтобы политическая система лишилась права называться полиархией, или, используя мою терминологию, либеральной демократией? Следует ли дисквалифицировать Турцию за ту неразборчивость, с которой она использовала насилие для подавления отличавшегося своей беспощадностью курдского восстания, а также за традиционные для нее ограничения (недавно смягченные) на мирное выражение политической и культурной идентичности курдов? Должны ли мы исключить из числа либеральных демократий Индию в связи с нарушениями прав человека, которые допустили ее силы безопасности в сепаратистском Кашмире, или Шри-Ланку – за проявления жестокости с обеих сторон в ходе подавления сецессионистского выступления тамильских партизан; или Россию – за ее варварскую войну против стремящейся к отделению Чечни; или Колумбию – за междоусобную войну с торговцами наркотиками и с левацкими партизанами и необычайно высокий уровень распространения политических убийств и других нарушений прав человека? Разве не имеют эти политии права защищать себя против ожесточенных мятежей и террора сепаратистов? Оказывается ли в результате демократия урезанной – несмотря на то, что в названных странах проводятся действительно конкурентные выборы, приведшие в последние годы к чередованию находящихся у власти партий? Как будет показано ниже, аналогичные вопросы можно задать по отношению ко всевозрастающему числу стран, которые сегодня, как правило, считаются «демократическими».
Согласно минималистскому (электоральному) определению, все пять упомянутых выше стран должны быть отнесены к демократиям. Но при использовании более жестких критериев, предполагаемых концепцией либеральной демократии, ситуация меняется. Во всех этих странах наблюдаются довольно существенные ограничения политических прав и гражданских свобод, достаточные для того, чтобы в последнем «Сравнительном обзоре свободы» – ежегоднике, публикуемом по результатам общемировых обследований состояния политических прав и гражданских свобод, проводимых Домом Свободы, – ни одна из них не была включена в категорию «свободных». Наличие подобного зазора между электоральной и либеральной демократией, ставшее одной из наиболее поразительных черт «третьей волны», имеет серьезные следствия и для теории, и для политики, и для компаративного анализа.
Либеральная демократия и псевдодемократия
В какой мере требования, [предъявляемые к политической системе] концепцией либеральной демократии, превосходят показатели, установленные в описанных выше минималистских (формальных) и промежуточных концепциях? Во-первых, помимо регулярной, свободной и честной электоральной конкуренции и всеобщего избирательного права для либеральной демократии обязательно отсутствие сфер, «зарезервированных» для военных или каких-либо других общественных и политических сил, которые прямо или опосредованно неподконтрольны электорату. Во-вторых, наряду с «вертикальной» ответственностью правителей перед управляемыми (наиболее надежным средством ее обеспечения являются регулярные, свободные и честные выборы) она предполагает «горизонтальную» подотчетность должностных лиц друг другу, что ограничивает свободу исполнительных органов и тем самым помогает защитить конституционализм, власть закона и консультационный процесс. [60] В-третьих, она заключает в себе огромные резервы для развития политического и гражданского плюрализма, а также индивидуальных и групповых свобод. Конкретно либеральная демократия обладает следующими свойствами:
1. Реальная власть принадлежит – как фактически, так и в соответствии с конституционной теорией – выборным чиновникам и назначаемым ими лицам, а не свободным от контроля [со стороны общества] внутренним акторам (например, военным) или зарубежным державам.
2. Исполнительная власть ограничена конституционно, а ее подотчетность обеспечивается другими правительственными институтами (независимой судебной властью, парламентом, омбудсмена-ми, генеральными аудиторами).
3. В либеральной демократии не только не предопределены заранее результаты выборов, не только при проведении последних велика доля оппозиционного голосования и существует реальная возможность периодического чередования партий у власти, но и ни одной придерживающейся конституционных принципов группе не отказано в праве создавать свою партию и принимать участие в избирательном процессе (даже если «заградительные барьеры» и другие электоральные правила не позволяют малым партиям добиваться представительства в парламенте).
4. Культурным, этническим, конфессиональным и другим меньшинствам, равно как и традиционно дискриминируемым группам большинства не запрещено (законом или на практике) выражать собственные интересы в политическом процессе и использовать свои язык и культуру.
5. Помимо партий и периодических выборов имеется множество других постоянных каналов выражения и представительства интересов и ценностей граждан. Такими каналами являются, в частности, разнообразные автономные ассоциации, движения и группы, которые граждане свободны создавать и к которым вправе присоединяться.
6. В дополнение к свободе ассоциации и плюрализму существуют альтернативные источники информации, в том числе независимые средства массовой информации, к которым граждане имеют неограниченный (политически) доступ.
7. Индивиды обладают основными свободами, включая свободу убеждений, мнений, обсуждения, слова, публикации, собраний, демонстраций и подачи петиций.
8. Все граждане политически равны (хотя они неизбежно различаются по объему находящихся в их распоряжении политических ресурсов), а упомянутые выше личные и групповые свободы эффективно защищены независимой, внепартийной судебной властью, чьи решения признаются и проводятся в жизнь другими центрами власти.
9. Власть закона ограждает граждан от произвольного ареста, изгнания, террора, пыток и неоправданного вмешательства в их личную жизнь со стороны не только государства, но и организованных антигосударственных сил.
К перечисленным элементам либеральной демократии по большей части и сводятся критерии, которыми руководствуется Дом Свободы в его ежегодных обзорах состояния свободы на планете. Два измерения свободы – политические права (состязательность, оппозиция и участие) и гражданские свободы – оцениваются по семибалльной шкале, где 1 обозначает наибольшую степень свободы, a 7 – наименьшую. Страны, в среднем набравшие 2,5 или менее баллов по двум измерениям, считаются «свободными»; те, чьи средние баллы составляют от 3 до 5,5, – «частично свободными»; а те, которые имеют более 5,5 баллов, – «несвободными» (при определении статуса стран, чей средний балл составляет 5,5, проводятся дополнительные расчеты по получившим наивысшие баллы базовым показателям).
Причисление к категории «свободных» в обзоре Дома Свободы является наилучшим из имеющихся эмпирических индикаторов либеральной демократии. Разумеется, как это всегда бывает при работе с многомерными шкалами, при определении пороговых величин, фиксирующих водораздел между тремя типами стран, неизбежен элемент произвольности. И все же даже между средними показателями 2,5 и 3 прослеживаются существенные различия. Так, в обзоре за 1995–1996 гг. все девять стран со средним баллом 2,5 (самый высокий балл, при котором страна продолжает считаться «свободной») получили оценку 2 по политическим правам и 3 – по гражданским свободам. Между тем переход от оценки 2 к оценке 3 в сфере политических прав сигнализирует о серьезных изменениях: он, как правило, указывает на заметно более выраженное влияние военных в политике, на электоральное и политическое насилие или нерегулярность проведения выборов и тем самым – на значительно меньшую свободу, честность, охват и содержательность политического соревнования. Оценку 3 по политическим правам и гражданским свободам имеют, например, Сальвадор, Гондурас, а Венесуэла, где бесконтрольность и безнаказанность военных, равно как и политический шантаж, привели в последние годы к снижению качества демократии. Различие между оценками 2 и 3 по гражданским свободам также весьма показательно: в получивших более высокий балл странах можно найти хотя бы одну сферу – скажем, свобода слова или печати, недопущение террора и произвольных арестов, свобода объединения и независимость ассоциаций, – где свобода значительно стеснена.
Промежуточные концепции, расположенные в пределах континуума между электоральной и либеральной, прямо включают в число критериев демократии базовые гражданские свободы (право на открытое выражение [своих взглядов] и свободу объединения), но все еще допускают серьезные ограничения прав граждан. Решающее различие [между такими концепциями и концепцией либеральной демократии] заключается в том, что в одном случае гражданские свободы учитываются преимущественно в той мере, в какой они обеспечивают содержательную электоральную конкуренцию и участие, тогда как в другом они рассматриваются в качестве необходимых компонентов демократии, гарантирующих реализацию более широкого круга демократических функций.